深化北京高等教育投入體制改革的思考

教育投入體制是指教育資源的運作系統和制度，包括教育投入主體的確定和行為、教育經費的籌措途徑、教育經費的配置方式及其合理使用。在計劃經濟體制下，我國高等教育經費幾乎全部來自國家財政撥款。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟的發展，高等教育投入體制也隨之發生了深刻變革，逐步形成了以財政撥款為主，多渠道籌措教育經費為輔的體制。這種多元投入體制是由我國發展社會主義市場經濟的客觀要求所決定的。本文擬從市場經濟體制條件下國家和北京市建立高等教育多元化投入體制的方針政策出發，對北京市高等教育投入體制的現狀進行評價，并在借鑒國際高等教育投資體制改革的有益經驗基礎上，對深化北京市高等教育投入體制改革提出一些初步設想。

一、北京市高等教育多元投入體制的確立及政策走向

1.1993年以來我國高等教育投入體制的方針政策

1993年以前，我國高等教育基本上全部以國家財政撥款為主，盡管在20世紀80年代后期開始收取少量學雜費并且一些高校有了預算外收入，但投入教育事業的政策并不明確。自1993年中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》），指出要在我國逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、校辦產業收入、社會捐集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的新體制以來，我國初步確立了高等教育多元化的投入體制。

1995年，全國人大正式頒布《中華人民共和國教育法》，其第53和第55條明確規定“國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制”，并提出“三個增長”（教育財政撥款的增長要高于財政經常性收入的增長；生均教育費用逐步增長；教師工資和生均公用經費逐步增長），從而正式在法律上確立了教育經費的多元投入體制，同時明確了財政撥款在多元教育投入中的主體地位，建立了教育財政撥款的增長機制。

1998年，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第一次以立法的形式明確規定“國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制”。至此我國高等教育投入體制邁上了法律化的軌道。

2.北京市高等教育投入體制的政策走向

在國家確定了我國高等教育投入體制總體目標與努力方向的大背景下，北京市高等教育的投入體制也基本遵循了國家法律對此所規定的基本原則和指導思想。

1999年，《中共北京市委、北京市人民政府關于深化教育改革，全面推進素質教育的意見》中第一次提出了對首都高等教育投入體制改革的意見：“改革教育投資體制。在進一步發揮政府投入主渠道作用，努力增加財政性教育經費的同時，積極開拓社會各方面向教育投入的渠道?！?/p>

2001年，《北京市人民政府貫徹國務院關于基礎教育改革與發展決定的意見》中也包含了對高等教育投入體制改革的部分內容：“逐步完善非義務教育的成本分擔機制。要合理確定收費標準并完善調節機制?！?/p>

2004年，北京教育大會的主報告《全面實施首都教育發展戰略，為率先基本實現教育現代化而努力奮斗》中指出：“要繼續推進首都教育投融資體制改革，拓寬融資渠道，提高融資能力?！?/p>

《北京市“十一五”教育發展規劃》中指出：教育投入切實得到保障；教育財政體制進一步完善，教育經費使用效益增強；完善和規范以政府投入為主、多渠道籌措經費的教育投入體制；探索符合首都實際的公共教育財政體制。

二、北京市高等教育投入體制的現狀評價

1.預算編制和財政撥款方法需要進一步完善

自20世紀80年代以來，北京市高校的預算管理模式經歷了數次調整，但基本上僅是對采用的“生均定額加專項補助”撥款方式的內涵和計算方法進行微調，沒有進行實質性的改革。目前，北京市高校財政撥款方式實行按“學科生均綜合定額加專項補助”的辦法，學科生均綜合定額是依據基本支出歷史數據，測算出各學科生均人員經費與生均公用經費作為基準定額。在此基礎上，綜合考慮各類學校辦學標準及相關政策因素調整基準定額后最終確定。相比之前的定額辦法已經有了進步，但仍然存在一些缺陷：一是生均綜合定額的核定主要依據歷史支出數據，但對數據的合理性的分析判斷不足；二是學科生均定額包括了退休人員經費等不屬于正常經費支出的內容，難以如實反映高校學生培養成本；三是撥款公式中沒有考慮績效因素。因此，這一辦法還需進一步完善，為預算編制提供科學依據，建立提高經費使用效益的激勵機制。

2.多渠道籌資有“渠”缺“水”，保障措施不健全

自1993年《綱要》頒布以來，北京市基本形成了以財政撥款為主，多渠道籌措教育經費的投資體制。但由于制度和政策上的瓶頸，使得高校在拓寬籌資渠道、增強融資能力方面并沒有產生預期的效果。據統計，北京市1998年～2005年地方高等教育經費來源中，財政性教育經費一般占65%～70%，事業收入（主要為學費收入）一般占27%左右，其他收入一般為3%～4%，而社會捐資和個人捐資所占比重甚微。

從客觀上分析，財政投入確實在逐年增長，但學校自有收入比例過低也是事實。究其原因，主要在于促進高等教育多渠道籌資的保障措施不健全。從學費制度來看，學費的收取依據和學費標準的制定缺乏強有力的法律約束。現行教育法律和法規均未對學費標準作出明確規定，《高等教育法》雖然提出了應按國家規定繳納學費，但對學費的確定原則、程序、基本依據等重要問題沒有明確規定，導致學費標準的制定缺乏嚴格的論證。從學生資助制度來看，雖然基本建立了對困難學生的資助制度，但資助形式、資助力度和配套措施尚不完善。目前實行的國家助學貸款還存在一定風險，還需要不斷完善制度和配套政策。從民間資本投入來看，雖然民間資本投入教育的積極性很高，但制度與政策壁壘仍然較多?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》雖然規定“允許合理回報”，但由于內涵、方法與監督等的不明確而難以操作。有關民辦學校用地、稅收優惠、信貸政策、專項資金獎勵等多項鼓勵扶持政策在實踐中難以落實到位。若干重要的制度規范尚未真正建立和有效實施，如辦學資格準入制度、民辦學校法人治理制度、資產與財務管理制度、民辦學校退出機制，等等。從捐資助學制度來看，由于國家稅收政策的不配套，導致社會捐資助學的積極性不高。因此，要拓寬融資渠道，吸引更多的民間資本投入教育，必須建立健全相關的政策制度。

3.經費管理中重投入輕效益的傾向明顯

從總體上看，盡管北京市每年的財政對高等教育的投入都依法保持了增長，生均經費和生均公用經費水平處于全國領先水平，但由于經費管理體制和管理方式的原因影響了經費使用效益的提高，使投入不足與效益不高的矛盾更為突出。一是管理方式不科學。雖然《高等教育法》規定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”，但行政機構對學校經費的使用管得過細、過死，不利于調動學校的積極性，反而助長高校盲目發展、過分依賴于政府撥款的傾向。二是投入結構不合理。投入的結構與學校發展的趨勢不相適應，基本建設經費與正常運轉經費、公用經費與專項經費的比例不合理。三是預算編制不細致。預算總量的確定依據不合理，預算執行過程中變化較大，預算項目的論證不充分，基礎工作不扎實。四是管理責任不到位。對學校資產管理的職責不清楚，存在著重購置、輕管理，重投入、輕效益，重增量、輕存量，重投資規模、輕風險論證等問題。

三、借鑒國際高等教育投資體制的有益經驗

高等教育財政撥款體制是一個國家高等教育財政體制的集中體現，必然深刻反映一個國家的政治、經濟和歷史文化背景。通過對美、英、日、澳等國比較典型的高等教育財政撥款體制的發展趨勢進行研究，可以揭示出國際高等教育財政撥款體制的共性所在，為北京市高等教育財政撥款體制的構建與完善提供有效借鑒。

1.在投資原則方面兼顧公平與效率

盡管國情不同，各國在確立高等教育撥款最佳模式時，都圍繞教育公平與效率的基本原則，尋求兩者的最佳平衡點，盡力體現透明、公正、有效。

2.在投資方式方面設立中介（緩沖器）機構

許多國家在大學與政府之間設立一個緩沖組織，如撥款委員會、教育基金會等，處理一般性和專項撥款的決策。美國州立大學的經費由專門委員會負責分配；英國成立了高等教育基金委員會；日本科技廳的科研資助方案也由政府吸收大學、研究所等組成的委員會決定。這種充當了學校和政府間“緩沖器”的機構，既有利于維護高校的自由，政府又能施加影響，這種組織模式為大多數國家認可和采納。

3.在經費分類方面區分一般經費與專項經費

在英國分教學撥款和研究撥款兩類，以不同的形式撥付；在美國有核心撥款和專項基金，科研費主要通過項目競爭申請；澳大利亞撥付高校的經常性費用稱一攬子撥款，主要由聯邦政府承擔，研究撥款由專門的研究委員會進行。一般而言，教學撥款是通過公式、協商等形式撥付，競爭性成分比較少，與學校招生規模、學科特點等指標關系較大，提高水平撥款主要通過競爭獲得，以達到經費使用的最高效益。

4.在撥款計算方式方面采用公式撥款方法以減少人為因素

公式撥款法是西方國家高等教育普遍采用的一種撥款模式。各國沒有統一的公式，政府根據本國實際確定使用的撥款公式，甚至一個國家不同地區以及不同時期所采用的撥款公式也不同，這取決于政府需要考慮的撥款對象、目標以及公平和效率等因素。專項撥款法一般是政府針對特定對象的撥款，科研項目一般采用此種模式，而且一般采用招標的具體形式，以保證財政撥款的最優配置和高效使用。

5.在考察撥款效果方面開始采用效益指標，以體現績效撥款

一些國家普遍吸納了產出撥款重視績效的思想，加強評估對撥款的影響，如英國的研究撥款就完全建立在學科評估的基礎上，教學上也有專門的質量評估組織及相應的措施；美國肯塔基州用25個績效指標來衡量政府的財政撥款效果?？冃芸钅Ｊ奖粡V泛地應用到政府財政撥款模式中將成為一種趨勢。

6.在投資保障方面以法律手段作保證

通過立法，使得高等教育財政改革措施和政策有法可依，如美國大部分的教育補助金撥款，都通過高等教育法確定下來；英國的高等教育基金委員會也是通過高等教育法案設立的。

在多渠道籌措高等教育經費方面，國際上比較通用的做法有：一是大學與政府機構保持良好關系，瞄準政府的需要，爭取政府的科研經費。大學與政府建立良好的合作關系，在科研、人才培養和社會服務方面為地方提供針對性強、實用性強的服務。善于與國際機構進行合作，爭取項目和科研課題。二是由受益者繳費以補償教育成本。在美國、加拿大和澳大利亞等國主要是提高學費標準。在歐洲一些國家，大學經費過去主要由政府負擔，進入20世紀90年代以來，逐漸引入學費收取制度。在德國和北歐一些高福利國家，大學收費問題也在醞釀過程中。各國學費問題的情況雖各有不同，但共同的原則是：制定學費要考慮學生及其家庭的承受能力；以獎學金制度緩解學費壓力；不同層次、學科、專業因學生的培養成本不同而收費標準不同；收取的學費主要用于學校的建設。三是發行債券以緩解大學經費的緊張。世界上著名大學可以憑借其聲譽，依照商業界的慣例，發行一定數量的債券，如美國1996年發行債券的高等院校已達到189所，債券總額達到41.4億美元。此外，還有通過加速科學技術成果轉化、出讓專利產品、增加募捐、建立大學公司，直接進入市場和通過大學互助，實現大學資源共享等措施來增加大學的收入的做法。

四、深化北京市高等教育投入體制改革的設想

1.建立績效撥款機制，提高投資效益

在科學合理分析學校成本結構和辦學規律的基礎上，進一步修訂撥款公式，以增加財政經費項目績效考評結果和學?？冃Э荚u結果作為重要因素，消除主要以學生數量為基本撥款依據所造成高校過分追求規模擴大的負面效應，同時把績效因素作為下年度的預算依據，增強撥款的競爭性，提高財政經費的使用效率。與此相配套要建立高等學校的績效考核指標體系，同時設立權威性的評估中介機構，以增強撥款的公正性和科學性。

2.完善相關政策，拓寬經費來源渠道

一是完善有關行政規章，對繳納學費的確定原則、程序和基本依據等重要問題作出明確規定，以克服操作上的主觀性和隨意性。二是制定《實施〈中華人民共和國民辦教育促進法〉辦法》及其相關的政策，對民辦高等教育的投資、集資、融資、回報等法律行為，給予具體規定。三是制定《公益事業捐贈法》實施細則，明確給予捐贈者以稅收減免等優惠政策，進一步激發社會力量捐資助學的積極性，充分調動豐富的潛在教育資源。

3.核定培養成本，合理收費與扶貧助困并舉

基本思路是：分類核算，分層收取，加強管理，加大資助。要進行高等教育培養成本的研究和分析，并使學費的收取與生均培養成本的比例合理。要考慮不同學科畢業生未來收入預期的因素。對于培養國家經濟建設需要的從事艱苦行業、緊缺行業人才的專業，可以加大減免學費、設置獎學金的力度。同時，進一步完善助學貸款制度，形成有效的財政資助體系，保障經濟困難的學生順利完成學業。

4.加強政策引導，推進辦學體制改革

在高等教育進入大眾化直至普及化的過程中，政府不可能成為高等教育的唯一投資主體。要滿足社會對高等教育日益增長的需求，必須積極促進辦學體制改革，充分調動社會團體、企事業單位以及公民個人投資教育的積極性。發揮首都的區位優勢，引導民間資本進入高等教育領域，舉辦高質量、高水平、有特色的學校，成為首都高等教育體系的重要補充。對于辦學質量高、社會信譽好、專業特色明顯的民辦學校，政府可以通過多種形式給予必要的資助和扶持。

5.建立撥款機構，增強財政撥款的科學性

轉變政府職能，積極探討建立專門的高等教育撥款機構負責高等教育經費的分配。高等教育撥款機構相對獨立，介于政府主管部門和高等學校之間。它一方面作為政府的延伸機構，能夠通過審查、評估、確定項目、制定經費分配方案等手段貫徹政府的教育政策，有利于充分發揮政府以撥款為手段的宏觀調控作用；另一方面作為高校利益的反映機構，能夠將高校的辦學狀況客觀地反饋給政府部門。這樣，既有利于保障高校依法享有自主權，在經費使用上有比較充分的自由空間，保持高校在教學、科研、管理上各自的特色和獨立的辦學地位，又有利于加強政府對高等教育發展的宏觀調控和對學校辦學質量考察、監督。

6.創新管理模式，建立高校經濟運行責任人制度

在固定資產規模較大、政府財政撥款數量較多、經濟活動頻繁的高校設置預算管理機構和經濟運行責任人的崗位。預算管理機構統籌規劃全校財務預算結構，保證資金收支平衡，監控投入效益。經濟運行責任人在校長的領導下承擔對全校財政性資金預算、國有資產的保值增值、經濟運作中的資金安全、資產運行狀況的監控等專業化的統籌、協調和管理職責，以此彌補高校經濟運行和財務管理穩定性不足、專業化程度不高、風險責任不清的缺陷，從而進一步拓展高等教育的投入渠道，提高經費使用的效益。

五、加強高校預算編制管理，為深化改革奠定基礎

深化高等教育投入體制改革是一項長期、復雜的任務。當前，應從加強預算管理，提高教育經費的使用效益，提高高校管理水平入手，作好基礎準備。應重點抓好以下幾個環節：

1.增強年度經費預算的計劃性和科學性

一是經費預算要為實現學校中長期發展規劃目標服務。高等教育經費的使用有著穩定性、持續性和長期性的特點。這些特點都說明年度經費預算決不只是針對一年的短期行為，而是要與幾年乃至長期的目標相結合，因此要求經費的投入要體現戰略的考慮。

二是經費預算要與學校學科、專業發展的重點相結合。對于學校重點要發展的學科、專業應給予足夠的支持，把有限的資金用在關鍵的部位，帶動整體發展水平的提高。

三是經費預算要有利于建立和完善透明、節儉、效益的財務管理機制。要加大預算結構、經費投入的重點以及預算分配的原則等政策的透明度。此外，在經費支出上還應該減少不必要的環節，防止出現層次過多，層層截流影響投資效益的現象。

2.加強專項經費使用的績效評估

近年來高等教育經費總量增長較快，專項經費所占比重加大，因此必須對項目的確立、審定、使用方向等加強管理。

一是要認真篩選、有序確定經費項目。對申報的項目要依據有關的財務規定審查論證，防止混淆日常經費與專項經費的使用范圍，甚至以專項經費補充日常經費不足。對于項目的實施順序要按照輕重緩急排序，建立項目庫。

二是規范專項經費的使用范圍和預算額度。項目要有明確的目標、運行期限、階段性成果和最終成果的設定。項目的資金總量及分類的數額要依據相關的規定測算，防止虛報，冒報。

三是檢查跟蹤項目執行情況及其效果。需要對實施狀況及效果進行綜合評估，特別是對執行期較長的項目要進行追蹤檢查，以此督促經費使用人按照計劃支出并保證實際效果。

3.控制基本建設貸款規模，化解還貸風險

一是要在合理確定辦學規模的前提下分析辦學條件的余缺狀況。進入“十一五”以后，對于那些隨生源逐年減少而相應減少招生數量的高校，不能不顧學校發展的定位、規模，一味地追求用地面積的擴大和校舍面積的增加，更不能簡單地引用“花未來的錢解決現在的問題”的觀點作為擴大基建貸款的理論依據。

二是要采取多種方式解決辦學空間不足，如通過校內規劃調整、現有設施改造擴建、利用周邊閑置房舍等措施解決現實的困難。同時，按照長遠發展規劃核定實際需要，納入政府投資的建設計劃。

三是要充分論證學校還貸能力。隨著國家相關政策的出臺，高校的收入和支出將逐步規范，學費收入等一些經費來源不能用于償還基建貸款，專項經費的使用要求也更加明確，原有的還貸設想和方案需要重新論證。

4.嚴格執行財經紀律，防止違規違紀事件發生

加強對各類資金的全面管理，應收盡收。屬于學校收入要全部納入預算管理，不留死角，堵塞漏洞。落實經費管理責任制，健全制度，獎懲并用。列入預算管理的部門要明確管理職責，確定項目負責人，加強財務政策的學習和教育，提高遵紀守法的自覺性。推進高校財務公開，加大監督力度。經費預算原則和主要結構要列入校務公開的內容，加強實施過程中的監督，明確層級之間和部門之間的審批權限，建立相互制約機制。規范校內工資分配制度，統籌管理資金來源。杜絕亂收費、賬外賬和“小金庫”等違規違紀行為。要規范收入渠道，納入學校財務統一管理。同時，要按照國家和北京市的有關規定，清理收費項目，取消和停止未經許可的收費項目。

參考文獻

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[5]北京市教委財務處：《北京市教育經費統計資料》（1998~2005）。

（作者系北京市教育委員會副主任）

[責任編輯：趙英臣]