走向更為積極的氣候變化政策與管理

摘要 我國目前應對氣候變化的策略表現為：將氣候變化政策視為可持續發展政策的一部分；在參與全球氣候變化的國際協議方面有著鮮明立場；重視氣候變化方面的科學研究；把氣候變化問題作為環境外交的重要部分；努力吸引公眾參與等方面。但在政策的制定和執行中仍缺乏應有的積極性、主動性和前瞻性。我國的氣候變化治理結構存在的問題主要包括：缺乏明確的決策機構和執行機構，科學研究對政策制定的支持能力不足，公眾參與薄弱，企業減緩氣候變化的動力不足。針對這些問題，提出了以“走向更為積極的氣候變化政策與管理”為核心的改進治理結構的政策建議。

關鍵詞 氣候變化；政策；治理結構；管理

中圖分類號 C934

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)02-0008-05

氣候變化問題是全球性、綜合性的問題，其重要性不言而喻。然而，就目前的情況來看，我國的氣候變化政策往往是應對性的、被動的，缺乏前瞻性和主動性，缺乏靈活性，國家相關機構也尚未發揮積極的領導作用。因此，我國的氣候變化政策和管理應該并可以更為積極、主動。

1 氣候變化及其影響

地球氣候正在發生著以全球變暖為主要特征的重大變化。1861年以來的觀測記錄表明，全球平均地表溫度逐漸升高，20世紀可能是過去1 000年中增溫最大的100年，其全球平均地表溫度增加了0.6±0.2 ℃，增幅最大的兩個時期為1910-1945年和1976-2000年。伴隨著氣候變暖，氣候的其它重要方面也發生了一系列變化，例如，與過去的100年相比，20世紀70年代以來，厄爾尼諾-南方濤動事件更加頻繁、持久，并且強度增大；某些地區，如亞洲與非洲，干旱的頻率和強度在最近數十年都有所增加^[1]。

氣候變化對自然生態系統和人類社會系統產生了多方面的影響。氣候變化政府間委員會(IPCC)第三次評估報告第二部分對氣候變化的影響進行了深入分析，指出氣候變化對水文、水資源、陸地生態系統、淡水生態系統、沿海地區、海洋生態系統、人類健康、人類居住、農業、糧食保障、能源等各方面都有著顯著影響^[1]。

氣候變化問題已成為各國關注的焦點之一。近年來，氣候變化問題已被列為全球環境問題之首，氣候變化政策更是各國政府、國際社會、學術界、企業界，乃至社會大眾所廣泛關注的政策焦點。

氣候變化政策涉及到一國的能源政策、產業政策、環境政策、自然保護政策等多個方面，影響到產業發展、能源、環境、貿易、科技、外交等諸多領域。同時也對經濟發展的速度、質量和前景影響重大。一般認為，在今后相當長的時期內，現實的減緩CO₂排放的技術措施主要在于提高能源的生產、轉換、利用各個環節的技術水平，以及發展不排和少排CO₂的替代能源技術，這些措施從根本上符合中國長遠的社會經濟可持續發展目標^[2]。良好的氣候變化政策可以從最大程度上保障經濟發展目標與環境保護目標的協調和統一。

氣候變化政策是國家的國際環境政策和環境外交的重要組成部分。事實上，《聯合國氣候變化框架公約》的簽署是我國積極參與國際環境政策制定、進行環境外交的重要標志。我國不但是最早簽署該國際公約的國家之一，更是在該公約原則下所制定的《京都議定書》的積極倡導者和響應者，在美國宣布退出該議定書之后，在俄羅斯左右搖擺、舉棋不定之際，于2002年宣布加入《京都議定書》，在氣候變化國際合作和談判中，始終堅持代表包括中國在內的廣大發展中國家的利益，態度積極、務實^[3]。

2 中國應對氣候變化的政策

從《氣候變化框架公約》到《京都議定書》，我國政府在應對氣候變化問題時有著一貫的策略。中國的氣候變化策略可以概括為7個方面：①從可持續發展戰略高度，充分認識氣候變化的重要性；②堅持“共同但有區別的責任原則”，積極參與氣候變化領域的國際活動；③推動履約進程，更好地維護中國的國家利益；④加強宣傳，提高中國形象；⑤以可持續發展政策和措施為基礎，為減緩全球氣候變化做出積極的貢獻；⑥提高公眾保護全球氣候的意識，建立有助于減少溫室氣體排放的生活方式和消費模式；⑦加強氣候變化科學研究，提高中國參與全球氣候變化活動的能力^[2]。中國已經將氣候變化問題提升到了一個較高的高度，并在策略上具有以下一些特點。

首先，中央政府把氣候變化政策視為可持續發展政策的一部分，特別是視為能源消費和經濟發展政策的一部分。可以認為，我國從一開始就沒有把氣候變化當作一個孤立的問題對待，而是把它作為整個發展戰略中的組成部分。這種角度具有重要意義，但也存在問題，即對其重要性的定位不清晰，進而導致缺乏明確的氣候變化減緩和適應政策。

第二，在參與全球氣候變化的國際協議方面，中國有著鮮明的立場。堅持“共同但有區別的責任”是中國進行國際談判的基本原則。長期以來，各國在發展權和環境權的關系上有著嚴重的不對稱性，多數發展中國家大規模工業化的時間遲于發達國家，從歷史責任上看累計排放量較小，并在較長時期內面臨經濟發展等重大挑戰，因此發達國家在排放大量溫室氣體基礎上獲得較高程度的發展后，理應承擔更多保護環境的責任。從人類長遠的利益出發，中國政府同世界上大多數國家一樣，都大力支持溫室氣體的減排；但從公平的角度出發，中國政府也明確主張在溫室氣體減排方面各國之間“有區別”的責任，強調履約進程中國家利益的維護。

第三，重視氣候變化方面的科學研究。1978年世界氣候大會召開之后，世界上關于全球氣候變化的科學研究開始活躍。盡管我國的氣象學和氣候學研究基礎較好，但關于氣候變化的研究相對滯后，1987年中國國家氣候委員會的成立，以及1990年中國國家氣候變化協調小組的成立，大大地推動了我國的氣候變化研究^[4]。我國的氣候變化政策積極推動該領域的科學研究，體現在經費的支持和國際合作的廣泛開展上。

第四，我國把氣候變化問題作為環境外交的重要部分。氣候變化是全球環境問題中最為突出的問題，由于其全球性特征，必須通過國際合作方可實現減緩目標。我國在國際氣候談判方面較為積極^[5]，強調該領域的國際合作，并希望藉此樹立中國在環境保護方面積極負責的國際形象。

第五，訴諸公眾，把溫室氣體減排的方向定位于“生活方式和消費模式”的轉變。一方面，這表明政府重視公眾參與在應對氣候變化中的作用；但另一方面，也可能忽略以下事實：減排的主要責任應在那些溫室氣體排放大戶，即耗能企業。對于企業在氣候變化問題上應負的責任，在現行的政策中尚缺乏明確規定。

綜上可見，我國目前的氣候變化政策是基于這樣一種定位，即：氣候變化問題首先是一個國際問題，是一個自外而內的問題，而應對氣候變化首先是為了配合各國的努力，其次才是自身可持續發展的需要。因此，除履約和科學研究之外，在涉及氣候變化的減緩和適應方面缺乏明確而有作為政策。此外，強調氣候變化政策作為可持續發展戰略的一部分，有助于經濟和社會發展政策的協調性，但這樣也會導致一種傾向，即有可能忽略氣候變化政策的獨特性。由于氣候變化政策在減緩和適應兩方面的不明確，政策與實施行動之間缺乏具體的聯系，從而影響了政策的可操作性。概括起來，我國的氣候變化政策注重了全球范圍環境與發展的公平性以及與我國可持續發展戰略的一致性，但缺乏積極性、主動性和前瞻性。

3 中國氣候變化的管理體制

3.1 中國氣候變化決策和管理機構

在中國，政府、學術界和公眾對氣候變化問題的認識都經歷了一個漸進的過程，目前已經建立了一系列專門的機構和組織以應對氣候變化，并通過十多年的談判鍛煉了一批既掌握國內政策又了解世界情況的隊伍。

早在1990年，中國政府就在當時的國務院環境保護委員會下設立了國家氣候變化協調小組，由當時的國務委員宋健擔任組長，協調小組辦公室設在原國家氣象局。1998年，在中央政府機關機構改革過程中，設立了國家氣候變化對策協調小組，由當時國家發展計劃委員會主任曾培炎任組長。2003年10月，經國務院批準，新一屆國家氣候變化對策協調小組正式成立。國家發展和改革委員會主任馬凱擔任新一屆國家氣候變化對策協調小組組長，一位國家發展和改革委員會副主任擔任常務副組長，外交部副部長、科學技術部副部長、中國氣象局局長和國家環境保護總局副局長擔任副組長。協調小組的成員單位財政部、商務部、農業部、建設部、交通部、水利部、國家林業局、中國科學院、國家海洋局和中國民航總局均派出有關負責人擔任協調小組成員，并指定了各部門的聯絡員。除商務部派出一位部長助理外，小組成員均由部級和副部級官員擔任。

國家氣候變化對策協調小組是中國政府關于應對氣候變化問題的跨部門議事協調機構，其主要職責是討論涉及氣候變化領域的重大問題、協調各部門關于氣候變化的政策和活動、組織對外談判、對涉及氣候變化的一般性跨部門問題進行決策。對重大問題或各部門有較大分歧的問題，報國務院決策，以指導對外談判和國內履約工作。根據協調小組的分工，國家發展和改革委員會牽頭負責有關應對氣候變化對策的總體協調工作，外交部牽頭負責有關氣候變化的對外談判工作，中國氣象局牽頭負責有關政府間氣候變化專門委員會的工作。在過去的幾年中，國家氣候變化對策協調小組在研究、制定和協調有關氣候變化的政策等領域開展了多方面工作，為中央政府各部門和地方政府應對氣候變化問題提供了指導。

在國家機構方面，除了最直接的國家氣候變化對策協調小組之外，還有一系列機構涉及到氣候變化問題的管理。其中，科技部、水利部、農業部、教育部、外交部、國土資源部、國家林業局、中國氣象局、國家環保局、國家海洋局等國家部委都設置了一些下屬機構，可以對口處理與氣候變化有關的問題。例如，國家氣象局的科技發展司專門設有氣候變化處，主要職責包括擬定氣候變化相關的政策法規、戰略規劃等。其他的一些部委，在機構的設置上雖然沒有明確標識出氣候變化的主題，但它們在處理與氣候變化相關的一些事務上，也發揮著不可或缺的作用，例如，國家發展和改革委員會的能源局即擔負著提出能源節約和發展新能源的政策措施的職責，這類職責和氣候變化息息相關。

3.2 研究機構

氣候變化的研究機構在揭示氣候變化機制、分析氣候變化對我國的影響、提出科學的適應和響應措施等方面，發揮著舉足輕重的作用，是氣候變化治理結構中的重要一環。

科研機構中，以中國科學院、國家氣象局、氣象科學院、國家氣候中心、中國林業科學院、中國農業科學院為主體。中科院系統中又以地理科學與資源研究所、遙感應用研究所、植物研究所、地質與地球物理所、大氣物理研究所、生態環境研究中心、海洋研究所、南京地理與湖泊研究所、地質與地球物理所、地球化學研究所、水土保持研究所、地球環境研究所、寒區旱區環境與工程研究所等機構為主。此外，中國社會科學院等都有氣候變化方向的研究機構和人員。

高等院校也是我國氣候變化研究方面主要力量的一部分，其中，清華大學、北京大學、北京師范大學、中國農業大學、南京大學、復旦大學、同濟大學、蘭州大學等院校于此方面開展了較多研究。

其中，中科院大氣物理研究所是較早進入氣候變化研究的單位，早期在大氣環流模型研究方面有世界公認的成績，近年來，在東亞季風、水文循環和氣候分析方面也有著重要貢獻；國家氣象局及其所屬科研機構在氣候變化政府間委員會的數次評估研究中發揮了重要作用；中科院植物所領導的氣候變化對陸地生態系統影響的研究受到了廣泛好評；清華大學主持的氣候變化國家報告是我國氣候變化研究中的一份重要文獻。此外，中科院地理所關于碳循環研究的陸地生態系統通量觀測網絡現已成為國際通量觀測網絡的一部分。

3.3 國內學會及國際組織的中國委員會

國內的專業學會在促進學科交流、整合科學資源、傳達科學前沿信息等多方面都有其獨特的作用。在我國成立的多個專業學會中，有許多學會關注的內容涉及到氣候變化方面，其中包括中國科學技術協會、中國地理學會、中國植物學會、中國林學會、中國農學會、中國生態學會、中國海洋學會、中國太平洋學會、中國水土保持學會、中國環境科學學會、中國青藏高原研究會、中國自然資源研究會等等。這些學會通過設立相應的分支委員會和開展相應的專業研討會，對氣候變化方面的學術交流起到了促進作用。例如，中國生態學會與美國生態學會(ESA)、國際生態學會(INTECOL)在氣候變化對生態系統和生物多樣性的影響及不同地區和類型生態系統的響應等方面進行了深入探討。

近年來，一些相關國際組織的中國委員會陸續成立，也為我國的氣候變化研究和普及做出了積極貢獻。1985年，世界氣候研究計劃(WCRP)中國委員會成立，在過去的十年中，WCRP中國委員會在加強國際合作，推動和協調國內有關單位開展氣候變化方面的研究和學術交流活動、促進社會公眾環境保護意識的增強、提升我國在國際氣候變化研究領域的地位等方面起到了推動作用。1988年5月，國際地圈生物圈計劃中國全國委員會(CNC-IGBP)成立；1988年7月，國際科學聯盟環境問題科學委員會中國委員會(SCOPE CAST CHINA)成立；2004年，國際全球環境變化人文因素計劃中國國家委員會(CNC-IHDP)成立。這些國際組織的中國委員會作為學術性機構，從客觀上組織和推動了氣候變化方面的科學研究和對外交流，為國家管理機構提供了有效的科學咨詢，為我國應對氣候變化問題構建了多個與國際接軌的平臺。

3.4 中國氣候變化管理體制存在的問題

綜上可見，中國氣候變化的治理結構已經初具規模，形成了一套較為全面、有效的治理系統。但還存在以下幾個方面的問題。

3.4.1 缺乏明確的決策機構和執行機構

從我國氣候變化管理機構的構成中可以看到，國家氣候變化對策協調小組是我國氣候變化議事協調機構，應擔負氣候變化政策制定的職責。但實際上，該小組的性質限制了它應該發揮的作用。作為議事協調機構，它的功能定位在議事和協調方面，其決策功能僅限于“對涉及氣候變化的一般性跨部門問題進行決策”，而不是對我國氣候變化相關的重大問題進行決策。在該小組之外，沒有其它專門機構或組織進行氣候變化政策的制定，而只能把重大決策留給國務院制定。因此，在這樣一個重大的問題上出現了決策主體的不明確。此外，我國的氣候變化政策沒有體現在相關法律和法規上，而是在相關人士的文章和講話中，因此，具有一定的模糊性和不確定性。

目前，與氣候變化問題決策和管理相關的中央政府部門主要是參與氣候變化對策協調小組的部門。對于其中大部分部委而言，除了與氣候變化有關的氣象部門，其它下屬機構很少直接涉及對氣候變化事務的處理，這就削弱了相關部門在應對氣候變化時的主動性和積極性，即便該部門的工作涉及溫室氣體排放和對氣候變化的適應。個別部門對氣候變化問題的重視，往往緣于該部門的特殊性。例如，在清潔發展機制為我國造林事業發展提供新的融資渠道的背景下，國家林業局十分重視氣候變化問題，成立了碳匯管理辦公室，并加強了對涉及《京都議定書》下碳匯交易項目的管理。

在地方政府層面，尚未發現任何針對氣候變化問題的機構和組織，地方政府作用不明顯。事實上，在目前的政策框架下，很難想象地方政府會對應對氣候變化產有內生的動力。京都議定書生效以來，許多地方和部門對其中清潔發展機制所帶來的經濟利益和技術轉移潛力頗有興趣，這使得地方政府有動力關注氣候變化問題，但這種關注并非針對氣候變化本身，而是針對CDM這種特定機制及其潛在的經濟效益。

3.4.2 科學研究對決策的支持能力不足

盡管我國已經開始重視氣候變化的科學研究，但就現階段而言，研究能力還存在著不足之處。

首先，對氣候變化對中國的影響認識不足。經過幾十年的研究，目前對我國氣候變化的事實已有較為充分的認識，但就我國氣候變化未來情景的預測和氣候變化對我國的影響而言，缺乏更為具體細致和意見統一的研究。例如，氣候變化在我國不同地區究竟有多大影響，對不同的經濟部門，如農業、能源有何影響，對東亞季風氣候影響程度如何，尚沒有十分可靠的預測。美國對于氣候變化的影響分別針對不同地區、不同部門、不同時間階段定量地進行了計算，相比之下，我國的研究則較為籠統。

其次，氣候變化的社會科學方面研究不足。長期以來，我國對氣候變化的研究多側重于自然科學方面，從政策、管理等角度入手的研究不夠。氣候變化問題是涉及多學科、多領域的復合型問題，還需要從經濟學、社會學、政治學以及政策、管理等角度入手進行研究。

再次，科學咨詢能力不足。國外發達國家的經驗表明，氣候變化科學研究進行到一定階段時，往往會與國家政治聯系起來，實現科學研究為政策制定、實施提供依據。例如美國，氣候變化研究已帶有一定的“科學政治化”色彩^[6]。而在我國，在對氣候變化的研究上，由于自然科學的研究尚未非常充分，社會科學層面上的研究正在起步，因此，基于科學研究上的政策咨詢還非常薄弱。

我國一方面需要加強氣候變化的科學研究，另一方面也更需要把科學研究轉化為政策制定和外交談判的支持力量。

3.4.3 公眾參與欠缺

盡管我國關于氣候變化知識的宣傳和普及力度正在逐漸加大，但目前公眾對于氣候變化的認識仍是膚淺和匱乏的。人們對氣候變化的認識大體停滯在對氣溫升高這一現象的感知，關于氣候變化對生活、經濟、生態等方面的影響則不甚了了，學術界對于普及這方面的知識似乎也關注不足。一項對農民感知氣候變化的調查研究顯示，農民對氣候變化的感知主要是通過氣溫變化作用于某類指示作物的產量來發生，這種認識是對已發生事件的歸納總結，而不是通過氣象部門提供的觀測記錄獲得^[7]。人們對氣候變化的不了解、不熟悉、不關心以及對氣候變化感知的滯后性致使公眾在參與氣候變化治理時沒有能力具備主動性，公眾參與的不足使得氣候變化治理結構存在一定缺陷。

4 改進管理體制的政策建議

氣候變化的政策和管理可分為積極和消極兩種類型。消極的氣候變化政策和管理常常具有應對性質，通常是在外來壓力下，才采取臨時的應對策略，因而不具備主動性；積極的氣候變化政策與管理基于大量的科學研究，預先為國家決策提供參考，強調國家參與氣候變化治理的主動，反映了一個國家參與氣候變化治理的自身需求，因而有著很強的主動性和前瞻性。選擇積極的或是消極的氣候變化治理，需要經過慎重的思考和權衡，不同的態度也關聯到參與國際事務時的國家利益。

針對我國氣候變化治理結構所存在的問題，提出以下政策建議：

(1)在協調的職能上，賦予國家氣候變化對策協調小組充分的決策權；在現有的組織架構下，將其改為國家氣候變化領導小組，負責制定氣候變化方面重大政策，并在政策實施中協調部門關系以及中央和地方關系；

(2)進一步明確中央政府各部門在減緩和適應氣候變化中的作用，以及在執行氣候變化政策的具體責任；

(3)結合“十一·五”計劃的能效目標，要求地方政府制定出減緩和適應氣候變化的計劃，鼓勵地方政府結合當地特點，發展出有創新性的政策和做法；

(4)在領導小組下，成立針對氣候變化的咨詢委員會(包括中國氣候委員會)，為政策制定和外交談判提供及時的政策建議。委員會成員可由氣候變化研究領域的專家組成；

(5)明確企業在氣候變化的減緩和適應中的責任和義務，制定政策使其擔負起相關責任；

(6)發揮事業單位和非政府組織的作用，在氣候變化方面，加強宣傳，加強公民教育與培訓。

致謝：本研究是在中國環境與發展國際合作委員會2006年“中國環境執政能力”核心工作組基礎研究報告的基礎上改寫而成。

(編輯：李 琪)

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Towards Proactive Climate Change Policy

QI Ye MA Li

(Institute of Public Policy and Center for Industrial Development and Environmental Governance

School of Public Policy and Management Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract Climate change is treated in China as an issue related closely to the national strategy for sustainable development as well as an issue in international collaboration in environment.The duality of the issue makes the climate change policy often wavering between domestic and international emphases.In the past one and half decades，the central government emphasized mostly on responding to international pressure by participating in negotiations in international treaties.However，the nation，as well as the world，will likely benefit more by taking a more proactive attitude towards mitigation of and adaptation to climate change.This paper described the current governance structure for climate change management in China and made concrete recommendations for its improvement.The most urgent recommendation is to elevate the current National Group for Coordination of Climate Change Strategies to empower the organizing with authority for policy-making and overseeing on climate change.

Key words climate change；policy；governance