中國環境保護投資失真問題分析與建議

摘 要 在對“十五”期間中國環保投資進行分析的基礎上，重點研究環保投資結構與環保投資的重點。結果表明，環保投資口徑偏大、投資方向與需求不匹配、投資結構不合理是影響環境效益的重要因素。若以最直接相關的污水處理投資和垃圾處理投資替代城市環境基礎設施建設投資口徑，將使同期全國環境保護投資縮水50％左右。城市環境基礎設施建設投資總量的迅速增加和環保投資口徑的虛化，已經掩蓋了環境污染治理投資不足的嚴峻現實，環保投資的失真現象嚴重。為確保投資效益與環境效益相協調，建議明確環保投資概念，修改現有的環保投資口徑，在進一步加大環保投資力度的同時，提高資金的使用效率，以強化污染治理效果。

關鍵詞 環境保護；污染治理；投資

中圖分類號 D922.68

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)03-0112-06

“十五”期間，黨中央、國務院高度重視環境保護工作，在污染治理投入方面，以國債方式，安排預算內專項資金510.259億元，扶持重點流域、區域的環境污染治理設施的建設，吸引和帶動地方環保投入及其他社會資金。

1 投資總量逐年增加，但效果與總量不吻合

“七五”期間全國環保投資476.42億元；“八五”期間達到1 306.57億元“九五”期間達到3 516.4億元。1999年占GDP的比例首次突破1.0％，2004年環境保護投資占全國GDP的1.4％。“十五”前四年環境保護投資已達到6 007.1億元，占同期GDP的比例分別為1.14％、1.3％、1.39％、1.4％，按照經濟普查調整過后的全國GDP數據，比例分別為1.01％、1.13％、1.20％、1.19％（見表1）。

1998年GDP增速明顯放緩，但由于受國債投入等因素作用，環保投資增長速度反而最大。2001-2004年環保投資總額為6 007.1億元，占同期GDP總量1.32％。考慮到2005年實際環境保護投資，“十五”期間環保投資將超過預期的7 000億元。從環保投資總量上看，從2001年1 106.6億元增加到2004年1 909.8億元，上升72.6％，絕對量上升幅度較大。但環保投資占全社會固定資產投資比例為2.91％，所占份額明顯偏小。2001-2004年環保投資占全社會固定資產投資比例總體上呈現下降趨勢。

環境保護是一項需要大量投入的事業，我國環保歷史欠賬多，投入明顯不足^[2]。根據發達國家的經驗，一個國家在經濟高速增長時期，環保投入要在一定時間內持續穩定達到國民生產總值的1％～1.5％，才能有效的控制住污染；達到3.0％才能使環境質量得到明顯改善[2]。如此看來，雖然我國環境保護投資總量較大，但環保投入占GDP的比例總體上來說還是偏低的，環保投入的力度還需要進一步持續加強，才能實現“多還舊賬，不欠或少欠新帳”，我國環保投資需求仍然巨大。

2 環保投資口徑偏大，需要甄別分析

2.1 環保投資概念內涵不明晰

在我國，對環保投資沒有統一的定義，存在多種表達方式，且沒有可操作性、針對性的明確規定來具體界定環境保護投資范圍和口徑^[3]。

按照目前中國環保投資統計的口徑，環境保護投資范圍主要包括以下三個方面^[4]：①城市環境基礎設施建設投資。②工業污染源治理投資。③建設項目“三同時”環保投資。

2.2 環保系統內部存在多個投資口徑

各地在環境保護投資上存在多個口徑，在統計環境保護投資時，其差別主要集中在如下幾個方面：①運行費用是否納入環保投資口徑；②生態保護和建設投入是否納入環保投資口徑；③環境管理能力建設和環境管理服務費是否納入環保投資口徑；④具有環境效益的項目投資是否納入環保投資口徑；⑤清潔生產、環境保護友好產品生產項目建設是否納入環保投資口徑。

需要注意的是，由于目前黨中央和國務院將加強環境保護作為落實科學發展觀的重要內容，因此各地存在自覺或不自覺地片面擴大環境保護投資范圍、增加環境保護投資絕對量的思想，導致各城市環境保護投資普遍偏高，而環境污染沒有得到根本遏制，環境質量沒有得到根本好轉，造成了較大的反差，也給環境保護工作造成了“虛火”和一定程度的不利局面，這也對我國環境保護形勢判斷產生一定的誤導。

環境保護投資應該屬于固定資產投資范疇，不應該包括每年均產生的污染治理運營費用，運行費用和服務費用不是環保投資而是環保投入范疇。從理論上分析，環境管理能力建設投資應該是合理的環境保護投資，但環境管理服務費用不應該納入。目前，不少具有環境效益的項目投資被不合理地納入了環境保護投資，這在城市環境基礎設施建設投資中的燃氣和集中供熱等方面表現得比較突出。

在城市環境綜合整治定量考核中，環保投資主要包括污染治理投入、環境管理與科技投入、自身建設投入，但不包括道路、橋梁、路燈、防洪等市政工程及水利、生態建設投資。其投資口徑包括污染治理設施的運營費用，實際上已經將環境保護投資口徑擴大到環境保護投入或支出范圍，不盡合理。

2.3 投資需求方向與統計口徑不一致

中國“十五”環境保護規劃提出需要環境保護投資7 000億元，包括污染治理、生態保護和能力建設投資，不包括生態建設方面的投資。從環境保護投資構成分析，城市環境基礎設施建設投資為3 940億元，工業污染源治理投資為1 360億元，建設項目“三同時”投資為1 700億元[5]。

中國近年來環境保護的投資總量不斷攀升[6]，占GDP的比例達到了1.3%～1.4％左右，而實際統計發生的環保投資供應情況與需求預測差異較大，導致環保投資沒有用到環境保護需要支持的領域，造成費用和效果之間的偏差。據估算，考慮到2005年的環保投入，“十五”期間環保投資總額將達到8 000億元，與投資需求相比，超出1 000億元左右，主要是由于城市環境基礎設施投資過大造成的，其中園林綠化、燃氣、集中供熱等實際投資量是投資需求預測的近兩倍，而工業污染源治理投資略將低于規劃預測數據。

從“十五”環保規劃投資需求分析，城市污水處理工程投資需求為1 200億元，2001-2004年城市排水投資已經達到1 227億元（投資統計口徑大于城市污水處理工程）。“十五”前四年園林綠化、燃氣、集中供熱等工程建設投資已達到2 052.4億元，已經超過“十五”期間預期的37.7％。若考慮到2005年的實際投資，園林綠化、燃氣、集中供熱三個部分的投資將遠遠超過預期的需求估算。2001-2004年工業污染源治理投資為892.8億元，即使加入2005年的實際投入，也難以達到需求的1 360億元。建設項目“三同時”項目2001－2004年達到1 520億元，已經接近規劃預測的1 700億元。

從環境保護投資方面分析，“十五”期間有效環保投資不足，投資沒有落實到污染治理項目，環保投資需求與實際有效投資之間存在一定的差距，環境建設相對滯后，污染治理設施運轉不佳，大量資金用于與環境污染治理關系不緊密的方向。在總投資超過預期的背景下，區域、流域環境保護重點工程及工業污染源治理項目資金不足，“十五”計劃確定的重點環保項目無法按期完成，影響了環境質量改善目標的實現。如“三河三湖”重點項目，預計到2005年底，淮河、海河、遼河“十五”完成項目分別占計劃項目的76%、55%和52%；太湖、巢湖、滇池完成項目比例為87%、59%和52%。

“九五”情況實際上也是與“十五”類似的。新建項目環保“三同時”投資僅實現783億元，低于計劃數1200億元。老企業污染治理投資實現763億元，低于計劃數300億元，只完成計劃投資數的77%，而由于實施積極的財政政策，用325億元國債安排了543個城市環境基礎設施建設項目，投資額1 622億元，由此帶動全國城市環境基礎設施投資達到1 873億元，超過計劃420億元。

可見，新、老污染源治理投資往往達不到預期目標，環保投資的實現程度往往取決于城市環境基礎設施建設投資。由于實施積極的財政政策和各城市普遍關注城市基礎設施建設，導致城市環境基礎設施投資量超常規增長，這是“十五”環保投資超過預期的原因。另外，需要特別說明的是，環保投資效果的發揮往往具有滯后效益。

2.4 偏大的城市環境基礎設施投資口徑高估了環保投資

根據目前環境保護投資統計，城市環境基礎設施多年來一直占全國環境保護投資的60％左右。其投資口徑將許多不應該包括的部分也納入了統計范圍，將具有環境效益的一些市政公用基礎設施（如燃氣、集中供熱等）投資視作環境保護投資，這無形中拉高了環境保護投資，掩蓋了實際環境污染治理投資尤其是工業污染治理投資明顯不足的嚴峻現實，造成了高額環境保護投資與沒有遏制的現狀污染狀況之間的反差，不利于環境保護事業的可持續發展。

目前環境統計中的城市環境基礎設施建設投資數據直接采用城市建設年報數據，主要包括排水工程建設投資、集中供熱工程建設投資、燃氣工程建設投資、市容環境衛生工程建設投資和園林綠化工程建設投資等5個部分，2004年總額為1 141億元，約占全國城市建設投資的24％。2004年城市環境基礎設施建設投資構成：市容環境衛生工程建設投資占9．4%；燃氣工程建設投資占13．0%；園林綠化工程建設投資占31．5%；集中供熱工程建設投資占15．2%；排水工程建設投資占30．9%。

判斷是否屬于環境保護投資的標準主要有如下三個方面：①投資的結果（即生產的產品或者提供的服務）是否屬于環境污染治理和環境保護范疇。②項目是否具有直接的污染物削減效益，這種效益不應當是與其他方案相比從而具有的替代環境效益。③該項目投資是否全額為環保投資。分析認為，上述城市環境基礎設施建設投資口徑需要修正：①不應僅因為燃氣和集中供熱具有較好的環境效益而將其納入環境保護投資口徑。②適當剔除城市排水和市容環衛中不屬于環境保護投資的內容，將相應的環保投資僅局限于其中的污水處理部分和垃圾處理部分。③園林綠化中公園、生產綠化等部分內容大多不屬于環保投資，對于綠化投資是否屬于環保投資應進一步研究。

綜上所述，若以最直接相關污水處理投資和垃圾處理投資作為城市環境基礎設施建設投資口徑，2004年修正過后的環境基礎設施建設實際投資為227.46億元，僅占原城市環境基礎設施建設統計投資1 141.2億元的20％（2002-2004年，與環境污染治理直接相關的污水處理投資和垃圾處理投資占同期城市環境基礎設施建設投資的21.16％，見表2）。可見城市環境基礎設施建設投資存在較大程度的高估現象，這導致環境保護投資居高不下。

縮小城市環境基礎設施建設投資統計口徑后，投資數據和效益數據具有較好的直接相關性。考慮到城市環境基礎設施建設投資占全國環境保護投資的60％左右，城市環境基礎設施口徑變化將使同期全國環境保護投資縮水50％左右。不考慮其他因素變化，則2002，2003，2004年全國環境保護投資分別為751．95，789．47，996．06億元，占全國同期GDP的0．71％，0．67％和0．73％，占經濟普查調整后GDP的比例分別為0．62％，0．58％和0．62％。“十五”期間，直接的污染治理投資只占GDP的0．6％左右。

3 環保投資結構不盡合理

3.1 環保投資總體結構

從1998-2004年，環保投資總額及其所占GDP的比例均呈現逐年增加的趨勢（見表3）。從環保投資的絕對量分析，城市環境基礎設施建設投資的增加量最大，占環保投資的比例最高，2001-2004年平均達到了59.8％。

從1997年以來，我國環保投資彈性系數均在1.0以上（2001年除外，僅為0.44），說明環保投資增長速度已超過GDP的增長速度。但從連續數據分析，環保投資彈性系數出現先增后減的變化趨勢，尤其是近兩年環保投資彈性系數在1.0左右，與經濟發展速度基本持平，環保投資相對于經濟增長速度較快的局面將難以繼續，尤其考慮到我國積極的財政政策正在轉變，保證環保投入增長幅度高于經濟增長速度難度較大。從1994-2004年環保投資、增長情況來看，城市基礎設施增長率最高，城市環境基礎設施增長帶動了整個環保投資的增長，工業污染源治理投資年均增長率最低，而且工業污染源治理投資反復較大，工業污染源和新建項目“三同時”投資均出現過負增長。工業污染治理投資和“三同時”投資的彈性系數也小于城市基礎設施投資。

工業污染治理投資下降有監管不嚴、企業自身沒有積極性之外，現有投資渠道有缺陷，也不利于企業籌集資金治理污染。在原環保資金籌集渠道中，“三同時”、城市建設維護費投資渠道還比較順暢，但是其他渠道都存在一定問題。由于國家財稅體制改革后，原更新改造基金中提取7％作為環保技改基金的政策已經不能實施。由于污染治理設施難以產生直接經濟效益，由此銀行環保貸款和國外環保投資往往總量較小。“三廢”綜合利用留成在“八五”期間經濟體制改革后，企業稅后利潤全部歸企業自有，這條政策就不起作用了。排污收費制度改革后，企業上繳的排污費不再返還，大部分排污費用于區域性統籌集中治污，治污投入的總量和支持力度都有所加大。

3.2 城市環境基礎設施建設投資過大

城市環境基礎設施建設投資絕對量增加明顯，其占環保投資增量的比例也逐步加大。從1981-2004年，我國城市環境保護基礎設施建設的投資量在逐年增加[7]。從“六五”期間的51億元，增加到“十五”期間(2001-2004年)的3 594.2億元。城市環境基礎設施的增加在2002年和2003年表現明顯，增加幅度均超過30%，帶有強烈的時間特征。1997-2000年度期間，GDP增長速度放慢，而環保投資增長速度處于高峰階段，也是由于期間發行國債、加大了基礎設施投資力度導致的。

城市環境保護基礎設施建設投資量“六五”期間(1981-1985年)51億元，“七五”期間(1986-1990年)153．72億元，“八五”期間(1991-1995年)477．5億元，“九五”期間(1996-2000年)1 744．37億元，“十五”期間(2001-2004年)3 594．2億元。城市環境保護基礎設施建設占同期環保投資總量的比例居高不下。“六五”期間占30.68%，“七五”期間占32.06%，“八五”期間占36.54%，“九五”期間占52.30%，“十五”期間占59.83%。城市環境基礎設施建設投資中，大部分投資與環境污染治理關系不夠密切。“十五”期間（2001-2004年），燃氣工程建設投資、集中供熱工程建設投資、園林綠化工程建設投資占環境基礎設施投資總額的57％，占環保投資總額的34.2％。另外，用于排水及市容環境衛生的投資中，僅一半左右用于污水處理和垃圾處理，導致污染治理的環境效益不夠明顯。

3.3 工業污染源治理投資偏小且反復

“十五”期間（2001-2004年），工業污染源治理投資892.8億元，占環保投資總額的14.9％，占社會固定資產投資中更新改造資金的2.74％。近年來全國工業污染源治理投資總量逐年上升，1998年全國工業污染源治理投資122億元，2004年為308.1億元。但其增加速度波動較大，占環保投資的比例依然較低。工業污染源治理投資彈性系數在1996年首次超過同期GDP的增長速度，但1997年和2001年兩年間出現負增長。

工業污染源治理項目投資比重偏小，其占總投資的比例呈現下降趨勢。“七五”期間，我國老污染治理投資占全部環保投資的41.18％，在環境保護投資中份額最大，但2004年該比例明顯下降。1998年工業污染源治理投資占環保投資的16.9％，2004年為16.13％。1998-2004年間，該比例呈波動趨勢較為明顯。其中1998-2000年，呈上升趨勢，但2000-2004年間總體呈現下降趨勢。另外，從老污染源治理投資占企業技術更新改造固定資產投資比例來看，也是呈明顯下降趨勢。技改投資渠道運行不好，由此造成老污染源超標排放污染物現象比較普遍。

2000年由于“一控雙達標”等措施的實施，工業污染源治理投資達到了239.4億元，而隨后的2001、2002、2003年工業污染源投資均小于2000年，這說明，隨著全國工業污染源存量資源和全社會累計固定資產的不斷增加，工業污染源治理投資比例并沒有相應有較大的提高。這說明工業污染源治理設施的更新改造、老污染源的強化治理并沒有受到重視，實際上這些老污染源往往技術水平較低、排放量較大，穩定達標排放較為困難，需引起警覺。

3.4 建設項目“三同時”環保投資難以保障不欠新帳

“三同時”環保投資占全社會固定資產投資的份額較小，污染治理配套設施建設滯后。“十五”期間（2001-2004年），建設項目“三同時”環保投資總額為1 520.1億元，占環保投資的比例為25.3％，占實際執行“三同時”的建設項目總投資的比例多年來基本維持在4％左右，占全社會固定資產投資的0.74％。近年來建設項目“三同時”環保投資呈逐年增加的趨勢，增長速度明顯，占環保投資的比例相對較為穩定。但增速有所放緩。

2000年全國“三同時”環保投資260億元，為投資總額的5.7％，“三同時”執行率、環保投資比例相對較高的年份，這是與2000年加大污染源治理、實行“一控雙達標”等的結果相一致的，反映出各年污染源監管力度直接決定“三同時”等工業污染源治理投資狀況。但當年火電行業統計“三同時”執行率達到100％，與火電廠脫硫設施建成之間存在反差，說明在對“三同時”的批復要求環節或驗收執行環節存在一定問題。

1998年建設項目三同時環保投資為142億元，2004年達到460.5億元，是1998年的3.2倍。建設項目“三同時”環境保護投資是中國環保投資的一個十分穩定的來源。建設項目“三同時”環境保護投資所占比例一直大于老污染源治理投資，反映了新建項目往往能比較重視環境污染治理投入。

4 結論與建議

4.1 結論

（1）近年來環境保護投資總量不斷增加，絕對量上升較快，占GDP的比例也有所增加，但與實際需求相比明顯不足，且在污染治理方面欠賬較多，環境保護投資力度有待于進一步加強。

（2）大部分環保投資并沒有用于環境污染治理，環保投資持續增長與環境狀況不容樂觀形成反差，環保投資總量較大且超過規劃預期與環保目標指標沒有完成、大量治污工程沒有開工并存，容易對我國環境保護形勢判斷產生誤導。

（3）環保投資彈性系數持續下降，環境污染治理投資增加的難度將進一步增大。未來幾年內，在償還污染欠賬的同時，還要繼續負擔由于經濟的快速增長帶來的污染負荷的增加，環境投資需求增加需求迫切但難度大，隨著這些年城市基礎設施固定資產投資高峰下滑，環保投資增加有可能難以為繼。

（4）環保投資結構不夠合理，城市環境基礎設施建設投資所占比例較高。工業污染源治理投資和建設項目“三同時”環保投資需要進一步加強。

（5）真正用于環境污染治理的投資總量較小，與環境污染治理直接相關的污水處理投資和垃圾處理投資占同期城市環境基礎設施建設投資的21.16％，可見城市環境基礎設施建設投資存在較大程度的高估現象，導致環境保護投資居高不下，而城市環境狀況沒有根本好轉的強烈反差。由此帶來環境保護的歷史欠帳較多，在環境保護目標日益提高的情況下，環保目標難以完成。

4.2 建議

（1）適當縮小城市環境基礎設施投資口徑。將環保投資中城市環境基礎設施的投資范圍進行重新界定，修改環境保護投資的統計口徑，以體現環境保護投入和治理效果的對比。建議將與環境治理效果關系相對較小的燃氣工程建設投資、集中供熱工程建設投資、園林綠化工程建設投資三個部分不再列入城市環境基礎設施建設投資的范疇，將排水和市容環境衛生環境保護投資局限于污水處理和垃圾處理范圍內進行統計。

（2）研究并明確環境保護投資范圍中目前還比較混亂的幾個問題。如明確運行費不作為環境保護投資，研究區域生態環境建設和保護投資、能力建設投資、農村環境保護投資、清潔生產投資是否納入環境保護投資問題，規范環保投資口徑，同時在現有統計口徑中增加資金來源、運行費用支出、效益內容，盡可能落實到項目，重點監控新建項目“三同時”投資占新建項目固定資產投資、老企業污染治理投資占企業技術更新改造固定資產投資比例，加強污染源的監控。

（3）進一步增加環境保護投入力度，爭取“多還老帳，不欠新帳”。目前中國的環境保護總體上還沒有達到償還歷史欠賬的階段，仍然在產生新的投資欠賬。因此要實行投資主體多元化，資金來源市場化，投資方式多樣化，最大限度地籌集資金，持續增加環保投資總量，通過加大污染削減力度，控制污染物隨經濟總量的不斷上升而增加的趨勢，爭取在償還歷史欠賬的同時，不欠新帳。

（4）老污染源治理設施建成后環境保護部門監管不嚴，企業沒有更新改造壓力，在如此投資情況下，“歷史悠久”的污染治理設施穩定達標排放水平相對較低，這對環境安全造成一定不利影響，需要采取綜合措施加以應對。

（5）關注設施運營費用。多年來建設后積累下來的污染治理設施數量總量越來越大，在今后一段時間內，包括城市環境基礎設施在內的污染治理設施運營費用將持續走高，總量甚至大于新建設施的一次性投資費用。

（6）建立與國際接軌的環保投資統計體系。建議加強與經濟合作與發展組織國家開展合作，建立環境保護投資賬戶、環境污染治理賬戶、環境保護支出賬戶，便于環境保護投資的國際比較分析。

(編輯：于 杰)

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Analysis and Suggestion on Distortion of Environmental Protection Investment in China

WU Shunze CHEN Bin2 LU Yuantang WANG Jinnan ZHANG Zhizhong1

(1.Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012，China；2. Department

of Planning Financing， SEPA， Beijing 100035， China)

Abstract The environmental protection investment has been studied in 10th FiveYear， and the result shows that the extension of investment connotation， the disaccord between investment and demand， and the unreasonable composing were the most important influencing factors. If calculating

investment of sewage and rubbish disposal， instead of the city's environmental infrastructure construction， the environmental protection investment will decrease about 50 percent. The deficiency of investment was concealed by the increase of the city's environmental infrastructure construction investment and the extension of investment connotation. The distortion of environmental protection investment is very serious. It suggested that the concept of environmental protection investment should be redefined， the statistical methods of environmental protection investment should be modified， and at the same time， the environmental protection investment should be strengthened and the efficiency should be promoted in order to upgrade the efficiency of pollution abatement.

Key words environmental protection; pollution abatement; investment