流動人口子女教育問題的背景分析

[摘要]流動人口子女教育問題是農村人口大規模向城市流動所衍生的子問題。我國“外發后生”型工業化、城市化引發的農村人口大規模流動，城鄉二元結構下農民工的邊緣地位和業已形成的城鄉二元教育體制是審視和思考流動人口子女教育問題時必須直面的社會背景。

[關鍵詞]流動人口子女，教育問題，背景。

[中圖分類號] G40-052.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1005-4634(2007)03-0207-04

流動人口子女教育問題是農村人口向城市流動所衍生的子問題。我國自20世紀80年代農村人口向城市流動的政策閘門松動之后，農村勞動力外流如潮水之勢奔涌不息。據國家統計局有關資料顯示，2003年農村外出務工的勞動力已達1.14億人，占農村勞動力的23%，其中舉家在外務工的勞動力2430萬人，隨同父母進入城市6至14歲義務教育階段適齡兒童約有643萬人[1]。由于種種原因，這些流動兒童在城市并未受到與城市兒童同等的義務教育待遇。2003年國務院婦女兒童工作委員會辦公室、中國兒童中心與聯合國兒童基金會公布的中國流動兒童狀況抽樣調查結果顯示，我國流動兒童的失學率達9.3%。在已入學兒童中，有半數不能及時入學，“超齡”上學現象嚴重，近20%的9周歲的孩子還只上一二年級，13、14周歲在小學就讀的占相應年齡流動兒童的31%和10%。在9個被調查的城市中，近20%的流動兒童無法進入當地公立學校學習，6周歲流動兒童未入學的比例達46.9%[2]。而已入學流動兒童中有不少因家庭貧困難以維持學業。與被父母帶進城市接受教育的流動兒童相對的是規模更大的留守兒童。留守兒童由于父母的缺位造成了一系列心理、性格、情感、學習、安全等問題。

從世界人口流動的大圖景看，近現代人口流動是與人類社會的工業化、城市化軌跡交織在一起的。自19世紀60年代英國產業革命以來，世界各國開始先后邁入工業化、城市化進程，其最顯著的特征就是鄉村人口向城市人口轉化。農村人口大量涌入城市，各種矛盾和沖突被壓縮在很短的時間內。而在“世界歷史”背景下，對于像中國這樣“外生后發”型發展中國家來說，困難還不止于此。就教育領域而言，工業化、城市化“內生先發”型國家的社會轉型與公立學校運動，和義務教育體制的形成和確立是同步發生的[3]。而今天我國的城市化需要面對的不僅是數量驟然增加的流動人口及其子女，而且還有如何打破中國特有的城鄉二元結構和業已形成的城鄉二元教育體制。這是我們審視和思考城市流動人口子女的基礎教育問題時必須直面的社會歷史背景。

1我國工業化、城市化進程中的鄉城人口流動及流動人口子女

1.1“外生后發”型工業化、城市化與人口流動的制度安排

從歷史上看，我國走的是“外生后發”型工業化、城市化的道路，所謂“外生后發”型工業化、城市化是指我國近代工業化以“外發型”的非自然模式為主導，城市化嚴重滯后于工業化。新中國成立后，在內憂外患的國際國內形勢下，我國確立了優先發展重工業的工業化戰略，中央政府憑借計劃經濟體制下的集權優勢，實行一系列強制性的制度安排來支撐，主要包括：建立一種不依賴市場機制的資源分配制度和高強度積累制度；大幅度降低重工業發展成本的制度。具體到經濟要素流動方面主要有：“統購統銷”的農產品流通制度，利用工農業產品價格“剪刀差”實現農業服從工業，農村服務城市的社會資源分配制度、二元就業制度和限制性鄉城人口流動制度。

在“一五”計劃實施后不久，城市里就出現無法完全吸收到城里謀生的農民，政府曾于1953、1954、1955、1957年4次發出指示，勸阻農民不要盲目流入城市[4]。 1957年12月，中共中央、國務院發布了《關于制止農村人口盲目外流的指示》，采取了強有力的措施，禁止農民進城。自1958年以后，由于急于向全民所有制過渡和“大躍進”使國民經濟造成巨大挫傷之后，城鎮連自身勞動力的就業安排、糧食供應及生活設施都出現了困難，更不用說為農村進城人口提供就業和生活機會。在這種背景下，政府實施彼此封閉的二元就業制度，即城鎮中的統包統配的“低工資—高就業制度”和農村中無條件的“自然就業制度”。1958年1月，我國頒布了《中華人民共和國管理條例》，將中國公民劃分為“農業人口”和“非農業人口”兩大類。該條例對鄉城人口遷移流動制度作了具體規定，農業戶口向非農業戶口的轉換是農村人口向城市遷移的前提，而農村人口改變農業戶口身份并取得向城市遷移資格的渠道極為有限，而且轉化條件苛刻，通常只有國家勞動部門統一招工錄用、大中專學校入學錄取、參軍并且被提干、土地被征用的農轉非補償指標這幾種途徑。并且，二元戶籍具有封閉性和繼承性，城鎮非農業人口的子女生下來即有“非農業戶口”，農村人口的子女只能獲得“天生”的“農業戶口”。二元戶籍隔離制度以及圍繞其建立起來的一系列社會保障制度是嚴格限制鄉城人口流動與遷移的一道道閘門。在這樣一種制度安排下，中國的城市化嚴重地滯后于工業化的進程。由此積蓄了大量的農村剩余勞動力，一旦政策的閘門有所松動，便會如潮水一般涌入城市，即所謂“蓄之愈久，其發必速”。自80年代中期以來至今方興未艾的“民工潮”就是在這樣的背景下發生的。

1.2人口流動的趨勢

80年代以來，政府逐步解除限制農村勞動力流動的政策，長期積蓄在農村的大量剩余勞動力在城鄉比較利益的驅動下紛紛選擇進城打工，從開始的跑單幫到現今的舉家遷移，鄉城人口流動已成為我國城市化進程中最為顯著的特點。縱觀80年代以來人口流動的狀況，可以看出我國人口流動呈現以下兩大趨勢：

1）流動就業的規模會繼續擴大。近年來，國家統計局農調隊對全國農村住戶和行政村的調查結果表明[5]，農村勞動力外出務工數量逐年增加，2003年為1.1億，比2002年增長8.6％；2004年為1.2億，比2003年增長3.8％，其中進城農民工約為1億，跨省流動就業的農民工約為6000萬（按照外出務工的農村勞動力80％進入城鎮、50％跨省流動計算）。據預測，“十一五”期間，我國農村人口向城鎮轉移的總規模將達到7500多萬，年均轉移為1500萬以上。從我國未來城市化發展趨勢來看，農民工流動就業的規模將進一步擴大。城市化是我國未來社會經濟發展的必然趨勢，我國城鎮化水平1990年為26.4％，2000年為36.1％，2004年為41.8％，2000年至2004年期間城市化水平年均提高1.4個百分點。城鎮化水平每提高1個百分點，農村勞動力轉移規模約為1000萬左右，很顯然，城市化的加快發展與農村勞動力轉移規模的增加將互為影響，相互促進；

2）外出就業時間延長，舉家外出比重增大。 農業部固定觀察點數據顯示，2003年全部外出勞動力中，外出時間3個月以內的占9.7％，4個月～6個月的占14.5％，半年以上的占75.8％。目前每年離家外出經商務工3個月以上的農民已達1.4億人[6]。流動農民在城市就業的時間越長，其經濟收入就越穩定，就越有可能將妻兒帶入城市一起生活。農民工流動就業形式已由過去的個體流動為主逐漸演變成現今的家庭式流動和個體流動并存。據國家統計局有關資料顯示，2003年農村外出務工的勞動力已達1.14億人，占農村勞動力的23%，其中舉家在外務工的勞動力2430萬人[1]。 2004年農民工舉家外遷的有2470萬人，比2003年增長1.6％，約占農村外出人口的20.9％。

1.3人口流動帶來規模巨大的流動人口子女

如此大規模的人口流動且舉家外出比重增大，必然帶來規模巨大的流動人口子女，由此也就帶來流動人口子女的教育問題。他們的子女或為流動兒童或為留守兒童。

2003年11月，國務院婦女兒童工作委員會和全國婦聯根據2000年第五次人口普查結果推算：我國流動人口規模已超過1億人。其中18歲以下的流動兒童有1982萬人，占全部流動人口的19.37%。另有數據顯示，2003年隨同父母進入城市的6至14歲義務教育階段適齡兒童約有643萬人[1]。段成榮的研究指出，14周歲以下流動兒童為14096842，占全部流動人口的13.78%，其中，跨省流動兒童3386316人，占全部流動兒童的24.02%，省內跨地區流動兒童4928421人，占全部流動兒童的34.96%，縣市內流動兒童為5782105人，占全部流動兒童的41.02%[7]。雖然目前對于留守兒童的規模還沒有一個固定的說法，但毋庸置疑，它相對于流動兒童來說是一個更為龐大的群體。段成榮根據2000年人口普查資料推算出全國14周歲及以下的留守兒童共有2290.45萬[8]。

2城鄉二元義務教育體制是流動人口子女教育問題的體制背景

我國義務教育的管理體制是20世紀80年代中后期提出的“政府統籌，地方負責，分級辦學，分級管理”的辦學體制和2001年國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》提出農村義務教育實行“以縣為主，分級管理”的新體制。它將城市兒童和農村兒童割裂開來，讓城鄉兒童在不同的制度框架內獲取不同的教育資源。城市的義務教育由政府負擔，農村的義務教育則由農民自己買單。城鄉公共教育經費差距巨大。如2002年，全社會的各項教育投資是5800多億元人民幣，其中77%用于城市，而在接受義務教育的孩子中占70%的農村孩子只能獲得其余的23%[9]。從2000～2003年各年的生均預算內教育事業費支出和生均預算內公用經費支出來看，全國普通初中生均預算內教育事業費支出2000～2003年分別為679.81元、817.02元、960.51元、1052元，而農村相應支出分別為533.54元、656.18元、795.84元、871.79元，農村分別低于全國平均水平146.27元、160.84元、164.67元、180.21元。全國普通小學生均預算內教育事業費支出2000～2003年全國分別為491.58元、645.28元、813.13元、931.54元，而農村相應支出分別為412.97元、550.96元、708.39元、810.07元，農村分別低于全國平均水平78.61元、94.32元、104.74元、121.47元。全國普通初中生均預算內公用經費支出2000～2003年全國分別為74.08元、83.40元、104.21元、127.31元，而農村相應支出分別為38.67元、44.95元、66.58元、85.01元，農村分別低于全國平均水平35.41元、38.45元、37.63元、42.31元。全國普通小學生均預算內公用經費支出2000～2003年分別為37.18元、45.18元、60.21元、83.49元，而農村相應支出分別為24.11元、28.12元、42.73元、60.91元，農村分別低于全國平均水平13.07元、17.06元、17.48元、22.58元[10]。在這樣“二元化”投入的背景下，農村的中小學無論是在教學硬件還是軟件方面都無法和城市相比，留在農村的留守兒童由于農村教育資源的匱乏，缺少條件彌補父母缺位導致的教育空檔，從而引發一系列的心理、性格、學習、情感等問題。而被帶入城市的流動兒童卻由于“地方負責，分級管理”的體制而被排斥在城市的教育體系之外，他們入讀城市的公辦學校需交納高昂的借讀費和贊助費，或者只能進入條件低劣的打工子弟學校，無法享受和城市孩子同等的受教育權利。

3農民工邊緣地位加劇其子女的教育弱勢

當前大量就業于城市的農民工，既不能取得城市人的身份，更無法獲得社會制度賦予城市人的種種教育與生活機會、各種福利待遇，并且還經常為城市人所排斥，與城市人群體有著深刻的社會隔閡，他們始終沒有突破農民與非農民之間最為明顯的階層界限。在政治上，農民工是農民身份的工人，因而享受不到城市正式職工的同等權利。在經濟上，同工不同酬，職業限制，常常受到克扣和拖欠，還要交各種不合理的費用。在社會方面，勞動權利不平等，保障權利不平等。據央行對農民工就業分布和收入的調查，農民工初中文化程度占調查總數的66.3%，沒有經過培訓的占55.7%，就業主要集中在建筑業、制造業和住宿餐飲娛樂業，月平均收入自2004年以來呈穩步增加態勢，目前在1000元上下。武漢市勞動和社會保障局的調查表明，進城農民工當中，65.5%的人從事苦、臟、累、險的工作，80.5%的人每天工作10～14小時，47.2%的人沒有休息日[11]。另一項關于武漢市農民工的調查顯示，農民工的月收入低于800元的占78.7%，801～1200元的占13.4%，1200元以上的只有7.9%[11]。農民工偏低的文化水平、較低的收入、繁重的勞動、超常的工作時間使其能夠投入到子女教育上的經濟、時間、精力等資源都極為有限，加劇了其子女的教育弱勢。而城市對于農民工“經濟接納，社會拒入”的態度，導致農民工在城市的邊緣狀態，進而造成農民工子女平等接受義務教育的權力得不到保障。

從以上分析可以看出，流動人口子女教育問題不僅僅是一個教育問題，更是一個社會問題。從中國特殊的工業化和城市化以及城鄉二元結構出發來考察流動人口子女教育問題產生的背景，有利于從宏觀的社會層面找到問題的根源，從而為解決問題提供更全面的視角。

參考文獻

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2 范國平，邵梔蘭，余云丹.農民工城居子女讀書難問題成因探析[J].黑河學刊，2006，(1).

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5勞動和社會保障部課題組. 當前農民工流動就業數量、結構與特點. http://www.qddx.gov.cn/library/detail.asp?id=5789. 2006-2-28???15:24:55?

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10王煥清. 城鄉義務教育均衡發展的財政保障問題研究. 南華大學學報（社會科學版），2006，(1).

11張玉. 武漢市社區農民工生存狀況調查. 學習與實踐.2006，(3).