農村水利供給的非均衡性與治理制度創新

摘要 通過對湖北農田水利供給的非均衡性分析，探尋農田水利供給困境的根源。研究表明：農田水利的集體供給體制越來越難以維系，農戶自我供給制加速了集體供給制的衰退；受制度環境，合伙互助供給制只局限于狹小的范圍內；農戶合作供給行為因制度短缺和資源稟賦約束而難以發展壯大。最后，文章力圖提出適宜的農田水利供給制度創新思路。

關鍵詞 農田水利；非均衡分析；供給制度；制度創新

中圖分類號 F4

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2007）03-0010-04

大中型農田水利設施在農業抗旱中不能有效發揮作用（水利部課題組，2005；羅興佑，2006），加速了農田水利灌溉系統功能的衰退。在鄉村組織退出農田水利的集體供給體制而市場化供給體制尚未形成的農村經濟轉型時期，農田水利供給陷入困境。本文通過對湖北農田水利供給的非均衡性分析，探尋農田水利供給困境的根源，并力圖提出適宜的農田水利供給制度創新思路。

1 農田水利供給的非均衡性分析

1．1 農田水利供給類型

農村稅費改革和水利工程管理體制改革以來，在連年干旱和農田水利供水管理體制衰退的雙重作用下，農田水利的公共供給體制逐步向農戶自我供給和合伙互助制供給轉化，大致形成了四種供給方式：

(1)集體供給制。集體供給制是以生產隊或村民小組為一個用水單位，由村干部或村組長出面牽頭，村民共同協商引水、用水事宜，共同使用集體所有的公共水利設施，統一從水利工程引水，按照各農戶的耕地面積分攤引水費用。該方式是由傳統鄉村組織統一管理農業用水方式的演變而成，所不同的是稅改前鄉村組織水利是以行政強制力收取水利生產費，而集體供給制是村民自愿協商交費，且水費公開管理。這種方式沒有真正意義的領導組織者，只是由于村集體的水利設施難以分割或缺乏其他有威信、有號召力水利事物組織者，所以延續原來的方式解決農業用水供給問題。

(2)自我供給制。該方式是單個農戶自家圍堰、修塘、打機井或購置水泵等抽水設施從公共池塘或河流抽水，用多少抽多少，費用自擔，是一種自給自足的水利供給方式。由于這種方式基本不需要與別的農戶協商談判事項，節約了交易費用，所以在農村市場化過程中，該方式早在20世紀90年代末就已經出現，農村稅費改革后，被越來越多的農民采用。

(3)合伙互助制。該方式是若干地界毗鄰的村民、近鄰或親朋好友合伙組成用水單位，合伙利用村集體原有的塘堰、水渠取水，或合伙投資修建打井、塘堰或小型水庫取水，水利設施投資及取水費用由成員按耕地面積分攤。這種方式主要存在于近鄰或親朋好友之間。

(4)合作供給制。該方式是以水文邊界或村民小組為一個用水單位組建農民用水者協會，由農戶選舉產生用水者協會會長，由會長負責匯總本協會村民的總需用量、向水管單位申報，由協會成員共同協商協會轄區內田間灌溉工程的投資修建和維護，水費和相關灌溉費用由會長統計按耕地面積分攤，公開收取，張榜公布。

1．2 農田水利供給非均衡性分析

(1)集體供給制的沒落。該方式之所以大量存在，主要是因為國家和鄉村組織的行政強制和權威從鄉村水利管理中淡出，農村水利建設不僅失去了財政投入的直接承接者，而且也失去了統一使用資源組織的組織者和管理者。而很多村莊缺乏其他有威信、有號召力水利事物組織者，所以部分村干部或村組長仍被默認為可信的權威保留下來管理水利事務。但是，集體供給制下，目前由于集體組織非常松散，沒有資源調配強制力，其職能僅限于小水利設施簡單維護、分水、配水、收繳水費，已無力組織水利設施投資或大規模維修。而且，集體供給制由于沒有制度約束力難以排除“搭便車”行為。比如，多數農戶要求從水庫或水利工程買水灌溉時，有一個組或兩三個農戶不愿意買水，全村或全組就難以集體購水。因而，隨著農田水利設施的老化和毀損，缺乏明確的用水責權制度，該供水方式逐步被其他方式所替代。

(2)自我供給制的脆弱。自我供給制下，農戶自己決策，自己投資，自己受益，有較強的取水時間和取水量自由度，而且免受“搭便車”問題的困擾。但是，自給自足的供水方式代價也很高。一是取水成本高。單戶供水不僅要投入大量的精力和勞動力組織水源，而且還要購置水泵、輸水管乃至發電機、拖拉機等輔助設施，同時還要支付抽水電費等等。根據筆者在湖北漳河灌區的調查，單戶自辦水利的費用投入年均達2 600元以上（輸水管按3年折舊期計算，水泵、發電機等按10年折算）。二是抗風險能力脆弱。由于一般農戶自有土地規模較小，籌資能力弱，因此單戶自給水利只能是小型水利（如1畝見方的堰塘、60m左右的水井或3m寬的小水壩等）。而且，農戶自辦水利的投入越多，越不愿參與集體供水和灌溉渠系維護活動，使得集體養護公共水渠的集體行動難以達成。一旦出現持續性干旱，自辦小水利無法保證基本灌溉需求時，由于公共水渠荒廢，導致水利工程的水難以輸送到農田，出現“供水單位大量蓄水廢棄，農民望水興嘆，農田受旱減產”的局面。

馬培衢：農村水利供給的非均衡性與治理制度創新中國人口·資源與環境 2007年 第3期(3)合伙互助供給制長不大。合伙互助供給制成功的主要前提是存在一個信譽約束機制。該組織是由左親右鄰或朋友自愿組成的，相互聯系緊密，存在長期互助關系，相互之間易于監督，而且參與者可以由于進入和退出，受到長期重復博弈的約束，無形中形成了一種參與者自我約束和相互約束的信譽約束機制；而且，社會激勵與社會壓力能有效控制不合作的搭便車行為。但是，合伙互助供給制的成員主要限于如左親右鄰、朋友或同一水源的若干有“關聯交易”的關系型農戶的范圍內，一旦超出關系密切的“圈子”，在中國農民“善分不善合”的“原子化”社會里（汪和建，2006），自我激勵和信譽約束效力銳減，除非政府強制沒有誰能夠有效排除“搭便車者”。這也就造成比較富有效率的合伙供給制往往局限于自我實施（單戶或聯戶）的小范圍內，長不大。

(4)合作供給制力不從心。農戶自愿合作的理論前提是農民基于一致的公共需求，通過個人理性的多次博弈，達成共同提供農村公共物品的集體行動。由于農戶家庭狀況和用水效用函數的差異，要達成集體一致，往往需要有一定的“有選擇性的激勵”（Olson，1993）或“新的有效制度供給”（奧斯特羅姆，2000）來規范參與者的行為、合理分擔集體行動成本（包括協商談判、工程實施、監督執行所花費的時間和資金成本）。但是，農民用水者協會本身是自愿性的合作組織，在沒有政府扶持的情況下，其所能夠控制的經濟資源和社會政治資源十分有限，又缺乏具有威望、權威和執行力的制度供給者，而農民具有強烈的“多一事不如少一事”風險規避意識，勢必導致自主治理的制度創新的短缺。由于自主治理制度短缺，導致“搭便車”行為難以得到有效監督和控制。

2 農田水利供給的非均衡性成因分析

2．1 合作治理制度供給短缺

集體行動使用大水利往往需要以上下游多個村組共同協商清淤疏渠、固閘防漏方案，統一監督執行，由于“個人理性效用追求者的邏輯與社群效用邏輯是不一致的”（戴維·弗里曼1990），為此，需要一定的制度來規范參與者的行為、合理分擔集體行動成本（包括協商談判、工程實施、監督執行所花費的時間和資金成本）。但是，由于缺乏具有威望、權威和執行力的制度供給者（農村稅費改革后，政府和鄉村組織淡出了灌溉事務的管理），在農民的誠信合作、自我約束和自主治理的意識和能力有尚未根本形成的背景下，風險規避意識強烈的農民，受所能控制的經濟資源和社會政治資源極為有限的約束，難以展開并推進自主治理的制度創新，勢必導致自主治理的制度供給的短缺。

由于自主治理制度短缺，“搭便車”行為就難以得到有效監督和控制。風險規避型的農民都這樣盤算：如果一個農民投入時間、精力和金錢對流經他自己土地上的那段水渠加以改善，但若其他農民并不協調行動做出相應投資的話，那么他提高集體水源的供給的回報是微乎其微的。盡管所有村民對改善渠系條件的潛在收益都擁有完全和準確的信息，并具備所需的知識和資源，但考慮到集體行動成本分攤和排除搭便車者的難題，自利、互不信任、利益分化的農戶，都選擇了不采取任何措施，共同養護水渠的集體行動最終不會自動地發生。

2．2 自主治理的資源約束

國家和鄉村組織淡出農田水利建設和管理，意味著原本應由政府承擔的準公益性農村水利建設責任轉嫁給本來就很貧苦的農民，而且隱含的理論前提是農民可以通過個人理性的多次博弈，自發達成共同提供水利設施的集體行動。但是，農民的自治行動面臨著社會資源和經濟資源的雙重約束。

一方面，稅費改革前，鄉村組織通過統籌共同生產費，充當了市場化的水利管理單位與分散農戶之間的紐帶。稅費改革后，這一紐帶中斷，準公益性質的“事業編制、企業化管理”的灌區供水公司官商弊端較多，運行效率低下，其有能力協調灌溉事務中各方的利益關系，去養護散布于田間地頭的水渠嗎？高度分散的農戶，即用水戶能輕易在自家地頭買到低價水嗎？

另一方面，由于國家和鄉村組織淡出農田水利建設和管理，農村水利建設不僅失去了的財政投入的直接承接者，而且也失去了統一使用資源組織的組織者和管理者。尤其是農村稅費改革后，農民與村干部之間沒有經濟上的聯系，農村干部對農民也毫無強制力，導致許多公共物品的建設由于少數人的反對而無法實施。諸多學者對此深表擔憂，如陳錫文（2004）所指出的“如果再不加大水利建設的投入，又沒有相應出臺新的機制，任其自由發展，3-5年后中國的農田水利系統可能崩潰”。

3 打破農田水利的困境——制度創新

根據既有的理論研究（奧斯特羅姆，2000；馬培衢，2006），第四種供給方式最為理想，因為農民可以較少的成本獲得穩定而廉價的灌溉用水，而且綜合用水效率較高。但是，正如上述分析，實施第四種供給方式需要一定的制度條件和資源稟賦支撐。那么，創造適當的經濟制度條件，增強農民合作供給農田水利的合作治理行動能力，自然成為農田水利建設和制度創新的關鍵所在。

3．1 創新農田水利投入機制

(1)明確農田水利投資責任主體。對國有灌區管理權限范圍內供水工程，主體是國家，其社會公益支出應由國家財政負責，對灌區水價沒有到位的差額由國家財政給予補貼；對產權屬于農民的供水工程，主體是農民，其工程維修費用應由農民負責；對于以經營為主的供水工程，主體是供水經營者，誰經營誰管理由誰維護。

(2)加大水利專項公共財政轉移支付的力度。加大公共財政轉移支付的力度不能只重視投入量，更應該重視資金的使用質量。盡管我國2004年財政投入農業部門的資金已達2 000億，可是其中70%都沒有用于農業生產，資金更多地是被各級財政和其他事業部門截留、挪用而產生了嚴重的滴漏現象。多年來，我國財政資金的層層下撥就好像水源流經一條長長的干枯的溝渠。如果能讓財政支農資金通過“綠色通道”自接進入具有健全民主制度的“三公開”的鄉村社區財務，那就可以保證資金足額流入農業生產領域。

另外，將新增支農補貼集中轉化為進行農村水利設施投入專項基金。農民們反映：國家發錢給我們種糧，不如解決好農田灌溉讓我們受益更多。況且目前糧食直補也存在一些問題。主要是行政成本大，種植面積核實難，發到每個農戶的數額又不多，對農民意義不大，有些農民甚至用來打麻將花銷了。有些專家提出不如集中這部分資金來搞好農村基礎設施建設，解決好水利問題，為農民增收創造優良外部環境。

(3)構建多元化投資主體。對公益性水利工程仍應明確由政府投入，對經營性工程可以按市場規則引進多種資本進行經營。按照“抓大放小，改舊促新”的指導思想，轉讓所有權，放開建設權，搞活經營權，深化水利改革，繼續由國家和地方政府共同承擔大型渠道和水利設施的投入和維護，另外采用租賃、承包、拍賣等方式引進民間資本投入小型水利建設，做到民建、民用、民管。在農田水利建設中也要引入市場機制，對建設資金實行招投標制度，確保專用資金的封閉運行和使用效率。改國家和集體投入為國家、集體、社會和個人多元化、多層次投入，創造“水利為社會，社會辦水利”的環境，改善水利長期投入不足的狀況。

3．2 創新農田水利節水機制

(1)建立水權交易制度激勵節水。政府要在明晰水權，對水權交易主體和交易行為的合法性，以及價格的合理性和外部效應等進行有效管理與監督，激勵水權所有者節水。大力發展節水技術，提高水的利用效率，建立節水型農業。把抗旱和節水工程作為今后農田水利基本建設的重點，進一步大力推廣旱育秧等先進節水技術，因地制宜發展噴灌、微灌、地埋管道輸水、渠道防滲等不同形式的節水工程，改大田漫灌為溝灌、畦灌。實行工程措施、農藝措施與生物措施配套，先進技術與常規技術結合，合理安排生產和生態用水，促進農業的可持續發展。

(2)探索集體行動成本分攤機制。解決農村水利供給難題，核心是要解決大中型水利設施與高度分散的農戶之間的銜接難題。由于上中下游農戶的效用函數不同，行為偏好不同，越是接近下游，農戶的效用函數越大，若農戶為集體行動付出的成本是均分的，就會造成收益成本的不對稱性，預期凈收益低的上游農戶集體行動的積極性受挫，甚至拒絕集體行動，導致集體行動難以達成。因此，必須從國家、鄉村組織、水利設施、個體農戶四個方面來探討均衡的集體行動成本分攤模式和分擔比例協調機制。改善渠系灌溉條件，提高大水利供水保證率，針對灌區上中下游不同的收益與支出成本，建立一種有效的成本分攤和收益分配機制，激勵用水農戶更大范圍的集體行動的實現。

3．3 創新農田水利用水組織機制

(1)變革農田水利管理體制。由于政府水利部門既是水資源的管理者，又是水資源所有權的行使者，在“政企不分、事企不分”的灌區運營管理中，政府往往也成為灌區水管單位的具體財產的實際支配者，模糊了政府與灌區供水公司之間所有權與經營權相分離的關系。因此，灌區的生產經營活動受到政府水利部門的限制，沒有實質性的水資源使用收益權。灌區供水公司沒有財產收益權，也就缺乏有效利用和保護水利資源的行為激勵，一旦水利設施超負荷使用導致老化或損壞，就向國家索要工程撥款或補貼，其實質是將其必要的生產成本外部化為社會成本，給社會造成負外部性。因此要界定灌區供水公司水權，強化經營約束。

(2)培育基層水利自主治理主體。政府要加大扶持力度，按照水系成立農民用水協會，將用水問題由政府包辦交由農民自主辦理，水價由協會與農民協商確定，政府只對其進行引導和協助。灌區供水公司負責管理包括渠首工程、主要骨干渠道及渠系建筑物，把二、三級渠道(即配水渠道或分支渠、斗渠)和田間渠道全部轉交給用水戶協會管理。用水戶協會則以代表大會代表或理事會理事身份參與整個灌區主要業務。當然，要健全用水者協會的法律法規，加強對用水者協會的引導和管理。通過民主選舉和自愿的原則組建協會，明確協會的權、責、利關系。他們在渠道維護、投資新水源新渠道、及時地送水到戶、收取水費方面發揮著重要的作用。

(編輯：徐天祥)

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The Farmland Irrigation Supply Norequilibrium and

the Governing Institution Innovation

MA Peiqu

(School of Ecnomics and Management， Central China Agricultural University， Wuhan Hubei 430070， China)

Abstract This paper applied the norequilibrium analysis to farmland irrigation supply， exploring the source of the predicament to the farmland irrigation supply. The research results show that the collective institution of the farmland irrigation supplies is more and more hard to support， the peasant household supplies by one's own accelerate collective supplies to decline; be subjected to the institution environment， mutual partnership aid is only to limit at narrow and small scope; the peasant cooperation supplies behavior is hard to development and strengthen because restricted by the institution and resources nature. Finally， the article puts forward an appropriate way to solve the farmland irrigation supply norequilibrium.

Key word Farmland irrigation; norequilibrium analysis; institution supply; institution innovation