依法治國十年路（上）

法治是蔚藍的，一路行吟而來，帶著愛琴海的浪漫氣息，伯羅奔尼撒平原的剛毅勇敢，還有蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德等無數先哲未竟的藍圖；法治是陽光的，撥去了十年動亂的陰霾，為蹣跚步出泥濘的華夏兒女送來了希望，映射著中國社會主義現代化的光明前程——

自1997年黨的十五大正式提出“依法治國、建設社會主義法治國家”以來，共和國在法治的航程上已整整揚帆十年。時光荏苒、步履匆匆，回首依法治國十年路，從中南海的“法制講座”，到深入坊間的“百名法學家百場報告會”；從社會主義法治理念教育，到蓬勃興起的“法律六進”；從兩會立法議題高漲，到迎接奧運的法治關注，中國的法治足跡，在蜿蜒曲折中不斷伸向遠方……

立法步伐開放穩健

立法深宅為民眾敞開

一抹新世紀的黎明曙光，曾幾何時“宅院深深”的中國立法，大門已漸為民眾開啟。展望大江南北，從中央到地方，立法尊重民情、吸納民意，“開門立法”已經成為中國法治十年中最為閃耀的關鍵詞。

“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”《立法法》播下了“民意立法”的春種。2001年初《婚姻法》修改，草案公布后全國人大常委會法工委收到數千件來信、來函、來電，上至九十歲的老人下至十三歲的中學生，不同階層不同領域的民眾都親身參與其中。

婚姻法修改付諸全民討論，這種可資借鑒的成功模式，為“良法”的制定提供了經典范本。從一審到七審，從學術殿堂到大街小巷，“一波三折”的《物權法》掀起“民意立法”的強勁風暴。2005年7月10日，草案向社會公布，短短一個月內就征集到公眾意見10032條。立法史上審議次數最多的制定過程，各方觀點的碰撞、利益的博弈，充分昭示了中央立法尊重社情民意的良好追求。

也是在這一年，一個史無前例的聽證會更加燃起“民意立法”的熱潮。9月27日，經過兩次遴選，從4982名民間申請者中產生的20名代表，在全國人大常委會主持的個稅起征點聽證會上亮相。這是《立法法》頒布5年來，全國人大第一次舉行立法聽證會，不僅開了稅收立法過程公開化、透明化的先河，更激發了中國“公民表達”的澎湃激情。2007年，勞動合同法草案、就業促進法草案相繼向社會公開征求意見，普通勞動者的訴求正通過“全民立法”運動得到了全面釋放。

讓立法“下載”社情民意，讓民主的陽光驅散立法腐敗的陰霾，地方立法同樣“演繹”出了激情火花。2005年的春節，在響徹北京城區的鞭炮聲中，一場持續12年之久的煙花爆竹禁放之爭飆然升溫，民間解禁聲音絡繹不絕。9月9日，《北京市煙花爆竹安全管理規定》獲高票通過，成為一部讓市民重新沉浸在“爆竹聲中辭舊歲”的佳節溫馨和喜悅中的法律。2006年一部《廣州市規章制定公眾參與辦法》的出臺，讓公眾參與立法變成了法定權利。

聆聽民音、理解人性，關注民生、尊重民俗，立法機關均衡民意，正在走向成熟、回歸理性。依法治國十年路，立法奏響華彩篇章，也昭示著我們正在步入一個民意與立法同行的嶄新時代。

立法內容“百姓化”

如果說“開門立法”是立法形式上的革新，那么十年來立法內容上的變化則更加貼近百姓生活。

2004年3月14日下午，十屆全國人大二次會議高票通過憲法修正案，“人權入憲”彰顯了公民權的神圣，“私產入憲”摒棄了長期以來對私有財產權的“傲慢與偏見”。國家根本大法的微動，已經預示著中國立法內容的大轉向。

《物權法》中，曾經被疏忽的小區車位歸屬問題，在該法第6章第74條中有了明確說法。“農村土地承包經營權能否抵押”和“農村宅基地使用權能否轉讓”，歷經斟酌、謹慎抉擇，折射出關懷農民根本利益的良苦用心。

在地方立法層面，“民生法規”亦在蓬勃生長，各地方省市在民工權益保障、食品安全、藥品監管等方面出臺了大量法規，內容無不與百姓日常生活緊密相關。2002年《吉林省人口與計劃生育條例》規定：“達到法定婚齡決定終生不再結婚并無子女的婦女，可以采取合法的醫學輔助生育技術手段生育一個子女。”一石激起千層浪，紛爭過后的國人更加懂得了現實權利的擇優意義。

四年之后，繞開了“相對繁瑣”的立法程序，成都市人大常委會首次啟用“地方立法解釋”，準允將“的哥”的從業年齡從55周歲放寬到60周歲。以最快捷的方式為民謀法、為民釋法，展示了地方立法快捷、高效解決百姓實際問題的活力。

對中國公民而言，立法不再是高高在上、遙不可及的“廟堂之事”，而是如此直接地影響著自己的生活。2003年的國慶，全國各地的婚姻登記處前所未有地熱鬧，缺少了居委會證明等繁瑣程序，兩個相愛的人只要填一份個人聲明、幾張表格，短短幾分鐘就可以領到一張喜慶的《結婚證》，中國人的情感自由又迎來了一次制度性變革。

從原來的《婚姻登記管理條例》到《婚姻登記條例》，簡單的條文修訂，打下了公民權利自由的深刻烙印，立法內容更加關注民生、貼近民情、保障民權，公民從中得到的是沉甸甸的權利果實。

法律大廈“走下藍圖”

工欲善其事，必先利其器。中國探求法治的路徑，取法于歐陸，重法典而輕判例。倡導法治，首在構建完整的法律體系。

如果說十年來法治為公眾生活帶來了翻天覆地的變化，那么這種變化首先是從制度供給上開始的。國家在社會、政治、經濟、軍事等領域出臺了一大批重大法律，《個人獨資企業法》《公益事業捐贈法》《氣象法》《預防未成年人犯罪法》《著作權法》《安全生產法》《農村土地承包法》《人口與計劃生育法》《反分裂國家法》《治安管理處罰法》《公務員法》《電子簽名法》《勞動合同法》……事關國計民生的重要法律，如雨后春筍，令人目不暇接。

與以前相比，中國立法一個明顯的跡象是由注重經濟立法向更加注重社會立法轉變，由法規的“單兵突進”向法律體系的“全面構建”轉變，立法間更加互補和諧。社會領域立法的全面提速，既是對日趨嚴峻的民生問題的直接回應，也是對以往失衡的立法天平的有力糾正。尤其是今年6月通過的《勞動合同法》，旗幟鮮明地堅持關懷弱勢群體的權益，對未來的社會立法起到良好的示范作用。有統計表明，不少地方社會立法項目在立法規劃中的比例，已由以往的5%左右猛增至50%至60%。有理由相信，隨著公平、正義等理念成為社會的主流價值，將有越來越多的社會法進入公共視野，實現中國立法的一次歷史性轉型。

不過，立法主體的多層次、權限范圍的交叉性以及程序的失范，也一定程度上造就了法規沖突的不良局面，迎來高峰期的中國立法本身也需要一場“革命”。加入WTO后，國家開始重估立法的質量和效益，走出“挑戰——回應”的立法舊模式，向“回應——創新”的變法新模式變遷，不斷推進制度創新，為經濟發展和社會進步注入可持續性的立法推動力。同時，地方立法也積極探索創新之路。2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省的省際間立法協作機制正式運行，拉開區域間立法合作的序幕。立法協作框架的建立，將有助于整合區域立法資源，解決區域性問題，并且防范立法撞車，與《立法法》的理念暗自契合。

截至目前，中國已有220多件現行有效的法律、680多件現行有效的行政法規、7200多件地方性法規，一張有中國特色的社會主義法律體系“藍圖”已然化為實踐。

法治政府初顯端倪

2004年3月22日，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》，使十年建設法治政府的目標浮出水面。“治國者必先受治于法”，真正的法治要求政府必須首先站在依法行政的起跑線上，傾心打造新型法治政府。以《綱要》的頒布為分水嶺，中國政府在市場經濟改革中毅然轉舵，在依法行政的航道上朝著法治政府的彼岸乘風破浪。

“政府限權”勢在必行

曾幾何時，公民在與政府部門打交道時逐漸發現：以往高高在上的“衙門”已不再專權蠻橫，天底下也有“當官的”管不了的事。在市場經濟的洗禮中，政府愈加意識到，以往“保姆式”的強權管理再也行不通，政府權力的行使不斷受到公民權利的挑戰。

1996年，陳錦洪狀告佛山市經委行政侵權并請求行政賠償，開啟了“中國民告官第一案”長達6年的訴訟之旅。雖然此案最終沒有判決賠償，但從法律上宣示了行政行為并非可以肆意妄為。1999年《行政復議法》出臺，開通了公民向政府“討說法”的又一渠道。這些年，“民告官”已告別了長期蟄伏狀態，諸多訴狀直指省部級行政部門，狀告公安部，狀告司法部，狀告鐵道部……迄今被起訴的中央部委就達幾十個。

公民不斷向政府“叫板”的背后，深刻揭示出一個真理：政府的權威必須置于法律之下，這是法治政府與非法治政府的根本分野。對于習慣了計劃體制下包攬一切、統管天下的政府而言，這將是一次由“全能政府”向“有限政府”脫胎換骨式的變革。

限制政府權力，必須從法律上準確界定政府的行為邊界。無論是2005年成都火車站的“警賊勾結案”，還是2006年崔英杰殺死城管隊長案，都透露出行政執法權過大、失范等問題，人們在驚訝之余不禁大聲疾呼：政府限權勢在必行！1996年10月1日，《行政處罰法》施行，對行政處罰的權限、范圍、程序進行了全面規范，限制政府濫用處罰權成為重要目標。2005年8月28日，《治安管理處罰法》獲通過，加強了對人民警察執法規范的要求，更加鮮明地突出了警察限權的主題。

失去約束的政府權力必將給經濟社會發展帶來危害。世紀之交的行政審批制度改革，就是以約束政府權力為目標。2003年8月27日，《中華人民共和國行政許可法》通過，使我國成為世界上首個為“行政許可行為”單獨立法的國家，意味著政府限權將從文本步入現實，政府審批行為從此被套上“緊箍咒”。為了配合許可法的實施，國務院取消和調整了1795項行政許可項目，整個審批事項削減近半，各地也對行政審批以及相應的法規進行了大規模的清理和整頓，讓民眾發出“公章最少的政府就是最好的政府”的感嘆。

與此同時，為了防止一些地方借助立法手段私自擴權、非法牟利，運用“紅頭文件”侵犯老百姓權利，國務院加強了全國范圍內的法規清理和規范性文件治理工作。2001年，中央和地方兩級立法機關進行了大規模的法規清理，大批與WTO規則精神不符的或過時失效的法律規章被明令廢止。六年后，國務院再次決定對現行行政法規規章進行全面清理，包括655件現行行政法規、3031件國務院部門規章和9664件地方政府規章。截至2006年底，已有90%以上的市級政府和80%以上的縣級政府建立了規范性文件備案制度，一度“違法紅頭文件漫天飛”的現象得到了有力遏制。

在法律韁繩的控制下，中國政府經歷了一場史無前例的“瘦身運動”，上至國務院下到鄉鎮辦公室，不斷精簡裁員。2005年公務員法的出臺，更加快了建立廉潔奉公公務員隊伍的步伐，打造法治政府又多了一部重要的法律平臺。不知不覺中，越來越小的政府在百姓心目中贏得越來越大的威信。

“問責政府”成為常態

大多數公民權利的實現都蘊涵著相應的政府義務，因此，責任總是與政府時刻相伴。然而，現實中不斷發生的惡性社會事件，卻一再指向政府責任的缺失。

1999年1月4日晚6時50分，跨越重慶市綦河兩岸的人行虹橋整體垮塌，40人遇難。2007年，廣東九江大橋、湖南鳳凰沱江大橋相繼垮塌。當悲劇以同樣的方式不斷上演，人們不禁向政府監管部門發出強烈的責任追問。

2005年2月14日，遼寧阜新礦業集團孫家灣煤礦發生特大瓦斯事故， 214人死亡，國務院對遼寧省副省長劉國強給予行政記大過處分，責成遼寧省人民政府作出書面檢查。但每年的礦難事故依然不斷，讓人防不勝防。而2007年震驚寰宇的山西“黑磚窯”事件，更讓人看到事件背后政府部門和官員極度缺失的責任意識。

密云踩踏事件，安徽阜陽劣質奶粉事件，“圓明園防滲工程”事件，齊齊哈爾假藥事件，松花江污染事件，哈爾濱550萬“天價死亡”事件，山西左云特大礦難瞞報事件……難以枚舉的各類惡性事件，無不將政府監管職責的缺失暴露于眾：問責政府成為必然！

2004年6月，一場“審計風暴”揭開了政府問責制的新篇章，隨后的“環保風暴”更點燃了社會各界對問責政府的熱切關注，國家環保總局局長解振華引咎辭職，向社會傳遞出了“高官問責”的強力信號。2005年7月9日，國務院辦公廳印發《關于推行行政執法責任制的若干意見》，內容涉及定職定責、評議考核、責任追究，利劍直指行政“不作為”、“亂作為”和隨意執法。在中央立法的帶動下深圳、成都等地出臺了行政首長問責暫行辦法等，將問責制不斷推向末端。

在經歷磨難中成長，中國政府在一次次問責的壓迫下逐漸成熟起來，面對各種突發事件時少了幾許彷徨，增添了幾分自信。2003年的春天，肆虐的“非典”考驗著政府應急處置能力，國務院花了不到20天就頒布《突發公共事件應急條例》，各種責任機制確保了政府行政效率，在很短時間內遏制住了疫情蔓延。2005年下半年，面對肆虐的禽流感，國務院又出臺了《重大動物疫情應急條例》。從非典防治初期的手足無措，到禽流感的從容應對，這反映了政府公共服務主體意識的回歸和應急能力的提高，也預示著中國政府在疫情的考驗中越來越走向成熟、理性、負責。

政務公開蔚然成風

“政務公開”是現代政府的生命表征。對中國的老百姓而言，法治政府最直觀的感受莫過于“透明度”了，在一系列公開機制運作下，各級政府成了“玻璃缸中的金魚”。

在“入世”之初，中國政府就加快了政務公開的步伐，醞釀政府信息公開立法。2005年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于進一步推行政務公開的意見》，明確提出“經過不懈努力，使政務公開成為各級政府施政的一項基本制度”。全國31個省區市普遍建立了政務公開領導機構和辦事機構，國務院38個部委建立了政務公開領導機構。10月1日起，中央人民政府門戶網站開通，成為政府的一扇新窗口。也在這一年，我國首部民主政治白皮書亮相，坦陳積極穩妥推進政治體制改革，改革和完善政府決策機制。2007年1月17日，國務院最終通過了《政府信息公開條例》，“陽光下的政府法”清晰地描繪出一條“政務公開”的路徑。

聽證無疑是新世紀中國政府政務公開的核心關鍵詞。自2002年1月鐵路票價首開全國聽證會以來，各種聽證會如雨后春筍，雖然有些淪為了花瓶式的擺設，但其背后蘊含的政府運作透明化、行政決策民主化的程序價值依然不可小覷。

政務公開蔚然成風，公民權利才有堅實保障。一周內“105次違章，10500元罰款，210分記分”，這是安徽來京務工人員杜保良在首都創造的交通違紀記錄，由此引發的“暗中執法”討論，促進了行政執法公開的步伐。從當年的8月份起，北京的違章司機就經常會接到“處罰通知書”了，其他各地交警部門也紛紛采取了通報舉措。“便衣”測速、“偽裝”設備統統叫停，江蘇、廣東等地警方陸續出臺了“透明執法”新舉措，極大地保障了公民的知情權。

如今，政府不再“侯門深似海”，敞開了胸襟接受陽光的普照。2002年《政府采購法》，使政府采購成為“陽光下的交易”，“赤裸裸”的政府行為更加受到百姓歡迎。《行政許可法》的實施，終結了以往“辦一個證要跑十幾個部門”的歷史，上海和深圳的市民辦理護照只需要兩三分鐘的時間，地方各級政府和國務院各部門共建立2100多個綜合性政府服務中心，采取“一個窗口對外”、“一站式辦公”等方式，為納稅人提供最便捷的優質服務。

矢志反腐未有窮期

法治政府必須是“廉潔政府”。如何根治腐敗毒瘤，成為人民政府增強自身生命力的重大歷史性課題。

隨著市場經濟的發展，中國反腐也到了危機關頭。廣東湛江特大走私受賄案，創建國以來的兩個“最”：走私數額最大，涉及黨政機關、執法部門受賄人員最多。而牽涉多名貪腐高官及工商界人士的上海社保案，三分之一的補充養老保險資金被挪用，更加暴露出官員腐敗的劣性。

愈演愈烈的腐敗案件，昭示了反腐斗爭的艱巨性和長期性，也堅定了黨和國家整治吏治的決心。據統計，黨的十五大以來，全國省（部）級以上機關共制定黨風廉政方面的法律法規及其他規范性文件2000余項，其中中央紀委、監察部制定的有120余項。原江西省副省長胡長清，原全國人大副委員長成克杰，原安徽省副省長王懷忠，原黑龍江省政協主席韓桂芝，原安徽省政協副主席王昭耀，原北京市副市長劉志華，原國家統計局局長邱曉華，原上海市市委書記陳良宇等巨蠹陸續落馬，破除了舊社會“刑不上大夫”的迷信。而2007年原藥監局局長鄭筱萸案更是讓人始料未及，600余萬元的受賄金額讓其走上“不歸路”，打破了近年來省部級腐敗高官“坦白、認罪、退贓”即可免死的慣例，不僅彰顯了政府擎劍反腐的決心，且透露出中國反腐的新動向。

政府腐敗，以官商勾結居多。為此，中國政府在2006年開始向商業賄賂全面宣戰，劍指工程建設、土地出讓、醫藥購銷、政府采購、商業保險、銀行信貸、證券期貨等腐敗高發的重點領域。6月，全國人大常務委員會表決通過了刑法修正案（六），將商業賄賂犯罪的主體擴大到公司、企業以外的其他單位的工作人員。一時間，全國68名廳局級干部涉嫌商業賄賂紛紛落馬。截至2007年6月，全國共查處商業賄賂案件24879件，涉案金額61.56億元。其中，涉及國家公務員的案件5523件，占案件總數的22.2％。與此同時，全國檢察機關的反瀆職侵權工作也如火如荼地開展，在每一次重大責任事故中都挖掘出一批“不落腰包的腐敗分子”。

種種跡象表明，黨的十六大以來，腐敗現象滋生蔓延勢頭在一定范圍內得到遏制，違紀違法案件總量呈下降態勢，這也獲得了民眾廣泛的認可和贊許。反腐肅貪未有窮期，但中國政府已然高舉法治利劍，朝著廉潔政府邁出了堅定步伐。

鏈接：

胡錦濤在中共十七大報告中

關于建設社會主義法治的論述

堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益；堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。

全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。推進依法行政。深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。

加強政法隊伍建設，做到嚴格、公正、文明執法。深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍。尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。