我國跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機制的研究

摘要 中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的交叉路口，水環(huán)境日趨惡化已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙。跨行政區(qū)水污染問題為資源環(huán)境有效配置、地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、上下游地方政府及人民之間矛盾解決及社會穩(wěn)定等問題提出了嚴峻挑戰(zhàn)。以江蘇浙江邊界水污染治理為例，結(jié)合國外跨行政區(qū)水資源管理經(jīng)驗，研究適合中國國情的跨行政區(qū)水污染治理管理機制。研究發(fā)現(xiàn)，當前中國跨行政區(qū)水污染治理面臨的最主要問題，是流域管理與行政區(qū)域管理間的矛盾。解決跨行政區(qū)水污染治理較為可行的方案是：保持以條塊結(jié)合的政府層級結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的管理體制，通過機構(gòu)、機制、法規(guī)等綜合性改革來協(xié)調(diào)當前管理體制中流域及區(qū)域中不同部門、不同層級間的矛盾。

關(guān)鍵詞 跨行政區(qū)；流域；管理機制；流域/行政區(qū)域管理

中圖分類號 TV213

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2007）03-0003-07

中國水環(huán)境的日趨惡化，除了自然原因，更多的來自人為因素，跨行政區(qū)水污染就是水環(huán)境惡化的重要表征。因流域的整體性和人為行政區(qū)劃分割間的矛盾、排污的外部不經(jīng)濟性，使得地方政府在無強制力協(xié)調(diào)解決環(huán)境問題的博弈中上下游地區(qū)難以合作，在跨行政區(qū)水資源管理和水污染防治中低效甚至無效。2001年江浙交界水污染引發(fā)的筑壩事件、2003年山東薛新河污染導致江蘇徐州市停水半個月、2004年河南安徽污水下泄導致淮河污染的爆發(fā)、2005年松花江重大跨行政區(qū)水污染事故等都從表象上說明目前我國流域管理體制尚不能滿足現(xiàn)實情況的需要。研究表明，水資源流域治理中的一個關(guān)鍵性問題就是能否協(xié)調(diào)好各行政區(qū)在跨界流域水資源使用、水環(huán)境規(guī)劃和水污染防控中的利害關(guān)系。江浙邊界水污染協(xié)同防控機制的建立，是我國跨行政區(qū)水污染防控管理模式的初步探索，它在一定程度上較好地協(xié)調(diào)了兩省在水資源、水環(huán)境方面的利害關(guān)系，緩解了兩省因?qū)λ睦贸^了本區(qū)域水環(huán)境承載能力而產(chǎn)生的矛盾。本文運用公共管理理論及相關(guān)社會科學研究方法，結(jié)合國外具有代表性的跨行政區(qū)流域水資源管理經(jīng)驗，為我國跨行政區(qū)水污染管理體制的改革提供實證依據(jù)，系統(tǒng)地研究適合中國國情的跨行政區(qū)水污染治理管理機制。

1 江浙邊界水污染治理概況

1.1 跨行政區(qū)流域水污染狀況介紹

江蘇省蘇州市與浙江省嘉興市的水污染糾紛起始于20世紀90年代初期，隨著嘉興、蘇州紡織行業(yè)的興起、發(fā)展和繁榮，江浙兩省交界處水質(zhì)開始惡化，水污染糾紛自20世紀90年代中期起至今連年不斷。蘇州市盛澤鎮(zhèn)與嘉興市王江涇鎮(zhèn)為鄰，麻溪港為兩地界河（麻溪港是嘉興市接納上游流水的一條河流，全長約13km，河寬40～80m，是杭嘉湖北部地區(qū)向東的排水主通道之一）。盛澤鎮(zhèn)是個具有紡織印染業(yè)傳統(tǒng)的工業(yè)重鎮(zhèn)，20世紀90年代初該鎮(zhèn)的印染業(yè)得到高速發(fā)展，但與之處理能力配套的污水處理、管網(wǎng)等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，大量未經(jīng)處理或處理未達標的印染廢水直接排入流向嘉興市的河道，嘉興市北部水域水環(huán)境開始受到污染。

1.2 水污染治理管理機制的建立過程：水污染防控合作的政策演變

自20世紀90年代以來，江浙交界水域的水質(zhì)逐年惡化，且邊界水域水污染糾紛年年不斷。江浙邊界跨行政區(qū)水污染糾紛重大事件及污染防治合作的政策演變，可以分為如下幾個階段。

第一階段（1993.5-1994.12）：江浙邊界水污染事件初見端倪，兩地在國家上級政府部門的協(xié)調(diào)下，共同處理因上游水污染導致的下游漁業(yè)經(jīng)濟損失問題。其間發(fā)生過3次因造成經(jīng)濟損失較大、雙方賠償處理意見不合引起的事件，以1994年7月雙方因賠償問題引發(fā)的沖突為該階段的標志性事件。1994年9月，全國環(huán)保執(zhí)法檢查團踏勘污染現(xiàn)場，檢查團檢查后對盛澤污水污染嘉興市北部水域提出4條處理意見，包括建議蘇州、嘉興建立聯(lián)合監(jiān)測體制。至此，江浙兩地開始形成水污染協(xié)同防控產(chǎn)生合作的意向，但尚未采取有效的合作治理行動。

第二階段（1995.1-2002.1）：江浙邊界水污染事件頻頻發(fā)生，兩地預建立水污染協(xié)同防控機制。1995年1月，為落實國家環(huán)保總局的處理意見，嘉興市環(huán)保局與蘇州市環(huán)保局共同協(xié)商共同監(jiān)測事宜，雙方在具體監(jiān)測方式上未能達成一致，導致協(xié)商破裂。此后，至2002年1月的7年中，兩地因上游污水排放超標導致下游漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)遭受經(jīng)濟損失要求賠償未果，引發(fā)的水事糾紛頻頻發(fā)生，且事件和沖突的態(tài)勢呈現(xiàn)逐步升級的趨勢。其中，受到國家上級部門高度重視的事件和糾紛多達6起，并在2001年11月的“零點事件”（嘉興市北部長期受污染損失嚴重的漁民自籌資金，以沉船筑壩的方式攔截蘇州市南部排放的污水）中雙方?jīng)_突達到頂點。“零點事件”引起國務(wù)院、水利部及環(huán)保總局的高度重視，并在事件后出臺了協(xié)調(diào)江浙邊界水污染糾紛和水事矛盾的協(xié)調(diào)意見，對兩地建立邊界水污染防治的工作機制提出了進一步要求，江浙兩地開始著手準備建立邊界水污染協(xié)同防控的協(xié)調(diào)機制。

第三階段（2002.2-今）：江浙跨界水污染事件和糾紛發(fā)生頻率降低，兩地正式建立跨行政區(qū)水域水污染聯(lián)合防治方案，并以此為準則對水污染進行治理。2002年初，江浙兩地開始建立邊界水污染防治制度和水環(huán)境信息通報機制；隨后，依據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站2001年11月下發(fā)的要求，共同建立了江浙省界水質(zhì)及水污染事故聯(lián)合監(jiān)測機制，協(xié)商編制了《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》。通過雙方共同努力，經(jīng)過幾個月集中整治，邊界水域水環(huán)境的水質(zhì)得到明顯改善。至2005年，江浙兩地嚴格按照邊界水域水污染聯(lián)合防治方案進行水污染治理，并在不斷實踐和探索中形成了現(xiàn)行的以交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測機制、流域信息通報機制、水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制、區(qū)域生態(tài)補償機制和排污權(quán)交易機制等跨行政區(qū)水污染合作防治為主的六大機制^[1]。

2 江浙邊界水污染治理管理機制中的問題分析

2.1 跨行政區(qū)水污染治理的顯著特點——水污染治理管理機制建立過程的長期性和艱難性

江浙邊界自20世紀90年代以來跨界水污染問題從未間斷過，一直得不到妥善的解決。直到2001年11月爆發(fā)了驚動中央的特大突發(fā)性水事糾紛（筑壩事件）后，經(jīng)過國家及兩省的多方努力，兩地才開始逐漸建立跨界流域水污染防控機制，使得跨界水污染突發(fā)性糾紛和事件自2002年起逐漸減少，并使兩地在協(xié)同防控處理水污染事件時有據(jù)可循。然而，自2001年建立跨行政區(qū)水污染協(xié)同防控機制后至2005年末，仍然連續(xù)發(fā)生數(shù)起跨行政區(qū)水污染事件。這體現(xiàn)了合作機制中尚需解決的一些問題：重點區(qū)段的合作機制建立相對容易，全面的合作機制建立存在困難（如2005年水污染事件就發(fā)生在江蘇吳江市與浙江嘉興市新塍鎮(zhèn)的交界的水域內(nèi)，該水域不屬于水利部和環(huán)保總局重點監(jiān)控區(qū)域）；現(xiàn)有合作機制皆為事后解決機制，預防性合作機制的建立則比較困難。上述事實都充分證明了跨行政區(qū)水污染協(xié)同防控機制及相關(guān)政策建立和執(zhí)行的長期性和艱難性。

2.2 跨行政區(qū)水污染治理矛盾的產(chǎn)生根源——經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境治理間嚴重脫節(jié)

江浙邊界水污染事件頻發(fā)，只是跨行政區(qū)水污染難以妥善治理的表象，其實質(zhì)是地方政府經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及政策中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與環(huán)境治理間嚴重脫節(jié)。位于上游的江蘇省蘇州市吳江盛澤鎮(zhèn)以紡織印染業(yè)為經(jīng)濟增長的依托，位于下游的浙江省嘉興市秀州區(qū)則以漁業(yè)養(yǎng)殖與紡織印染為當?shù)刂饕a(chǎn)業(yè)。在上游污水處理設(shè)施建設(shè)滯后的情況下，水污染導致的水事糾紛就成為必然。然而，在兩地建立水污染協(xié)同防控管理機制后，上游地方政府針對排放污水超標的紡織印染工廠，一般采取間斷式生產(chǎn)（重則停產(chǎn)）對污水排放狀況加以控制，其以紡織印染產(chǎn)業(yè)為主的沿河流域布局至今仍未出現(xiàn)大的變動和轉(zhuǎn)型，跨行政區(qū)水污染事件與糾紛再次爆發(fā)的隱患仍然存在。因此，江浙邊界地帶建立區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制迫在眉睫。只有科學合理地對區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局進行規(guī)劃，才能從污染源頭上根本解決跨行政區(qū)河流域結(jié)構(gòu)性水污染的治理難題。

2.3 跨行政區(qū)水污染治理矛盾協(xié)調(diào)低效的潛在誘因——有法不依、執(zhí)法不力現(xiàn)象根深蒂固

回顧江浙水污染治理機制的建立過程不難發(fā)現(xiàn)，上級政府部門（如國務(wù)院、國家環(huán)保總局）出面協(xié)調(diào)、積極介入并制定協(xié)調(diào)機制、處理意見和相關(guān)政策，有助于跨行政區(qū)水污染事件及糾紛的解決，但形成的處理意見未必能夠得到及時落實和有效貫徹。如引發(fā)2001年11月筑壩事件的部分原因，源于1996年國家環(huán)保總局要求江蘇省政府落實補償嘉興市北部經(jīng)濟損失中部分欠款一直未果。與此同時，江浙邊界自1993年至今的13年跨行政區(qū)水污染歷史，也凸現(xiàn)了該地區(qū)對國家《環(huán)境保護法》等有關(guān)法律的執(zhí)法不力。國家法律對水污染責任的劃分，在《環(huán)境保護法》中有明確規(guī)定：地方各級政府應當對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，并采取措施改善環(huán)境質(zhì)量；對造成嚴重環(huán)境污染的單位，地方政府應限期治理，對逾期未完成治理任務(wù)的單位還應責令關(guān)停。但這類法律（如水污染防治有關(guān)法規(guī)和規(guī)劃）對違反行為沒有制定強有力的處罰措施，而該類法律又主要歸地方政府執(zhí)行。這就導致江浙邊界水污染問題因執(zhí)法不力而頻發(fā)，且在1993-2002年間愈演愈烈，甚至出現(xiàn)依行政權(quán)制訂及指導行為準則，無視法律的現(xiàn)象。

2.4 跨行政區(qū)建立水污染治理機制的困境根源——流域管理與行政區(qū)管理體制間的矛盾

跨行政區(qū)水污染的外部性與行政區(qū)劃治理水污染間的矛盾，決定了在兩地政府層面上協(xié)商制定水污染協(xié)同防控機制基本不可行。1993-2001年11月筑壩事件間的8年中，上下游地方政府曾多次共同協(xié)商水污染防控的相關(guān)事宜，但終因種種原因未能達成一致。上下游地方政府由于在水污染事件中所處主被動兩方，導致在利益協(xié)調(diào)分配上難以協(xié)商處理污染事件與糾紛，從而未能形成得到雙方認可的協(xié)議和制度。正因為政府的行政范圍與行政級別的區(qū)劃，使江浙兩地政府在解決外部性問題——跨行政區(qū)水污染處理的博弈中，難以選擇合作，致使水污染糾紛和矛盾雪上加霜，為2001年底的重大突發(fā)性沖突事件埋下隱患。在我國現(xiàn)行以條塊結(jié)合的政府層級結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的管理體制中，水污染治理的職能的非科學化不合理分割，使得跨行政區(qū)水污染問題在十幾年間反復上演。

綜上所述，江浙跨行政區(qū)水污染協(xié)同防控管理中，“流域管理體制問題”是制約雙方合作的關(guān)鍵因素。嘉興、蘇州跨界水質(zhì)管理和監(jiān)測歸屬太湖流域管理局，但與兩地行政區(qū)域?qū)λ鶎偎Y源管理間存在難以協(xié)調(diào)的矛盾，該矛盾是引發(fā)跨行政區(qū)水污染管理中諸多難題的根源（見圖1）。

太湖流域管理局作為水利部的派出機構(gòu)，實行水利部和國家環(huán)保總局雙重領(lǐng)導，其主要職能是負責流域內(nèi)水資源的功能規(guī)劃和調(diào)度。太湖流域管理局這種相對單一的職能，無力承擔跨部門、跨區(qū)域的流域性問題的綜合協(xié)調(diào)與管理任務(wù)，具體表現(xiàn)為：在邊界水污染治理中難以得到地方行政區(qū)的支持、無法有效執(zhí)行流域規(guī)劃并解決行政區(qū)間矛盾，致使它無法根據(jù)太湖流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性對整條河流域進行綜合管理。此外，在治水治污問題上因地方政府只考慮本地區(qū)利益、忽視流域的整體利益，而太湖流域管理局對地方政府缺乏權(quán)威性的管制手段，導致其難以科學地協(xié)調(diào)各行政區(qū)間利益，無法制定并貫徹落實有效的跨行政區(qū)水污染防控管理意見及相關(guān)政策制度。與此同時，2002年由國家環(huán)保總局授權(quán)建立的華東環(huán)境督查中心在2006年5月被明確為執(zhí)法派出機構(gòu)之前，具有執(zhí)法主體不明確、督查中心和基層信息不暢以及職責不清等弊端。在處理2001年江浙兩省的跨界污染事件中，國家環(huán)保總局委托華東督查中心出面協(xié)調(diào)此事，但因其實為國家環(huán)保總局傳聲筒、監(jiān)視器、身份缺乏權(quán)威性等原因，導致監(jiān)督乏力，在協(xié)調(diào)解決江浙兩省跨界污染事件中遭到兩省的共同排斥。然而，自2006年5月后至今，以監(jiān)督、協(xié)調(diào)、應急作為工作思路的華東環(huán)保督察中心，依舊被身份模糊、信息不暢、職權(quán)不清等管理體制問題所困擾^[2]。

研究表明，太湖流域中江浙邊界水污染治理中的種種問題，揭示了我國跨行政區(qū)水污染治理管理機制的問題根源：流域管理與行政區(qū)域管理間的矛盾。因此，建立符合中國國情、針對七大流域各自特點的跨行政區(qū)水資源管理體制具有必要性與緊迫性。

3 國外跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機制的經(jīng)驗借鑒及啟示

跨界合作 （transboundary cooperation）是工業(yè)化國家治理河流水污染實踐研究的中心內(nèi)容，西方國家把流域管理分為綜合管理（comprehensive management）和片斷管理（fragmented management），即流域管理（水的自然屬性的管理）與區(qū)域管理（水的社會屬性的管理）。由于區(qū)域管理易導致因地方保護主義引起的無法兼顧整個區(qū)域利益等弊端，故流域管理是可持續(xù)發(fā)展理念下水資源管理的發(fā)展趨勢^[3，4]。但是，基于行政區(qū)域?qū)?jīng)濟、社會的影響以及區(qū)域水行政主管部門的雙重職責，區(qū)域管理仍有其存在和發(fā)展的必要。

本文選取國外跨行政區(qū)流域水污染管理較為成功的流域為例，為我國的跨行政區(qū)流域提供水污染治理的經(jīng)驗借鑒。國外跨界流域的選取標準：①國內(nèi)的跨行政區(qū)流域治理；②流域治理機制的制定主要為解決跨界水污染；③能夠為我國跨行政區(qū)河流域提供管理體制改革思路、有借鑒意義。選取5條符合標準的代表性流域：美國科羅拉多河流域、美國特拉華河流域、英國泰晤士河流域、澳大利亞墨累—達令河流域及日本淀川河流域進行跨行政區(qū)水污染治理機制及管理模式的總結(jié)。現(xiàn)將跨界流域水污染管理模式按以下幾點進行歸納（見表1）：①流域治理體制（處理跨界水污染及水沖突相關(guān)）；②流域治理機制（處理跨界水污染及水沖突相關(guān)）；③跨界水污染治理成果；④跨界水污染治理特點。

綜觀上述符合標準的國外跨界河流域治理，將治理體制類型歸結(jié)為如下3種模式：

模式一：國家政府多部門合作治理，由綜合流域管理機構(gòu)負責管理某方面流域跨界事務(wù)的模式（美國科羅拉多河流域、英國泰晤士河流域）：國家政府部門及其下轄機構(gòu)在流域治理中扮演主要角色，流域中某方面問題比較突出時，由專門流域機構(gòu)經(jīng)授權(quán)處理某項專門事務(wù)。

模式二：國家政府多部門合作治理，流域機構(gòu)在中央政府領(lǐng)導下進行綜合治理的模式（日本淀川流域）：國家多部門參與流域治理，在地方設(shè)有派出機構(gòu)，實施中央政府的集權(quán)化管理，流域機構(gòu)還承擔流域的綜合開發(fā)治理功能并以政府制定政策為指導實行層級化的流域治理；該模式強調(diào)法律對各政府部門以及流域治理結(jié)構(gòu)的明確賦權(quán)和依法行事。

模式三：通過協(xié)商機制建立的河流協(xié)調(diào)組織（流域協(xié)調(diào)委員會）綜合治理，賦權(quán)于單一流域機構(gòu)進行跨行政區(qū)流域的綜合治理的模式（澳大利亞墨累—達令河流域、美國特拉華河流域）：國家在流域治理的職能相對弱化，大部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到流域協(xié)調(diào)委員會中——由聯(lián)邦有關(guān)機構(gòu)和流域內(nèi)各州政府代表共同組成，該協(xié)調(diào)組織不僅具有開發(fā)利用、規(guī)劃協(xié)調(diào)等功能，有些機構(gòu)還擁有制定相關(guān)法律的權(quán)利。

此外，這3類治理模式的共同點為：所有流域治理機構(gòu)嚴格按照特定法律體系或強制性協(xié)議采取流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的辦法；強化立法、注重合作，參與管理的各機構(gòu)權(quán)責明確。

縱覽國外跨行政區(qū)水污染治理及流域治理的經(jīng)驗不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行跨行政區(qū)水污染治理體制特征與模式二日本淀川河流域有一定相似之處：“多龍治水、多龍管水”的政府多頭管理，各部門按照政府賦予的職能進行分工協(xié)作；國家在地方設(shè)有派出機構(gòu)；在中央政府指導下，由特定流域機構(gòu)負責承擔流域綜合治理功能，實行層級化的流域治理模式。日本該河流域治理與我國的區(qū)別及特點有：在各行政部門之外設(shè)立專門的、具有半官半民性質(zhì)的水資源開發(fā)公團，負責統(tǒng)一開發(fā)治理日本七大水系水資源；各級政府有關(guān)部門對法案法規(guī)進行嚴格執(zhí)法監(jiān)督，依法治水管水是日本流域治理的特點。綜合上述3種模式，為我國跨行政區(qū)水污染治理帶來的啟示有：

(1)成立（半）私有化的水務(wù)公司（英國泰晤士水務(wù)公司、日本淀川流域水資源開發(fā)公團），提供水系的開發(fā)治理、流域范圍內(nèi)的水服務(wù)（供水、污水處理）；

(2)相對弱化國家政府職能，將大部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到流域治理結(jié)構(gòu)中（澳大利亞墨累—達令流域部長理事會），使其成為具有強制性綜合管理（擁有制定相關(guān)法律及政策）權(quán)力的權(quán)力機構(gòu)或協(xié)調(diào)機構(gòu)；

(3)建立流域內(nèi)由地方政府和部門代表參與的決策和議事機構(gòu)（美國特拉華流域、美國科羅拉多流域），協(xié)調(diào)中央與地方、地方之間各級部門的矛盾；

(4)形成基于跨行政區(qū)流域治理一體化、系統(tǒng)性強的水資源開發(fā)管理的法制體系（美國科羅拉多流域）或水資源協(xié)商管理模式（澳大利亞墨累—達令流域部長理事會），并通過各級政府有關(guān)部門采取嚴格執(zhí)法和監(jiān)督，依法治水、管水（日本淀川流域）。

誠然，中國與國外由于經(jīng)濟體制、政治體制、自然環(huán)境等區(qū)別，上述做法絕不能照抄照搬。

4 我國跨行政區(qū)水污染治理管理機制的改革建議

江浙邊界水污染治理管理機制不斷完善的同時，跨界地區(qū)水質(zhì)仍暴露出如下問題：水體污染嚴重，污染趨勢整體惡化；建立全面、深度的跨行政區(qū)水污染管理機制困難重重；水污染造成的經(jīng)濟損失逐年增加，尚未形成配套完備的水污染防控合作體系；因管理體制問題導致影響社會穩(wěn)定、人民安定團結(jié)的隱患依然存在。而這些跨界河流域的治理難題，皆應歸因于現(xiàn)行流域管理與行政區(qū)域管理間的體制矛盾。

我國現(xiàn)行流域統(tǒng)一管理機構(gòu)是流域水資源保護局，隸屬水利部各流域水利委員會，實行水利部和國家環(huán)保總局雙重領(lǐng)導。現(xiàn)行流域治理體制主要是通過流域水利委員會規(guī)劃、流域水資源保護局兩個層級的機構(gòu)，來協(xié)調(diào)部門之間、流域與區(qū)域間的矛盾。但由于流域規(guī)劃制定機構(gòu)——水利委員會（水利部的派出機構(gòu)）不具有協(xié)調(diào)水利部門與環(huán)保部門間矛盾的權(quán)限，水資源保護局難以獲得行政區(qū)的支持，作為協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)缺乏強有力的制度安排，致使其無法有效執(zhí)行流域規(guī)劃、協(xié)調(diào)行政區(qū)間諸如跨行政區(qū)水污染等矛盾；同時，現(xiàn)有的七大流域管理局只是水利部下屬副部級或局級事業(yè)單位，無法獨立承擔起流域綜合管理職責、權(quán)威性不強、缺乏統(tǒng)一調(diào)度和管理流域水資源的功能。由于與地方行政管理不能很好地銜接，導致無法協(xié)調(diào)流域內(nèi)部各行政區(qū)間水資源管理工作，無法通過流域決策、綜合規(guī)劃等手段對地方、不同流域、不同支流與河段進行分類指導。此外，2002年新《中華人民共和國水法》頒布實施，與環(huán)保部門依照執(zhí)行的《水污染防治法》處于同一法律層級，但兩法中一些地方存在不協(xié)調(diào)之處^[12，13]（流域水污染防治規(guī)劃由國家環(huán)境保護部門根據(jù)《水污染防治法》編制并組織實施，而流域水資源保護規(guī)劃由國家水利部門根據(jù)《水法》組織編制并實施，現(xiàn)行兩法律沒有明確流域水污染防治規(guī)劃與流域水資源保護規(guī)劃如何協(xié)調(diào)等問題）。

因此，我國當前流域管理體制改革的重點，應側(cè)重于貫徹和細化新《水法》規(guī)定的“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，從法制的高度彰顯流域系統(tǒng)化、綜合化的管理體制，建立有利于行政區(qū)域間協(xié)調(diào)的流域管理體制。掌握國際水資源管理模式演變趨勢：從區(qū)域管理到流域管理、分散管理到統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變，更加重視流域系統(tǒng)的客觀性^{[2，3，7]，}借鑒國外跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機制的經(jīng)驗，目前我國較為可行的改革方案為：保持以條塊結(jié)合的政府層級結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的管理體制，通過機構(gòu)、機制、法規(guī)等綜合性改革來協(xié)調(diào)當前管理體制中流域及區(qū)域中不同部門、不同層級間的矛盾。建議主要包括以下三個方面：

第一，體制設(shè)置方面，我國可設(shè)立具有權(quán)威性的流域水資源綜合管理部門（高于各行政區(qū)的層級）作為國務(wù)院派出機構(gòu)，負責指導制定跨界河流域?qū)ι舷掠胃餍姓^(qū)水資源治理的科學合理、有約束力的制度，不受任何政府機構(gòu)的干涉。形成由國家該部門為主的、在其領(lǐng)導下的集成—分散的管理模式，改變流域管理局單純負責制訂規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導、檢查監(jiān)督等作用，由各地方政府實施各項政策及規(guī)定，致使流域流經(jīng)的行政區(qū)域各自為政的現(xiàn)象。同時，通過建立流域與區(qū)域相結(jié)合的運行機制、明確水資源管理權(quán)責，改變我國現(xiàn)行水資源管理體制由“多龍管水”引發(fā)的流域管理條塊分割、區(qū)域管理城鄉(xiāng)分割、功能管理部門分割等弊端^[7，14]（見圖2）。

第二，機構(gòu)及機制安排方面，在各流域成立有權(quán)威、有實質(zhì)協(xié)調(diào)能力的流域管理局作為國家環(huán)保總局與水利部共同認可的派出機構(gòu)^[15]，直接對國務(wù)院派出機構(gòu)—流域水資源綜合管理部門負責，在法律上明確流域管理局的地位，強化其在流域治理中層級協(xié)調(diào)、部門協(xié)調(diào)及區(qū)域協(xié)調(diào)中的權(quán)威性。該機構(gòu)的人員除本身的行政人員外，應吸納流域流經(jīng)行政區(qū)域的相關(guān)部門主要領(lǐng)導（代表其所在區(qū)域）作為另一部分機構(gòu)成員，加強政府各部門、各地方政府間的主動溝通與有效協(xié)調(diào)（包括產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃），使流域與區(qū)域?qū)崿F(xiàn)管理上的銜接與協(xié)調(diào)（見圖2）。

第三，在法律保障方面，完善流域水環(huán)境管理行政法律規(guī)章、健全法律支持體系。由于我國流域治理法律體系中（如新《水法》、《水污染防治法》）對參與流域治理的各政府部門責權(quán)賦予尚不明確、未從制度上明確水資源管理體制中區(qū)域管理和流域管理以誰為主等關(guān)鍵問題，導致流域水環(huán)境管理的一些政策、法規(guī)未能得到有效執(zhí)行。因此，流域治理急需進一步理順部門職能關(guān)系（包括國家政府部門間層級關(guān)系及流域治理結(jié)構(gòu)中水行政管理部門的層級關(guān)系）。同時，完善水污染防治（制定強有力的處罰措施）的立法、執(zhí)法與監(jiān)督。

(編輯：王興杰)

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The Study on Transjurisdictional Water Pollution Management and Cooperation

Pattern of River Basin in China: A Case Study Water Pollution Management and Cooperation

Between Jiangsu Province and Zhejiang Province

SHI Zulin BI Liangliang

（School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing

100084，China）

Abstract The deterioration tendency of China's water pollution drainage is mostly caused by contrived administration structure and natural problems. Low efficiency even inefficacy in transjurisdictional water pollution management by local governments， always result to the environment deterioration along with economic development， plenty of contradictions between people living along up and down river， as well as potential hidden trouble in social stabilization. Based on the reform of water pollution management and cooperation mechanism between Jiangsu and Zhejiang Province， this paper is trying to learn from the successful experience in transboundary affairsa and view of global river basin administrationstructure It summarizes the specialty and universality by analyzing policy evolvement between two provinces， then concludes the transjurisdictional water pollution management pattern of river basins in China. The study shows that the integrated reform of transjurisdictional water pollution management of river basin in China should consist of institution， mechanism and law， based on the centrallocal government structure and department innersystem which could be called “doubleleadingmanagement mechanism”.

Key words transjurisdictional river basin; water pollution management; institution