新公共服務理論：政治民主與行政民主在新時期的融合

摘要：民主的發展演變經歷了一條從直接民主到間接民主、從政治民主到行政民主的發展路徑，而當代民主的發展又出現了從間接民主到直接民主回歸、政治民主和行政民主融合的趨勢。民主行政理論首先揭示了這種融合趨勢，而作為當代行政學最新發展方向的新公共服務理論更體現了這種融合的最新發展。

關鍵詞：新公共服務；政治民主；行政民主；民主行政；憲政主義；服務主義

中圖分類號：Ｄ09文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）01－0039－03

如果說民主發展歷程有一條經由直接民主到間接民主，從政治民主到行政民主的演變軌跡的話，那么新公共服務理論作為公共行政理論在當代的最新發展，則處于這種演變過程的后期，它體現出民主在政治與行政領域從分離走向融合的運行趨勢，體現出民主由間接民主再度向直接民主的回歸走向。本文試圖對政治民主、行政民主以及民主行政的產生演變過程進行梳理，并揭示出這種變化規律。

一、從古希臘直接民主到近代代議制民主：政治民主的發展演變

古希臘的民主是一種區別于君主制和貴族制的新的政治生活方式，指的是以雅典為代表的古希臘城邦所實行的一種直接民主實踐。在這種民主實踐中，公民大會是最高權力機關，而每個年滿18周歲的雅典公民都可以自由參加露天舉行的群眾集會，有權在辯論時起立發言，并根據多數決定的原則來確定城邦的有關公共事務。在這種制度下，人民擁有最高權力，沒有官僚體制或者文官系統。薩托利曾對此進行了恰當的描述：“民主即人民的統治或權力”①。古希臘直接民主的實踐在人類歷史上對反對君主專制統治曾起了強大的鼓舞作用，也對近代啟蒙思想家起著啟迪作用。然而它的有效運作有著極其嚴格的限制條件，達爾曾研究了這種民主運作的六個必要條件：一是公共的利益必須充分地協調一致；二是公民必須是高度同質性的；三是公民群體必須相當小；四是公民必須能夠集會，直接決定法律和制定政策；五是公民參與不局限于集會，也包括積極參與城市的管理；六是城市國家必須是自治的②。在現代大規模民族國家，已經不再具備上述條件，因此它不能推而廣之，現代國家只能創造出新的民主形式，比如代議制民主。

西方啟蒙思想家發展了平等、自由、天賦人權等思想。以盧梭為代表的人民主權理論強調法律面前人人平等，在人人平等基礎上由共同體的所有成員締結契約而建立全體人民共同擁有主權的民主政治，并認為這種國家是符合自然法的國家形式。洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等人，認為民主制度的重要目標是保護個人的自由，使之不受來自國家和社會其他成員的侵犯。邊沁強調自由市場的核心價值，主張最小限度的國家，在自由市場中，公民自由競爭、自由參與經濟貿易、自由地交換勞動和產品，并能夠自由地支配自我和自己的私人財產，而國家在公民通過自由交換追求私人利益時，只是充當仲裁者的角色。

密爾等人強調議會至上的代議制是民主制度的最好形式，認為議會是代表人民利益的主要工具，議會的代表是連接國家和社會的主要手段，是監督國家政府的主要工具。從公民權利的行使來看，在這種制度下，選舉成為最關鍵的制度安排，一個政黨或政治家要獲得或者維持政府權力，首要條件是必須在選舉中獲得多數選民的支持，這迫使參加選舉競爭的政黨或政治家對選民的意愿和要求作出反應，并最大限度地予以滿足。了解民意，尊重民意，以民意為基礎制定政策，就成為政治體制運作的內在要求。當社會所有成員都普遍地、平等地擁有和行使選舉權，共同主宰政府權力更迭時，公民的需求就能夠最大限度地得到實現。因此，雖然代議制民主是一種間接民主，但它是在現代大規模民族國家具有現實可行性的制度安排，而且它可以使民主的本質充分體現出來，是“迄今為止能找到的最好的民主實現形式”③。實際上，代議制民主存在著一些明顯的局限性：周期性的選舉可能會導致獨裁；少數人的權利以及失敗者的權利可能會被忽視甚至被剝奪；對政府當選后的行為，選舉不可能產生什么實質性的影響；由于選民個體的影響力微乎其微，易使選民產生政治冷漠等等④。由此看來，從選舉視角來定義民主，只能是一個最低限度的民主定義，對于民主所蘊含的豐富內容，體現的巨大價值，代議制民主似乎無能為力。

二、從政治民主到行政民主：行政民主的產生與發展

在代議制民主條件下，在政治領域中，人民通過政治選舉將權力交給其選出的代議機關，由其代替人民行使權力、表達意志；行政機關作為國家意志的執行機關，依據代議機關制定的法律來行政；司法機關則通過對行政行為的審查，糾正法律執行中的偏差以及對公民權利的侵害。而在行政領域中，人民的作用如何發揮，公民的意志如何具體體現，卻是一個語焉不詳的話題。人們常常理所當然地認為，政治家能夠通過有效地控制行政官員從而來間接地實現行政民主。然而，一方面，這種控制有效性假設本身就令人難以信服，隨著政府管理事務日益復雜化和專業化，就更使人感到信心不足；另一方面，20世紀以來議會大權旁落以及行政權力不斷擴張的不爭事實，使得以議會至上為基礎的代議制遭受了前所未有的挑戰。從司法控制來看，由于其天然具有的滯后性和被動性以及其對行政的監督的外部化，使其不可能對行政權力的運行過程施加有效的監督控制。對于公民來說，其本身總是處于行政活動過程中，行政活動對其權利帶來增益或者損害，他們對行政行為的感觸和理解最為深刻。行政活動是否嚴格依據法律來實施，是否體現和保護了自己的利益，公民最有發言權，他們最有可能從保護自身利益的角度出發來積極參與行政或者消極逃避行政，及時發現并參與糾正違法或不當的行政行為。

如果說對代議制民主的質疑揭開了行政民主理論產生的序幕的話，那么，行政民主在實踐中的產生與發展則更體現出行政民主的現實生命力。20世紀以來，在行政實踐中，對民主在行政過程中的不斷探索和發展，既反映出了民主發展的邏輯順序，也為民主的進一步發展開拓了新的領域。

（一）行政公開與公民監督

行政公開是指將行政機關的文件、資料、信息情報以及行政活動的過程公之于眾，為公眾所了解，滿足公眾的知情權并為公眾監督政府提供必要的前提條件。行政公開的核心價值在于民主、參與及防止腐敗，它是公民參與行政過程的第一步。在西方國家，20世紀60年代以來，相繼以法律的形式來確保行政公開，美國1966年的《情報自由法》和1976年的《陽光下的政府法》即是這方面的典型。行政公開包括一般告知和利害關系人之告知，即不僅要求政府必須根據法律的規定主動公布有關法律依據、行政文件、資料及信息情報，或者依公民的申請及時地提供其所需要的行政信息，還要求政府必須在行政處理過程中對利害關系人公開行政過程中的重要信息，對于涉及利害關系人的處理決定，要讓其充分了解其依據、程序、后果以及救濟途徑等等，以便利害關系人及時予以監督或者矯正行政偏差，及時尋求救濟。

（二）行政過程中的公民參與

行政參與是行政民主的具體體現和基本保證，決定著行政民主的實質的質量，它貫穿于行政過程的始終，在行政決策和執行中都具有重大的意義。針對20世紀60年代開始并延續至今的新公民參與運動，托馬斯教授表示了極大的研究興趣，在其新著《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》中，他對行政過程中的公民參與進行了較為全面的研究。他認為，公民參與是信息時代政治社會生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環境和情形。他通過對實踐的概括總結，將公民參與的具體途徑分為四類：一是以獲取信息為目標的公民參與，二是以政策接受性為目標的公民參與，三是以構建政府與公民間強有力的合作關系為目標的公民參與，四是公民參與新的高級形式，包括申訴教導員和行動中心、共同生產、志愿主義、決策中制度化的公民角色、保護公共利益的結構等⑤。美國的新公民參與運動在行政史上具有一定的代表性，反映出我們這個時代行政民主的實踐特征。

（三）利害關系人的咨詢、聽證

在行政決策以及行政處理決定過程中，公民介入行政過程的途徑還有利害關系人的咨詢和聽證。通過咨詢，可以使利害關系人的意見得以充分表達，避免行政機關的主觀專斷，避免決策偏差。通過聽證，行政機關在作出可能影響相對人權利的行政處理決定之前，充分聽取利害關系人的意見，給其以陳述、質證、辯駁的機會，可以使公民的權利得到更為直接、更為有效的實現。

三、政治民主與行政民主的首度融合：民主行政及其憲政主義構架

（一）作為傳統公共行政批判者的民主行政理論

民主行政理論是以對傳統公共行政理論的批判進而進行立論的。民主行政理論對傳統公共行政理論的兩大理論支點進行了批判：一是針對政治與行政二分的觀點，指出：政治與行政的分離在實際上是缺乏證據的，而且在二戰以后，行政在整個政府體系中的核心地位越來越明顯，對立法、司法領域的侵權也呈愈演愈烈之勢，“價值中立”的理念越來越缺乏實踐的支撐。二是針對韋伯的理性官僚制理論，指出：隨著現代科學技術的發展，社會由工業社會過渡到后工業社會，官僚體系固有的保密性、封閉性、等級性的缺點逐漸暴露出來，官僚行政顯得無從應付，行政效率大大降低，公眾對政府的不滿日益增加。因此，由官僚行政走向民主行政就成為一種必然的趨向。二戰后逐漸形成的行政主導的政治體制之下，如何既保證政府權能的提高，又能保障個人的自由和權利，使民主在行政過程中獲得實現，便是民主行政理論研究的重點。按照奧斯特羅姆的解釋，民主行政是一種把命令權力限制到最低限度而依靠選舉、代議以及公共委員會中公開的協商來達成集體決策的行政模式，是以交疊管理和權力分散為特點的關心多樣性、可變性和對選民偏好的回應性的行政模式。民主行政理論的主張者提出解決官僚制行政不足的途徑便是變單中心的治理為多中心的治理⑥，通過向地方分權、在行政決策中擴大參與、建立競爭性的公共服務機構、協作生產、地方自治等來實現行政管理的效率并滿足民主的要求。

（二）民主行政的憲政主義架構

如果說新公共行政理論在對傳統公共行政理論的批判中，僅僅是對其只關心效率和工具理性而忽視平等、公正等價值觀念作了深刻有力的撻伐，而未能提出制度性架構的話，那么，民主行政理論則更進一步，在批判的基礎上，提出了民主行政理論的憲政主義架構。這種憲政主義架構可以從兩個方面進行分析。一方面，政府與公民、社會的外部關系。通過實行地方自治，吸收公民參與公共事務的決策和執行等方式，通過建立以公共問題為中心的臨時組成的專門工作小組來實現分散管理等，滿足公眾的民主需求和參與愿望。另一方面，在政府的不同層級間以及公共組織內部治理空間的多中心的關系。通過建立新型的多中心治理結構，體現出政府內部的權力分散與制約。奧斯特羅姆認為多中心是指為公民提供機會組建多個而不是單個治理當局，每個政府可能會在特定地理區域的權限范圍內行使重要的獨立權力去制定和實施規則，其目的在于減少投機成本，并遏制搭便車現象，提高政府管理效率。公共組織內部多中心的治理結構包括私人經濟部門、以民間組織為主體的第三部門、公民社會的自治自主管理的秩序或力量，它們分別作為獨立的決策主體圍繞著認同或共同的公共問題，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，來尋求高績效的公共問題解決途徑。與單中心的治理結構（即政府一元的權威秩序）相比，多中心治理結構中，政府并不完全壟斷一切合法的權力，在政府之外還存在許多其他機構，基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、調適、共同參與合作等互動關系，形成多種多樣的公共事務管理模式。

四、政治民主與行政民主在新時期的融合：新公共服務理論及其服務主義架構

（一）作為新公共管理批判者的新公共服務理論

以英國、美國為代表的西方主要資本主義國家針對上世紀70年代的經濟困境和60年代興起的政治運動，開展了轟轟烈烈的政府改革運動。其指導思想被稱為“新公共管理”，其核心是借鑒工商企業管理原則和技術，優化政府管理，同時，充分調動政府之外的力量，共同開展公共管理，實行合同外包和倡導“企業化政府”是其主要舉措。新公共管理承繼了管理主義的效率觀，對于效率的高度追求是其顯著的特征，對于其他價值目標，比如平等、公平、社會公正以及公民權則不太關注。如果說新公共管理還存在些許民主意味的話，則主要體現在其向政府外的分權，以及提高政府對“顧客”的回應和授權。然而新公共管理卻未能回答“誰是政府的主人”這一關鍵問題，在對待民主與效率的關系上仍然堅持“效率優先”，在對市場的推崇中忽略了公民權以及公民的身份和地位。新公共服務理論正是基于此來展開反思和批判的，其重點可概括如下：第一，公共管理的基點不應是管理者內部一廂情愿確定的，而是對民主政治的回應，應當服務于公民，注重授權予公民；第二，新公共服務的核心在于以“公民”而不是“顧客”為中心，在治理體系中公民的地位發生了實質性的改變，公民不再是邊緣化或者客體化的，而應該居于中心位置，公民、公民權和公共利益是公共服務的首要關注點；第三，新公共服務不只是對管理主義的一種揚棄，而且是對新公共管理的一種替代性模式，因而效率等價值觀應當置于民主、公共利益的框架體系之中。

（二）新公共服務的服務主義構架

服務主義是以服務為公共行政的出發點和歸宿的一種與“管理主義”相對而稱的思想和觀念體系。新公共服務理論正是以這種服務主義為其理論內核的。它主張“服務而不是掌舵”，服務于公民是公共行政的出發點和歸宿。而這種服務不是一種單純的“提供—接受”的關系，公民在服務過程中的角色既不是如傳統公共行政中的“受控制者”和“被規制者”，也不是如新公共管理所強調的政府依靠增加對“顧客”的回應，針對顧客的偏好來確定提供服務的內容和方法，公民進而成為公共服務的愜意的“接受者”，同樣也不是如民主行政理論所設想的依靠在不同的服務提供者之間來行使服務的選擇權來滿足自己要求的“挑選者”，而是治理過程中的主動參與者和社區的建設者、活動者。服務主義強調公民的中心地位，公民身份本身就是服務提供過程中的必要部分，公民參與政府管理活動，使自己的理想、價值和利益得以表達和實現，這是區別于以往任何公共行政理論的核心要點。從政府角色定位來看，不僅僅要扮演服務提供者的角色，而且要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，真正做到“公民優先”、公共利益至上。公共管理者的角色應當重新界定為促進者、改革者、利益代理人、公共關系專家、危機管理者、經紀人、分析員、倡導者以及公共利益的道德領袖和服務員⑦。公民、政府、公共管理者在公共服務過程中，圍繞著公民權的實現、公共利益的維護，通過民主對話和協商、共同領導、共同生產等相互協作，共同達到公共服務的目標。

注釋:

①[美]喬#8226;薩托利:《民主新論》，東方出版社1993年版，第22頁#65377;

② Robert A. Dahl， Democracy and Its Critics， Yale University Press， 1989， pp.20-21.

③[美]約翰#8226;密爾:《代議制政府》，商務印書館1982年版，第22頁#65377;

④ 趙根成:《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第11-14頁#65377;

⑤[美]約翰#8226;克萊頓#8226;托馬斯:《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》，中國人民大學出版社2005年版，《譯者前言》第5頁#65377;

⑥[美]文森特#8226;奧斯特羅姆:《美國公共行政的思想危機》，上海三聯書店1999年版，第101-102頁#65377;

⑦[美]珍妮特#8226;V#8226;登哈特#65380;羅伯特#8226;B#8226;登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社2004年版， 第131頁#65377;

(責任編輯 劉龍伏)