促進決策的民主化和科學化

編者按：20年前，時任中共中央政治局委員、國務院副總理的萬里同志1986年7月31日在首屆全國軟科學研究工作座談會上作了題為《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話。會后，這份幾經斟酌的講話稿，送到改革開放的總設計師鄧小平的案頭。鄧小平同志看完后，未改一字便提筆批示：“很好，全文發表!”與此同時，陳云同志也批閱了這份講話稿：“這個講話，解決了我們黨多少年以來沒有解決的一個重要問題。”1986年8月15日，《人民日報》全文刊登了萬里同志的文章。

為紀念全國軟科學研究工作座談會20周年，本刊從萬里同志《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》一文中摘選了三個章節刊載，標題為本刊所加。

20年后重讀此文，仍可給我們以深刻的啟示。

改變舊的不適應現代化要求的決策方法是我國政治體制改革的重要環節

盡管軟科學研究在我國有了發展，軟科學研究的成果，也在不同程度上得到應用，但是，決策的民主化和科學化在我國仍然沒有受到應有的重視。這有傳統價值觀方面的障礙，同時也從一個重要的側面反映了我國政治體制方面存在的問題。

社會主義的政治體制，作為社會主義的上層建筑，應該是為社會主義的經濟基礎服務的。隨著我國經濟體制改革向廣度和深度發展，越來越顯示出政治體制改革的重要性和迫切性。我國政治體制上的一個重要弊病，就是領導權力過分集中，決策制度不健全。因此，政治體制改革的一個極為重要的方面，就是要充分發揮社會主義民主，真正實行決策的民主化和科學化。

決策，可以說是自古有之，它可以分各種層次。在古代，國家高層次的重大決策是由封建帝王親自掌握的。他決策的主要依據，是個人的才智和經驗，個人的感情和好惡以及謀臣們的進諫。賢臣輔佐還是佞臣當道，往往決定國家和人民的命運。這種決策體制和方法的落后性和局限性是人所共知的。到了現代，有些發達的資本主義國家，社會化的大生產給社會、政治、經濟生活帶來了一系列根本性的變化。知識和信息量有了極大的增加，各種需要決策的問題堆積如山，錯綜復雜，千變萬化。這是任何個別卓越的領導人單憑個人智慧難以掌握和難以應付的。于是產生了各種智囊團、咨詢機構。它們把具有不同知識結構、不同經驗的專家、謀士集中在一起，借助眾人的頭腦，以彌補領導者個人才智、經驗和精力的不足。這不是簡單地增加幾個人的頭腦，而是建立了一個由不同知識結構組成的，運用現代科學理論、方法和手段的，可以互相補充、啟迪和豐富的知識信息綜合體。它的作用當然就大了。資本主義發展幾百年，已經在相當廣泛的程度上建立起一套決策的程序和制度，并且建立了決策的反饋系統，使不完善的決策能夠及時依據反饋信息，不斷進行修正。這為資本主義的發展提供了有效的服務。當然，資本主義社會里的決策過程受到私有制條件下不可避免的多種厲害沖突的影響，但是它們的一套程序和方法，還是有參考價值的，可以借鑒的。

社會主義社會是建立在公有制和社會化大生產基礎上的社會。在社會主義社會里，各級領導是群眾的公仆，人民是國家的主人。它更需要而且可能實現真正民主和科學的決策，以體現國家的利益和人民的利益。在這方面，我們做了大量工作，取得了一定的進展。但是由于幾千年封建社會和小生產經濟的影響，由于科學、文化、教育的落后，由于法制不健全，以及干部素質、民主作風方面存在的問題，我們至今仍然沒有建立起一整套嚴格的決策制度和決策程序，沒有完善的決策支持系統、咨詢系統、評價系統、監督系統和反饋系統。決策的科學性無從檢驗，決策的失誤難以受到及時有效的監督。直到今天，領導人憑經驗拍腦袋決策的做法仍然司空見慣，暢通無阻。決策出了問題難以及時糾正，只有等到出現了大問題，才來事后堵漏洞，或者撥亂反正，而這時已經悔之晚矣。這種盲目拍板、輕率決策的情況，現在到了非改不可的時候了。這個問題不解決，我們的社會主義制度就是不完善的、不健全的，我國的經濟也難以得到持續穩定的發展。我們進行政治體制改革，一個極為重要的方面，就是要解決這個問題。解決了決策民主化、科學化的問題，就能夠大大完善和鞏固我國的社會主義制度，充分發揚億萬人民的主人翁責任感，充分發揮他們的積極性和創造性，也就能夠充分發揮社會主義制度的優越性。

在一個現代化的社會里，科學和民主是不可分的。沒有民主，談不到真正發展科學。沒有科學，也無從建立真正的民主。同樣，決策的科學化和民主化也不可分。所謂決策科學化，首先就要民主化。沒有民主化，不能廣開思路，廣開言路，就談不上尊重知識，尊重人才，尊重人民的創造智慧，尊重實踐經驗，就沒有科學化。反過來說，所謂決策民主化，必須有科學的含義，有科學的程序和方法。否則只是形式的民主，而不是真正的民主。所有這些不僅是一個理論問題，而且首先是一個緊迫的實踐問題。切實解決好這個問題，是我們這一代人不可推諉的歷史責任。

我們發展軟科學研究，基本目的就在于促進決策的科學化和民主化，改變長期封建社會遺留下來的舊的落后愚昧的決策意識和決策方法，樹立新的科學的決策意識和決策方法，對決策體制來一番改革，在人們的價值觀上來一個新的突破。

促進決策民主化和科學化是領導者的重要責任

實現決策的民主化和科學化，關鍵在各級領導。必須在全黨和全國范圍內，特別是在各級黨政領導干部中，進一步加強決策民主化和科學化的再教育和再認識。

領導的責任在于制定戰略，擬定規劃，確定政策，組織管理，使用干部。要履行這些職責，就需要進行決策。因此，決策是領導者最基本的職能。我國各級領導干部，總的講本質是好的，是具備基本的領導素質和才干的。但是仔細分析起來，也存在著各種不同的情況，有各種不同的問題。而缺乏決策民主化和科學化的觀念和素質，則是許多干部的共同問題。

……

今后對任何重大問題的決策，不能再停留在憑領導者個人經驗和意志辦事的傳統方法和水平上，而必須采取科學的方法，按照科學的程序，進行科學的論證，力求減少和避免可能出現的重大失誤。當然，這樣做要有一個過程，不可能馬上都做到，但一定要努力學習，縮短這個過程，掌握這門科學。在一切失誤中，決策的失誤是最大的失誤。一著不慎，全盤皆輸。“大躍進”決策的失誤造成數以千億計的重大損失。這還只是物質財富方面可以計算出來的損失，還有許多無形的損失，特別是在人們的精神狀態方面造成的損失，比這影響更為嚴重。“文革”十年的決策失誤，更是誤國殃民，禍及子孫，使我們至今仍不得不努力消除這些重大決策錯誤所造成的深遠后果。黨的十一屆三中全會以來的一系列正確決策，像從階級斗爭為綱轉變到以發展社會生產力作為全黨和全國的工作重點，開始了現代化建設的新時期，經濟建設和各方面事業的建設出現了空前的欣欣向榮的局面；解放思想、實事求是的思想路線的重新提出，使我們黨恢復并進一步發展了傳統的優良作風，開創了新的生動活潑的政治局面；還有關于改革和開放的決策，搞活經濟的各種決策等等，可以說由此肇始了中華民族新的振興。這個歷史的對比，我們應該反復思考，永遠牢記。

軟科學研究是為各級決策者、領導人服務的。各級領導人應該十分珍惜和尊重這種服務。我們現在還有一些領導人，至今不懂得知識的價值，不懂得尊重知識、尊重人才的重要性。不少人還不能認真地自覺地吸取過去決策失誤給國家和人民帶來危害的教訓，至今很少同知識分子和有經驗的同志交往，甚至視若路人。別人不知道他在于什么，想什么，他也不知道別人在干什么，想什么。這種情況不改變，根本談不到決策的民主化和科學化。應當提倡領導人與研究人員、有多方面知識的人、有實踐經驗的人，平等地、民主地經常交流思想，溝通信息，討論問題。每個領導部門都應該有自己可以依靠的決策研究班子。包括充分發揮和依靠社會上的或者有關部門的有真知灼見的決策研究力量的作用。每個領導者都應該有幾個有膽有識的親密朋友，特別要有幾個敢于提出不同意見、敢于當面直言不諱的諍友，即使在封建時代，少數賢明帝王還能禮賢下士，結交幾個諫臣密友，我們共產黨員不是應該做得更好些嗎?

既要尊重專家，又要向有實踐經驗的人學習，向基層干部學習，這兩方面是一致的，應當結合起來。現在我們有些部門設立了政策研究室，這是很好的，可惜不少是有名無實，只是一個起草文件和報告的秘書班子。應當吸收一些優秀的有真才實學的專家，也要充實一些有豐富實踐經驗的干部，并通過他們聯系更多的人才，集中各方面的智慧，使他們能夠真正發揮智囊、參謀、研究、咨詢的作用。

決策研究是探索未知的工作，帶有很大風險性，有時出現某些差錯是在所難免的。領導者必須估計到這種情況，作出正確的鑒別和取舍。如果決策出了問題，這首先是領導者的責任，而不能把責任一股腦推到研究人員身上。一個高明的領導人，甚至能從錯誤的決策建議中受到啟發，得出有積極意義的結論。有時候，某項軟科學的成果，雖然沒有被采用，也沒有什么眼前利益，但它作為警告、預防或考慮問題的因素，往往有極大的價值。

發展軟科學需要良好的政治環境和必要的物質條件

為發展科學理論，首先需要創造一種民主、平等、協商的政治環境。領導者要尊重人們充分發表意見的民主權利，不要害怕別人講不同意見的話，甚至講反對自己的話。過去說“言者無罪，聞者足戒”。這是正確的，但還有點消極。積極的說法應該是：“言者有功”，“聞者受益”。這種良好的政治環境對軟科學研究來說尤為重要。因為軟科學是既涉及學術、又涉及政治的創造性的復雜腦力勞動。只有在高度學術自由的氣氛中，才能才思泉涌，觸類旁通，獨立思考，提出真知灼見。也只有在高度政治民主空氣中，才能言無禁忌，力排眾議，慷慨陳情。軟科學研究應該只尊重客觀事實，崇尚真理，不迷信權威，不屈從個別領導人的意志。一切結論不能產生在研究工作之前，只能產生在研究之后，產生在經過實踐的檢驗之后。有的領導人往往喜歡把他們主管的研究部門，當作為他們的任何決策拼湊各種“理論根據”的工具。這種所謂“科學”的決策論證，具有更大的欺騙性和危險性，比沒有論證更壞。軟科學研究必須有不受決策者意志影響的相對獨立性。它只接受實踐的檢驗，只對人民和歷史負責，而不能看領導者的眼色行事。領導者可以不同意研究人員的觀點，否定他們的結論，不接受他們的建議，但不能強迫研究人員違心地改變觀點，修改結論，以迎合自己的需要。為使我國決策民主化和科學化有更大的保證，我們需要采取立法措施，使決策研究工作者，能夠得到法律的保護，從而逐步使決策做到制度化、理性化。

為了創造民主、平等、協商的政治環境，必須堅定不移地執行“百花齊放、百家爭鳴”的方針，不但對科學技術、文學藝術實行這樣的方針，對政策研究、決策研究也要實行這個方針。不但對自然科學要實行這個方針，對社會科學也要實行這個方針。這個方針應該是我國政治生活、思想理論、文化建設中堅定不移的戰略方針。這是社會主義高度民主的重要標志。雙百方針提出已經三十年了，可是在過去很長時間內，這個方針基本上還沒有得到真正的貫徹實施，一度甚至把它當作“引蛇出洞”的所謂斗爭策略，這是十分可悲的。這個方針不能得到貫徹的一個重要原因，是過去往往把政治問題理解為反黨、反社會主義、反革命，這個概念帶來了很大的副作用。不改變這個概念，就會認為只有學術問題可以爭鳴，政治問題不可爭鳴，而這兩者又經常分不開。一旦出了問題，即使是學術問題，也就變成政治問題，也只好一股腦挨棍子。其實，在許多場合下，學術問題與政治問題確實是很難分開的。吳晗同志一篇《海瑞罷官》，招來滅頂之災。這究竟是學術問題，還是政治問題?對于政策研究、決策研究來說，學術和政治就更難分了。有時候是三分學術，七分政治，有時候是七分學術，三分政治。總之，這兩者難舍難分。所以，關鍵不在于把學術問題和政治問題分開，而在于對政治問題，對決策研究本身，也應該實行雙百方針。所有的政治問題、政策問題，都是應當進行研究的，在沒有作出決定之前，都是可以討論、可以爭鳴的。不要對不同意見、不同觀點，再像過去那樣“上綱上線”、“圍攻批判”。但是，既然講決策，就必須在一定的條件下作出決斷。這同自然科學、社會科學方面的學術思想和文藝作品的討論、評價不完全相同。在那些方面，不需要領導部門作什么決斷。政策問題應當經過研究、決策、執行三個程序，領導部門就政策問題作出決定之后，大家都應當執行。如果研究工作者仍有不同意見，應當允許在一定范圍內，采取正常的方法和途徑提出和進行討論，并通過實踐重新加以檢驗。就拿憲法、法律來說，我們當然應當毫不含糊地遵守執行。黨員還要執行黨的決議。一般地講，憲法、法律和黨的決議中明確規定的各種政治原則，已經經過長期實踐證明是正確的。但即使這樣，對憲法、法律和黨的決議某些規定有不同的意見，也還可以采取正常的方法和途徑，在一定的范圍內繼續提出討論。歷史經驗證明，這種認真的實事求是的研究和討論，正是使我們的憲法、法律和黨的決議不斷完善、不斷豐富發展的重要基礎。我們黨除了全心全意為人民服務，再沒有別的宗旨。我們黨領導人民，經過長期艱苦卓絕的斗爭，推翻了三座大山，消滅了階級壓迫、階級剝削，使人民得到了解放，得到了自由，得到了民主，成為新社會的主人。如果在人民內部政治問題不能爭鳴，只能領導人獨鳴，又談得上什么“高度民主”呢?我認為，我們應該廣開言路，破除言禁，把憲法規定的言論自由切實付諸實施。堂堂十億人口的社會主義大國，只要領導路線正確，政通人和，百業興旺，是不會被幾句逆耳之言或別有用心的人借某些問題的煽動搞垮的。毛主席曾經講過霸王別姬的故事。他說，讓人講話，天塌不下來。不讓人講話，總有一天要別姬。這話是寓意深長的。但說起來容易，做起來就難了。他老人家也恰恰在這一點上出了問題。

我們強調執行雙百方針，開展自由討論，決不是說可以脫離馬克思主義的思想指導。馬克思主義的基本原理，是客觀的普遍真理。軟科學研究應該接受馬克思主義世界觀和方法論的指導。這是毫無疑問的。實踐證明，馬克思主義的理論水平越高，對研究工作的指導越有效，研究工作的成效也越好，但是，決不能把馬克思主義的一般公式硬套在軟科學研究上。馬克思主義不是教條，不是圣經，而是行動的指南，它本身也是在不斷發展和豐富的。決不能在維護馬克思主義“純潔性”的借口下，把當代人類創造的許多新理論、新成果當“糖衣炮彈”、異端邪說而拒之門外，而要通過實踐檢驗，把一切真正科學的東西吸收過來，不斷豐富馬克思主義的理論。軟科學本身是多學科交叉的產物，它的一些理論和方法必然會超越馬克思主義經典著作中的某些現成公式。建立在高度發達的經濟社會條件和現代科學技術基礎上的軟科學研究，應該而且一定能夠進一步發展、豐富馬克思主義的理論與方法，把馬克思主義推向前進。

軟科學事業的發展，還需要有適當的物質條件的支持。軟科學研究至今沒有固定的經費渠道，只好向各方面討齋化緣。其實，軟科學隊伍是一支輕騎兵，投資少，效益高。它不需要大型實驗室和貴重設備，只需要少量資料費、機時費、調研費等。每年確定一個適當的穩定的經費額度，就可以滿足當前需要了。只要各主管部門和各地區領導真正認識到軟科學研究的價值和重要性，他們就會理解花點小錢以換取巨大效益是值得的。還有資料、數據問題。這幾年統計部門的工作有了很大進步。但還應當看到，由于種種條件的限制，現在整個統計工作還是相當落后，對許多社會經濟現象還缺乏系統的調查研究，缺乏科學的統計和數據分析。現有的一些很不齊全的數據材料，往往控制在一些部門或地方手里，沒有得到充分利用。這個問題應引起各級領導人的重視，積極設法解決。必須認識，沒有資料、數據，就不可能進行任何研究。當年馬克思如果不是查閱大英博物館的大量數據資料，是寫不出《資本論》來的。當務之急，我們一定要進一步建立和完善科技、經濟、社會的統計指標體系和統計制度，建立各種信息和數據的服務系統，健全各種保密和解密的制度，盡可能把各種信息和數據，包括可能得到的世界各國的信息，送到需要者手上，成為全民的財產。

(限于版面，略有刪節)