我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的政策評(píng)價(jià)與完善研究

摘要 我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的變遷是典型的供給主導(dǎo)型制度變遷。本文從我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的概念與內(nèi)涵談起，分階段分析了我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的形成與發(fā)展的演變過程，重點(diǎn)對(duì)改革開放后的基本農(nóng)田保護(hù)制度績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)與分析，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段基本農(nóng)田保護(hù)失控的原因進(jìn)行了制度層面上的分析，最后給出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田保護(hù)制度；政策評(píng)價(jià)；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號(hào) F301.21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)02-0105-06

基本農(nóng)田保護(hù)制度作為我國(guó)的一項(xiàng)基本制度安排，是耕地保護(hù)的重中之重，其權(quán)威性和嚴(yán)肅性不言而喻。該項(xiàng)制度自確立以來，在控制建設(shè)用地?cái)U(kuò)張、促進(jìn)存量土地挖潛、保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地、保障糧食安全等方面取得了有目共睹的成績(jī)。但幾年來隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)退耕政策實(shí)施，原有的基本農(nóng)田保護(hù)制度逐漸暴露出協(xié)調(diào)性差、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)缺乏、機(jī)制設(shè)計(jì)不完善、可操作性差等缺陷。因此，認(rèn)真評(píng)價(jià)我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的績(jī)效，反思其存在問題與缺陷，對(duì)扭轉(zhuǎn)目前基本農(nóng)田保護(hù)的困境，有效解決我國(guó)目前“三農(nóng)”問題，保障糧食安全都具有重要的意義。

1 我國(guó)的基本農(nóng)田保護(hù)制度

我國(guó)的基本農(nóng)田保護(hù)制度很早就得到中央政府的重視。早在20世紀(jì)80年代末，原國(guó)家土地管理局就在湖北荊州試行基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定工作，進(jìn)行了基本農(nóng)田保護(hù)的政策試點(diǎn)。此后經(jīng)過近20年的發(fā)展，基本農(nóng)田保護(hù)逐漸形成了以《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》為主干的外在制度體系與以《劃定基本農(nóng)田保護(hù)技術(shù)規(guī)程》、《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)環(huán)境技術(shù)規(guī)程》為主的內(nèi)在操作規(guī)程。狹義的基本農(nóng)田保護(hù)制度包括基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度、占用基本農(nóng)田審批制度、基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度、禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度、基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度、基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度、基本農(nóng)田地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度等。廣義的基本農(nóng)田保護(hù)制度，是指從宏觀角度來看，凡是與基本農(nóng)田相關(guān)的政策、法律、法規(guī)等，這些政策、法律、法規(guī)對(duì)基本農(nóng)田的實(shí)施具有重要的促進(jìn)作用，因此也應(yīng)該納入其內(nèi)。如以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度為主線的耕地保護(hù)制度，它與基本農(nóng)田保護(hù)體現(xiàn)了全面保護(hù)與重點(diǎn)保護(hù)的關(guān)系。此外，還有土地稅收制度、土地利用規(guī)劃、土地宏觀調(diào)控制度等，本文的基本農(nóng)田保護(hù)制度指的是廣義的基本農(nóng)田保護(hù)制度。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為^[1]。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。作為一種“公共物品”，制度同其他物品一樣，其替代、轉(zhuǎn)換與交易過程也都存在種種技術(shù)的和社會(huì)的約束條件。制度變遷可以被理解為一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過程。

我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的變遷是典型的供給主導(dǎo)型制度變遷。從表面上看，政府是制度的重要供給者，制度是政府提供的產(chǎn)品，并且許多制度在多數(shù)情況下是以政府法令的形式出現(xiàn)。從更深層面來說，因?yàn)檗r(nóng)民和地方政府面對(duì)中央政府所做出的基本農(nóng)田保護(hù)制度安排是無權(quán)選擇的，只能在既定的政策范圍內(nèi)活動(dòng)，即政府的安排并沒有提供退出的選擇權(quán)，每個(gè)參加者都受制于政府的強(qiáng)制性權(quán)力，而不管他對(duì)政府的強(qiáng)制性方案有多大的不滿意，他都不可能退出。對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期集權(quán)且市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國(guó)家來講，供給主導(dǎo)型的制度變遷將起主要作用^[2]。在我國(guó)，基本農(nóng)田保護(hù)制度的選擇與演變始終是與我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)背景即經(jīng)濟(jì)體制的安排相適應(yīng)的，尤其是1978年以后基本農(nóng)田保護(hù)制度的確立和完善是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革大的背景下進(jìn)行的，是經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分。

近年來，我國(guó)耕地保護(hù)面臨耕地資源相對(duì)短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地需求不斷增加、后備資源不足、耕地退化嚴(yán)重等問題，形勢(shì)十分嚴(yán)峻?；巨r(nóng)田是糧食生產(chǎn)的載體和基礎(chǔ)，其數(shù)量與質(zhì)量涉及國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全，然而，我國(guó)作為耕地保護(hù)重心的基本農(nóng)田保護(hù)形勢(shì)更加讓人不樂觀。自2001年基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定，至2004年年初開展全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查，短短兩年多時(shí)間，我國(guó)基本農(nóng)田年均減少66.70多萬hm²，27個(gè)省(區(qū)、市)的基本農(nóng)田面積出現(xiàn)減少，16個(gè)省(區(qū)、市)的在冊(cè)基本農(nóng)田面積低于規(guī)劃確定的指標(biāo)。

基本農(nóng)田是耕地中的精華，是“保命田”、“子孫田”，是耕地保護(hù)的重中之重，面對(duì)“基本農(nóng)田數(shù)量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低”的總要求，而“保命田”減少速度如此之快，令人震驚，成了社會(huì)各界的關(guān)注焦點(diǎn)。從表面上看，基本農(nóng)田保護(hù)與社會(huì)發(fā)展所處的階段以及外部環(huán)境有關(guān)，但從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說其根源則在于基本農(nóng)田保護(hù)制度的不當(dāng)。換言之，根源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度缺陷。面對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田日益減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，確有必要重新檢討基本農(nóng)田保護(hù)制度。

2 我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度形成與發(fā)展的歷史沿革2.1 改革開放前

1949年新中國(guó)成立以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程可以分為兩個(gè)大的階段：1979年以前傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略下的發(fā)展階段和1979年以后新經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略階段。這兩個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略明顯不同，因而在各個(gè)階段工業(yè)化的發(fā)展過程及其與農(nóng)民和地方政府的關(guān)系也就不同。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為主要內(nèi)容的社會(huì)主義工業(yè)化高速推進(jìn)，故亦可稱為一種“速度型”工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)這種傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，必須上靠相應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制來支撐，下靠相應(yīng)政策措施來維系和配合^[3]。建國(guó)至改革開放前這一時(shí)期是我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵的形成時(shí)期，基本農(nóng)田保護(hù)政策的核心是服從和服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化，為工業(yè)化提供積累。

2.2 改革開放后

總體上說來，我國(guó)改革開放以來的基本農(nóng)田保護(hù)制度變遷過程可以分為四個(gè)階段：

第一階段是1980-1985年，這一時(shí)期由于人地關(guān)系逐漸趨于緊張，國(guó)家開始重視基本農(nóng)田數(shù)量保護(hù)，并開始了基本農(nóng)田保護(hù)縣級(jí)試點(diǎn)工作。政府與理論界分別對(duì)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田的自然條件、類型劃分、建設(shè)規(guī)劃與地圖編制等技術(shù)問題進(jìn)行了摸索與探討，這為基本農(nóng)田保護(hù)制度的內(nèi)涵演變埋下了伏筆。

第二階段是1986-1991年，這段時(shí)期，以耕地保護(hù)為主的制度不斷推出：1986年第六屆全國(guó)人大第16次會(huì)議頒布了《土地管理法》，使我國(guó)土地管理特別是耕地保護(hù)工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段；1988年在湖北省荊州市開始試點(diǎn)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。這一首創(chuàng)之舉受到中央高度重視，很快在全國(guó)推開，一種由下而上的誘致性制度安排變遷得到國(guó)家強(qiáng)制手段的支持；1992年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的批示的通知》正式確立“基本農(nóng)田保護(hù)”的概念，在國(guó)家意識(shí)形態(tài)層面上完成了從“耕地保護(hù)”到“基本農(nóng)田保護(hù)”的過渡，明確了基本農(nóng)田保護(hù)的內(nèi)涵，為基本農(nóng)田保護(hù)制度的全面建立奠定了基礎(chǔ)。

第三階段是1992-1997年，這一時(shí)期國(guó)家正式以強(qiáng)制性的行政手段推行基本農(nóng)田保護(hù)制度。1991年11月，原國(guó)家土地局和農(nóng)業(yè)部在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于在全國(guó)開展基本農(nóng)田保護(hù)工作的請(qǐng)示》，得到國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批。1994年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。1995年國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)開展了大規(guī)?；巨r(nóng)田規(guī)劃編制、劃定工作^[4]。1996年5月國(guó)家制定《劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)技術(shù)規(guī)程》，同年9月農(nóng)業(yè)部頒布《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)程》，基本農(nóng)田保護(hù)制度開始全面確立。同期，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定工作在全國(guó)展開，基本農(nóng)田保護(hù)政策初見成效。

第四個(gè)階段是1997年至今，這段時(shí)期是我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)政策出臺(tái)最多最嚴(yán)但基本農(nóng)田保護(hù)政策并未取得預(yù)期效果的時(shí)期。這一時(shí)期我國(guó)采取了多種手段促進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)政策的完善。1998年國(guó)務(wù)院第257號(hào)令再次發(fā)布了修訂后的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》；新《土地管理法》及配套法規(guī)中，將保護(hù)耕地和基本農(nóng)田確定為法定的規(guī)劃內(nèi)容，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，被寫進(jìn)法律法規(guī)，基本農(nóng)田被確定為一條不可逾越的“紅線”，基本農(nóng)田保護(hù)制度成為我國(guó)的一項(xiàng)基本制度。為確?；巨r(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施，國(guó)家運(yùn)用“嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度”這一行政手段來加大耕地和基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用的管制力度，同時(shí)配合出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)和政令，用強(qiáng)制性的行政命令來控制基本農(nóng)田。僅2003年和2004年兩年內(nèi)，國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)土資源部就出臺(tái)了11個(gè)部級(jí)以上的法規(guī)(文件)，來控制基本農(nóng)田和耕地占用現(xiàn)象，近幾年來，國(guó)家又通過土地政策參與宏觀調(diào)控的方式來控制規(guī)劃、進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)。

3 我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的政策評(píng)價(jià)與分析

3.1 改革開放前

在改革開放前，我國(guó)一直是走工業(yè)化建設(shè)的道路，建國(guó)初期，百?gòu)U待興，這一時(shí)期的工作重點(diǎn)雖然是以重工業(yè)發(fā)展為主，然而中央政府對(duì)土地的開發(fā)也十分重視，耕地?cái)?shù)量不斷增長(zhǎng)，尤其在完成了土地私有化后，耕地面積進(jìn)入了一個(gè)快速增長(zhǎng)時(shí)期。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門公布的47年耕地面積分析^[5]，1949-1957年期間為耕地總量增長(zhǎng)期，全國(guó)耕地由9 788.10萬hm²增加到11 183.00萬hm²，年均遞增1.68%。1949-1952年全國(guó)進(jìn)行土地改革，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使戰(zhàn)爭(zhēng)中荒廢了的土地迅速得到復(fù)耕，耕地面積逐步擴(kuò)大。1953-1957年，雖然在這段時(shí)期，我國(guó)采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策，建設(shè)了鋼鐵、煤炭、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，占用了大量的耕地，但國(guó)家采取大辦國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、軍墾農(nóng)場(chǎng)和鼓勵(lì)知識(shí)青年志愿墾荒、移民開荒以及農(nóng)民就地開荒等形式，以黑龍江和新疆為重點(diǎn)進(jìn)行了大規(guī)模的荒地開發(fā)，仍補(bǔ)充了大量的耕地。1958年以后則步入了耕地總量遞減期。1958-1965年期間，農(nóng)墾事業(yè)以空前的速度發(fā)展，但發(fā)展勢(shì)頭有所減緩。1966-1975年“文化大革命”十年動(dòng)亂期間，耕地開發(fā)的速度減慢，10年中沒有出現(xiàn)耕地總面積凈增的年份。1975年耕地總面積(統(tǒng)計(jì)數(shù))減少到0.33億hm²，比1965年(統(tǒng)計(jì)數(shù))減少388.60萬hm²，比1957年(統(tǒng)計(jì)數(shù))減少1 212.20萬hm²。

從改革開放前我國(guó)耕地和基本農(nóng)田變化軌跡可以看出，這一時(shí)期，由于“大力發(fā)展重工業(yè)”在國(guó)家意識(shí)形態(tài)中占了上風(fēng)，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)政策作為經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分必須服從和服務(wù)于這一時(shí)期國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因此在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略大背景下出臺(tái)的關(guān)于耕地開發(fā)、墾荒政策可以稱為基本農(nóng)田保護(hù)政策的傳統(tǒng)選擇。在中國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)全國(guó)所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)一操辦，包括對(duì)城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地的所有的支配，這一時(shí)期，耕地面積的增減也完全靠國(guó)家計(jì)劃行政手段來控制，要素和產(chǎn)品價(jià)格也是在國(guó)家的計(jì)劃調(diào)控下進(jìn)行微小的變動(dòng)，完全摒棄了市場(chǎng)的作用。在改革開放前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方政府此時(shí)的力量較為微弱，農(nóng)民連土地的收益權(quán)都沒有，更不足以和中央政府抗衡，除去國(guó)家之外的因素毫無主動(dòng)權(quán)。

3.2 改革開放后

中共十一屆三中全會(huì)以后，全國(guó)轉(zhuǎn)入全面發(fā)展以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新時(shí)期，這是我國(guó)建國(guó)以來最主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，也是我國(guó)處于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期工業(yè)化、城市化發(fā)展引起大量耕地被占用現(xiàn)象。

本文通過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、全國(guó)固定資產(chǎn)投資額(FI)以及耕地保有量(CA)三個(gè)指標(biāo)來分析我國(guó)自1979年以來的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展、固定資產(chǎn)投資與耕地變化的關(guān)系。從表1中可以看出，單位投資所帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)額(ΔGDP/ΔFI)在第二階段有所上升外，總體稍有下降，但仍大于2.5，所以依靠增加投資來加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是可行的，土地尤其是耕地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須付出的代價(jià)。另外，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增額和單位固定資產(chǎn)投資額所造成的耕地面積減少在急劇下降，而耕地占用(減少)每增加一個(gè)單位面積所帶來的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加額(ΔGDP/ΔCA)和固定資產(chǎn)投資額(ΔFI/ΔCA)則迅速增長(zhǎng)。由此可以看出，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上是趨向資金密集型和節(jié)地型的。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于土地集約化程度較高，這一趨勢(shì)表現(xiàn)得更加明顯，而其它地區(qū)則相對(duì)低一些。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)集約化的提高是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。我國(guó)近幾年來日益重視耕地保護(hù)，加上日益嚴(yán)格的土地用途管制，使耕地占用成本進(jìn)一步上升，單位國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的耕地占用數(shù)量不斷減少，對(duì)耕地資源保護(hù)產(chǎn)生了一定的積極效應(yīng)。但從總體上看，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資額的增長(zhǎng)必然使耕地面積減少。

據(jù)表1，我國(guó)改革開放以來的耕地變化可以分為四個(gè)階段：第一階段是1980-1985年，耕地占用(凈減少)高峰年是1982年，這一周期上升的促成原因是經(jīng)濟(jì)改革全面展開，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，而后期的經(jīng)濟(jì)緊縮政策又促成其下降。雖然這一時(shí)期國(guó)家已開始重視基本農(nóng)田數(shù)量保護(hù)，并開始了基本農(nóng)田保護(hù)縣級(jí)試點(diǎn)工作。但此時(shí)快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)是各級(jí)政府工作的重心，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度建設(shè)則并未涉及，這一疏忽在改革開放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的推動(dòng)下，難免造成耕地面積的大量流失。特別是1978年以后，中央與地方逐步實(shí)行\(zhòng)"分灶吃飯\"，于是地方政府的利益就具有相對(duì)的獨(dú)立性，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，地方政府在與中央政府博弈的過程中成功地?cái)U(kuò)張了自身權(quán)力，僅在1981-1985年耕地就減少580.00萬hm^2[6]，嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)引起了中央政府的高度重視，從而促成了基本農(nóng)田保護(hù)制度的建設(shè)成了歷史的必然；第二階段是1985-1991年，主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，基本建設(shè)投資大規(guī)模增加。而經(jīng)濟(jì)緊縮政策和1986年開始實(shí)施的《土地管理法》的頒布施行又促成耕地占用下降；第三階段是1992-1997年，由于工業(yè)化、城市化發(fā)展迅速，尤其是1992年開發(fā)區(qū)遍地開花，導(dǎo)致耕地占用增加。而國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和一些耕地保護(hù)條例、法規(guī)(如基本農(nóng)田保護(hù)條例等)的出臺(tái)及我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出又使這一增長(zhǎng)勢(shì)頭有所控制。尤其是1996年以來，由于實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制政策以及耕地資源總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略，加之國(guó)家對(duì)于金融市場(chǎng)運(yùn)行的有效控制，使得耕地占用效率提高，數(shù)量減少，并且部分年份如1996年、1997年耕地總量比1995年有所增加；第四個(gè)階段是1997年至今，這一時(shí)期，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生重大變化，在改革的過程中，由于技術(shù)層面的超前和制度層面(主要是產(chǎn)權(quán)制度)的滯后，既得利益集團(tuán)開始形成并不斷壯大，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，大量民工進(jìn)城以及城市化進(jìn)程造成耕地銳減。由于非農(nóng)業(yè)發(fā)展過速，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超出了規(guī)劃的預(yù)期，新一輪開發(fā)區(qū)圈地現(xiàn)象泛濫，地方政府吸引投資的迫切、投資主體對(duì)“效益最大化”的追求等綜合作用，位于城市周邊的基本農(nóng)田不可避免地成為新時(shí)期工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的“犧牲品”。尤其是近幾年，這一階段國(guó)家提出了“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡\"、“基本農(nóng)田保護(hù)\"、“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃\"、“加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控”等一系列土地政策保護(hù)耕地，然而由于規(guī)劃失去效力，土地監(jiān)管不力，加入WTO及新世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下價(jià)值規(guī)律的作用等等現(xiàn)實(shí)原因使得耕地?cái)?shù)量銳減呈不可阻擋的趨勢(shì)。

4 現(xiàn)階段我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)失控：多重利益主體的博弈結(jié)果

應(yīng)該說，在前文所述多項(xiàng)管制政策與多種保護(hù)之下，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地需要花費(fèi)較高的制度成本，這種較高的制度成本一方面在一定程度上阻止了耕地特別是基本農(nóng)田過量的轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，但另一方面也促使一些用地者轉(zhuǎn)向使用成本較低的農(nóng)村集體土地。在利益的驅(qū)使下，地方政府被各種形式的利益集團(tuán)所俘虜，大量耕地通過被農(nóng)村集體建設(shè)用地占用的方式轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地后進(jìn)入隱形土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。政府管制的一大初衷是對(duì)違背社會(huì)公平原則的市場(chǎng)行為進(jìn)行糾正和限制，但目前出臺(tái)基本農(nóng)田保護(hù)管制政策卻加重了這種不公平，也不利于正常市場(chǎng)秩序的建立，由于管制政策過緊、管制不當(dāng)還加重了土地利用的低效和混亂狀況，造成了耕地更大量的隱性流失，不僅未達(dá)到預(yù)期效果，反而給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境帶來不利影響。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定后的基本農(nóng)田保護(hù)情況證明了這一時(shí)期基本農(nóng)田保護(hù)政策的失效。根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃匯總，在規(guī)劃期間(1997-2010年)，全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)面積為10 974 171.00萬hm²，基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到了84.16%^[7]。1999-2001年，全國(guó)調(diào)整劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積1.15億hm²，其中基本農(nóng)田面積1.09億hm²，比全國(guó)土地利用總體規(guī)劃確定的1.09億hm²多0.09萬hm²，比上一輪基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定面積增加0.09億hm²，保護(hù)率由原來的77.01%提高到83.64%。但此后在短短的幾年間，基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量卻出現(xiàn)了迅速下降。根據(jù)全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示^[8]，目前我國(guó)全國(guó)在冊(cè)的基本農(nóng)田面積為1.06億hm²，與《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》(1996-2010)確定的1.09億hm²基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)對(duì)比，現(xiàn)有的基本農(nóng)田比規(guī)劃指標(biāo)凈減少260.00多萬hm²。如果按基本農(nóng)田中實(shí)有耕地只有1.02億hm²計(jì)算，凈減少的絕對(duì)數(shù)更大。其中，27個(gè)省(區(qū)、市)的基本農(nóng)田面積出現(xiàn)減少，16個(gè)省(區(qū)、市)的在冊(cè)基本農(nóng)田面積低于規(guī)劃確定的指標(biāo)。同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市周邊、交通主干道和部分江河沿線基本農(nóng)田出現(xiàn)了重金屬和有機(jī)污染物含量超標(biāo)嚴(yán)重現(xiàn)象，再加上補(bǔ)劃的基本農(nóng)田普遍存在占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象，致使基本農(nóng)田的質(zhì)量也令人堪憂^[9]。

對(duì)于這一時(shí)期基本農(nóng)田保護(hù)失控的現(xiàn)象可以用中央政府與地方政府的博弈分析來解釋。威廉姆森的科層控制模型已經(jīng)從理論上證明，在中央政府控制力有限的情況下，采用減少層級(jí)，構(gòu)建扁平化的治理結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)更好的控制效果。一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府可以控制多個(gè)層級(jí)的下級(jí)政府序列，而當(dāng)中央政府的控制力減弱的時(shí)候，實(shí)現(xiàn)扁平化，將權(quán)力適度下放是貫徹中央意志的更好選擇。事實(shí)上，中國(guó)漸進(jìn)式的改革過程正是中央決策權(quán)不斷下放的過程。但是在土地資源管理方面，由于我國(guó)的特殊國(guó)情，中央一直牢牢掌控，尤其是在國(guó)土資源大清查之后，越發(fā)感覺地方不可相信，更加強(qiáng)化了國(guó)家的統(tǒng)一強(qiáng)制性管制。隨著我國(guó)財(cái)政制度改革帶來的地方財(cái)政自主權(quán)擴(kuò)大，地方政府對(duì)自身利益的追求也表現(xiàn)出來。在地方政府和中央政府的目標(biāo)不一致的情況下，就存在著地方和中央博弈。當(dāng)中央的管制強(qiáng)度越大時(shí)，由管制產(chǎn)生的獲利差就越大，尋租、俘虜?shù)纫?guī)避管制的活動(dòng)就會(huì)越發(fā)猖獗，監(jiān)督控制的難度就越大，于是引發(fā)了管制越強(qiáng)——問題越多——管制越強(qiáng)的惡性循環(huán)。基本農(nóng)田保護(hù)政策的執(zhí)行和實(shí)施涉及到眾多的利益主體，這些利益主體有著各自不同的利益取向，其利益的實(shí)現(xiàn)不僅取決于自身的行為，還同其他主體的行為選擇相關(guān)。這種多重利益主體的博弈結(jié)果導(dǎo)致了我國(guó)令人吃驚的基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀。

當(dāng)然，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，強(qiáng)制性制度變遷的有效性受許多因素的制約，其中主要有：統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性、國(guó)家的生存危機(jī)等。國(guó)家經(jīng)過努力可能降低一些不利因素對(duì)制度變遷的影響，但是并不能克服其他不利因素對(duì)制度變遷的約束。因此，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度執(zhí)行效果的政策評(píng)價(jià)，需要綜合多種因素來考慮。

5 主要結(jié)論及政策建議

5.1 我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度具有明顯的供給主導(dǎo)型制度變遷的特點(diǎn)

在中國(guó)，由于處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，很多政策帶有實(shí)驗(yàn)性色彩，在基本農(nóng)田保護(hù)政策體系中，由于改革本身是一個(gè)探索前行的過程，政策的局部波動(dòng)在所難免，可以說，國(guó)家對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)的政策是在實(shí)踐中不斷完善和豐富的?；巨r(nóng)田保護(hù)制度作為一種制度安排，政府在制度供給方面具有決定性的地位。前文對(duì)我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的變遷分析也可以看出，隨著社會(huì)的發(fā)展，保護(hù)基本農(nóng)田的制度內(nèi)涵也發(fā)生著改變，從注重?cái)?shù)量平衡逐步轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)和生態(tài)管護(hù)并重，從單一的耕地保護(hù)擴(kuò)展到對(duì)基本農(nóng)田的有效保護(hù)，從某些重點(diǎn)區(qū)位的保護(hù)延伸到重點(diǎn)工程與項(xiàng)目的安排，保護(hù)中更注重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一?；巨r(nóng)田保護(hù)制度作為我國(guó)中央政府約束行為主體、保護(hù)“保命田”的強(qiáng)制性制度安排，從基本農(nóng)田保護(hù)概念的提出、到基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定、再到基本農(nóng)田大檢查，處處體現(xiàn)了中央政府進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)的強(qiáng)烈意愿和不可動(dòng)搖的決心。同時(shí)，它作為一項(xiàng)新生的制度安排，也經(jīng)歷從新生到發(fā)展、到逐漸完善的過程。

5.2 基本農(nóng)田保護(hù)制度變遷的“路徑依賴”不容忽視

諾斯認(rèn)為，路徑依賴指今天的選擇受歷史因素的影響。在中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)土地資源具有實(shí)質(zhì)的壟斷，在執(zhí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略的過程中，國(guó)家執(zhí)行了城市既得利益優(yōu)先的城鄉(xiāng)發(fā)展理念，基本農(nóng)田保護(hù)問題無從論及，基本農(nóng)田保護(hù)的政策內(nèi)涵單一。直到1978年改革開放以后，隨著農(nóng)村土地承包責(zé)任制的推行，土地利用的各項(xiàng)規(guī)章制度才逐步得以萌生。長(zhǎng)期的計(jì)劃代行市場(chǎng)管制條件下形成的土地利用方式，對(duì)于改革開放以后社會(huì)各個(gè)利益主體土地利用有著重要而深遠(yuǎn)的影響，作為一種基礎(chǔ)條件，其造成的路徑依賴效應(yīng)不容忽視。

總體上應(yīng)該說，中國(guó)對(duì)土地利用尤其是耕地和基本農(nóng)田的管制基本上是比較嚴(yán)格的，但是，也存在對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)政策執(zhí)行中的按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的強(qiáng)度偏差，對(duì)于這一點(diǎn)，陶然等^[10]給出了“同一管制的異質(zhì)實(shí)施”的解釋，即給定一個(gè)中央政府的管制或干預(yù)措施在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一推行，但在各地區(qū)具體實(shí)施表現(xiàn)出不一致。在同樣的管制條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后的地區(qū)對(duì)其敏感度是大相徑庭的。所以，統(tǒng)一的沒有彈性的管制政策的普適性比較差，一刀切難以用來解決全國(guó)的問題，很可能會(huì)出現(xiàn)此消彼漲的情況，政府管制在某些地方不足時(shí)可能會(huì)在另外一些地方過度，中國(guó)的情況太過復(fù)雜，全國(guó)范圍內(nèi)同一管制措施普遍適用的可能性很小。

5.3 地方政府、利益集團(tuán)和農(nóng)民成為基本農(nóng)田保護(hù)制度變遷的主要影響因素

一個(gè)源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的適應(yīng)了完全管制的政府，對(duì)于需要制度管理的方方面面都有涉及，只是在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，不能找到合理、適當(dāng)、有效的政策措施，使得基本農(nóng)田保護(hù)制度中涉及的主體在利益的驅(qū)使下，通過各種方法盡量最大化自身的利益，而不顧對(duì)社會(huì)和環(huán)境可能造成的負(fù)效應(yīng)。政府政策的設(shè)計(jì)在面臨層出不窮的新問題時(shí)，也存在一些漏洞和缺陷，不能使造成負(fù)的外部性的利益集團(tuán)將其成本內(nèi)化，也就不能達(dá)到政策最初設(shè)定時(shí)的目標(biāo)。

縱觀我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度的發(fā)展歷程，其產(chǎn)生與發(fā)展與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景緊密相連，同時(shí)也交織著中央政府、地方政府、利益集團(tuán)和農(nóng)民的反復(fù)博弈?；巨r(nóng)田保護(hù)是一項(xiàng)典型意義上的奧爾森式集體行動(dòng)，具有全局性的整體利益?；巨r(nóng)田保護(hù)制度作為實(shí)現(xiàn)這一整體利益的宏觀措施，是中央政府采取的一項(xiàng)強(qiáng)制性制度安排，其實(shí)施成效如何很大程度上依賴于多數(shù)地方政府、利益集團(tuán)與農(nóng)民群體的策略行為。因此，地方政府、利益集團(tuán)和農(nóng)民是基本農(nóng)田保護(hù)制度實(shí)施成敗的主要影響因素，很多利益集團(tuán)本身就與政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，這在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)是不可避免的，如何進(jìn)行恰當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)和合適的制度供給是下一步的研究重點(diǎn)。

5.4 基本農(nóng)田保護(hù)制度變遷過程是一個(gè)利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的過程

在制度變遷過程中，無論是現(xiàn)有制度安排的繼續(xù)維持和運(yùn)行，還是新制度的出現(xiàn)和引入，都是人們?yōu)榱俗非笞陨砝娑?dòng)和互惠的結(jié)果，即使是政府強(qiáng)制做出的安排，其中不僅包含政府自身的利益追求，而且還包含著對(duì)社會(huì)其他方面利益要求的考慮、照顧、讓步、補(bǔ)償和滿足。從利益結(jié)構(gòu)看，改革前的基本農(nóng)田保護(hù)制度選擇是一個(gè)農(nóng)民和地方政府利益受損、中央政府受益的制度安排；改革以后，農(nóng)民利益開始復(fù)位，各種各樣的利益集團(tuán)開始出現(xiàn)并成為制度供給的強(qiáng)有力影響力量，地方政府在與中央政府的一次次博弈過程中擴(kuò)張了自身權(quán)益，總的說來，這一過程可以視為中央逐步放松對(duì)土地的絕對(duì)產(chǎn)權(quán)壟斷，授予地方委托行政和管理權(quán)的過程。實(shí)踐證明，地方政府等非政府主體對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度的需求與政府主體對(duì)制度供給存在差異，即存在供求上的矛盾。在這種情況下，只有重新調(diào)整利益結(jié)構(gòu)，改變政治力量對(duì)比，才能增加制度供給，只有符合各方利益的制度安排才能真正實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)的目的，才能保證制度的有效實(shí)施。

(編輯：田 紅)

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ZANG Jun-mei WANG Wan-mao LI Bian-jiang

(College of Land management，Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu 210095，China)

Abstract The change of prime farmland protection institution belongs to “type of supplying lead\" institution transformation.The paper focused on evolution of prime farmland protection institution and its policy assessment especially from 1997 to nowadays.In the end，the author analyzed the reason of lose of control of prime farmland protection and gave some advice.

Key words prime farmland protection institution；policy assessment；institutional economics