論政府能力與可持續(xù)發(fā)展

摘要 相對(duì)于傳統(tǒng)發(fā)展模式，可持續(xù)發(fā)展在發(fā)展目標(biāo)與內(nèi)容上更具有公共性和長期性的取向，從而使政府能力將面臨著更大的挑戰(zhàn)?！翱柖唷？怂垢倪M(jìn)”原則為政府推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展和走向“帕累托改善”提供了思路，并決定了政府能力的核心是制度供給能力。為了充分發(fā)揮政府能力，制度安排應(yīng)遵循市場(chǎng)優(yōu)先、地方政府優(yōu)先、公眾參與、遵循法治四個(gè)原則。

關(guān)鍵詞 政府能力；制度安排；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào) X8202

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)02-0036-04[FK)][FK)]

可持續(xù)發(fā)展的主旨不僅包含經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展，而且涵蓋了資源耗竭性和環(huán)境承載力，并從持續(xù)性的角度將公平問題從代內(nèi)公平延伸到了代際公平?！鞍l(fā)展”內(nèi)涵與外延的拓展，實(shí)際上使可持續(xù)發(fā)展在目標(biāo)與內(nèi)容上更具有公共性、長期性取向，這不僅要求政府在可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮積極的主導(dǎo)性作用，同時(shí)也對(duì)政府的能力提出了更大的挑戰(zhàn)。作為一項(xiàng)長期的國家戰(zhàn)略，在以往的研究中，可能出于國情的考慮或需要，人口、資源與環(huán)境等這些具有重大現(xiàn)實(shí)影響的具體問題得到了較為深入的探討，但是對(duì)于政府如何才能在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮積極作用等更具基本意義的問題，卻缺乏足夠的重視和充分的研究。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中，如果這些問題不能在理論上得到有效的闡釋和解決，無疑將對(duì)中國可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成根本性的阻礙。本文擬就這一問題進(jìn)行一些探索。

1 可持續(xù)發(fā)展對(duì)政府能力的挑戰(zhàn)

我們以環(huán)境治理為例，說明可持續(xù)發(fā)展相對(duì)于傳統(tǒng)發(fā)展模式而言為什么會(huì)給政府帶來更大的挑戰(zhàn)。圖1說明了對(duì)環(huán)境治理決策具有決定性影響的三個(gè)因素以及隨時(shí)間所發(fā)生的變化。T₀-T₁時(shí)段，環(huán)境污染尚未顯現(xiàn)，因而整個(gè)社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予環(huán)境的不良影響也不可能有所注意；T₁-T₂時(shí)段，環(huán)境污染逐漸顯現(xiàn)并為人們所察覺，環(huán)境治理在技術(shù)上的知識(shí)探索也已經(jīng)開始起步，但是社會(huì)公眾尚未認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染的后果；T₂-T₃以及其后的時(shí)段，公眾的環(huán)境意識(shí)開始萌發(fā)，并隨環(huán)境污染顯現(xiàn)程度的提高和環(huán)境治理技術(shù)的發(fā)展而不斷加強(qiáng)。

由于環(huán)境污染屬于具有負(fù)外部性的生產(chǎn)或消費(fèi)的副產(chǎn)品，但是被污染的環(huán)境又具有集體消費(fèi)的特征，從而決定了私人組織沒有積極性去主動(dòng)地解決，只能依靠政府推動(dòng)來實(shí)施治理。但是很明顯，在T₀-T₂階段，環(huán)境治理進(jìn)入政府議程的可能性并不大。即使假設(shè)政府先知先覺地對(duì)環(huán)境污染的不良后果早有預(yù)見，并試圖將環(huán)境治理納入到議事日程中，也將會(huì)得不到社會(huì)公眾的有力支持而夭折。只有在T₂以后的階段，才是環(huán)境治理有可能進(jìn)入政府議事日程的時(shí)期，也是各個(gè)利益集團(tuán)對(duì)政府決策施加影響、進(jìn)行博弈的時(shí)期。

圖2表明了在環(huán)境治理問題上可能存在的各個(gè)利益集團(tuán)。其中，環(huán)保主義集團(tuán)既可能包括對(duì)環(huán)境條件要求比較嚴(yán)格的生產(chǎn)企業(yè)，也可能包括深受環(huán)境污染危害的普通民眾，當(dāng)然更應(yīng)該包括持有環(huán)保主義思想的個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體，總之，在環(huán)境治理問題上環(huán)保主義集團(tuán)是持贊同和支持態(tài)度的。污染型企業(yè)集團(tuán)主要是指制造污染的企業(yè)以及與其存在具有密切利益聯(lián)系的企業(yè)，在環(huán)境治理問題上這些企業(yè)一般是持抵觸、拖延、反對(duì)等消極態(tài)度的。中立型企業(yè)集團(tuán)是指其生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境不太敏感，環(huán)境治理政策的出臺(tái)對(duì)其利益影響也不是太大的企業(yè)，這些企業(yè)在環(huán)境治理問題上的立場(chǎng)是不太確定的。普通民眾在這里特指對(duì)于環(huán)境污染缺乏了解或不太關(guān)心以及由于沒有受到較大影響，在環(huán)境治理問題上尚未形成鮮明立場(chǎng)的社會(huì)成員。需要指出的是，這種對(duì)利益集團(tuán)的劃分只是出于理論分析的需要，是抽象和概念化的，而在實(shí)際中利益集團(tuán)的界限很有可能是模糊的、不嚴(yán)格的，甚至污染型企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部在不同類型的污染問題上也是有可能存在分歧的。

孔令鋒等：論政府能力與可持續(xù)發(fā)展中國人口·資源與環(huán)境 2007年 第2期一般來說，在T₂-T₃時(shí)段，由于環(huán)境治理的技術(shù)尚不成熟，獲取和使用的成本較高，加之環(huán)境污染的顯現(xiàn)較弱，整個(gè)社會(huì)的環(huán)境意識(shí)也普遍較低，因而在這一階段污染型企業(yè)集團(tuán)抵制治污的積極性較高，相對(duì)勢(shì)力也比較強(qiáng)大，因而能夠?qū)φ疀Q策施加強(qiáng)大的影響。即使政府提出了環(huán)境治理的提案，也可能會(huì)由于這一集團(tuán)的反對(duì)而擱淺。例如，美國在尼克松執(zhí)政期間曾經(jīng)制定了硫氧化物的征稅方案，但是由于工業(yè)界的普遍反對(duì)，政府甚至在議會(huì)中找不到共和黨人去發(fā)動(dòng)這一提案，更難談得上討論與實(shí)施；又如，智利強(qiáng)大的漁業(yè)集團(tuán)曾數(shù)次拖延了可貿(mào)易捕撈權(quán)的實(shí)施。

在T₃-T₄階段，隨著污染后果的進(jìn)一步顯現(xiàn)和環(huán)境治理技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)所擁有的關(guān)于環(huán)境的知識(shí)不斷增多，公眾的環(huán)境意識(shí)也相應(yīng)提高，中立型企業(yè)集團(tuán)的很多企業(yè)和更多的普通公眾很可能在這一時(shí)期改變了不確定的態(tài)度，加入到環(huán)保主義集團(tuán)中，甚至污染型企業(yè)集團(tuán)中的很多企業(yè)立場(chǎng)也會(huì)有所松動(dòng)甚至改變，力量對(duì)比朝著勢(shì)均力敵的方向發(fā)展。

在T₄-T₅時(shí)段，治理技術(shù)的發(fā)展走向成熟，污染后果的顯現(xiàn)和公眾環(huán)境意識(shí)的提高，不僅使環(huán)保主義集團(tuán)進(jìn)一步壯大，并在力量對(duì)比和對(duì)政府決策的影響上居于優(yōu)勢(shì)，而且還有可能通過改變消費(fèi)行為使市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從產(chǎn)品市場(chǎng)方面對(duì)污染型企業(yè)集團(tuán)構(gòu)成壓力，最終迫使其改變?cè)诃h(huán)境治理問題上的對(duì)立立場(chǎng)。而此時(shí)政府推行環(huán)境治理的政策可謂恰逢其時(shí)，順應(yīng)民意，所遇到的阻力將會(huì)最小。

但是，問題的關(guān)鍵在于T₂-T₅時(shí)段中在哪個(gè)時(shí)點(diǎn)上是環(huán)境治理的最佳時(shí)機(jī)，或者說在何時(shí)政府做出治理的決策會(huì)使治理的最終社會(huì)成本達(dá)到最低。西方國家的環(huán)境治理實(shí)踐表明，當(dāng)環(huán)境已經(jīng)惡化到一定程度時(shí)，治理越晚，成本越高。因此，如果政府被動(dòng)地接受利益集團(tuán)的影響，等到利益集團(tuán)達(dá)到博弈均衡時(shí)才采取行動(dòng)，實(shí)際上意味著政府在解決這一問題上的無能。而且，即使做出了對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理的宏觀決策，在如何治理、治理費(fèi)用的計(jì)算、來源以及如何治理等具體決策上，同樣還會(huì)受到更多的來自不同利益集團(tuán)的影響，也同樣會(huì)面臨著如何協(xié)調(diào)利益矛盾的挑戰(zhàn)。

因此，相對(duì)于傳統(tǒng)發(fā)展模式下的社會(huì)公共問題而言，由于可持續(xù)發(fā)展的利益取向更具有公共性和長期性，所要解決的問題的影響變量更多、更為復(fù)雜且在不斷變化之中，對(duì)于人類知識(shí)與政府遠(yuǎn)見的要求也就更高。即使是認(rèn)識(shí)已經(jīng)清晰、社會(huì)已經(jīng)存在一定的變革需求和政治意愿，還可能由于政治勢(shì)力的懸殊使這種需求不能夠得到有效地顯示，政府的政治意愿不能真正變?yōu)檎涡袆?dòng)。因此無論是從知識(shí)積累的角度還是從政府權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的角度來看，政府在可持續(xù)發(fā)展中所做出正確的公共決策相對(duì)于傳統(tǒng)發(fā)展模式下將會(huì)更為困難，對(duì)于政府能力的要求將更高。

2 “卡爾多—希克斯改進(jìn)”、“帕累托改進(jìn)”與政府能力

可持續(xù)發(fā)展帶來的社會(huì)預(yù)期凈收益大于傳統(tǒng)發(fā)展模式所帶來的社會(huì)預(yù)期凈收益，只是政府單方面選擇可持續(xù)發(fā)展的理由，而這種選擇是否能夠落實(shí)到行動(dòng)中去，還取決于政府對(duì)不同集團(tuán)之間利益矛盾的協(xié)調(diào)和獲得社會(huì)的廣泛支持。從理論上進(jìn)行分析，如果政府選擇并堅(jiān)持推動(dòng)從傳統(tǒng)發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，那么這種轉(zhuǎn)變對(duì)于社會(huì)中的每個(gè)人來說有三種可能性：第一，轉(zhuǎn)變使社會(huì)中所有利益集團(tuán)成員的利益都得到增進(jìn)，或一些利益集團(tuán)成員的利益不變而另外一些利益集團(tuán)的成員利益增加，即“帕累托改進(jìn)”；第二，轉(zhuǎn)變使得社會(huì)中某些利益集團(tuán)的成員利益增進(jìn)，但損害了其他利益集團(tuán)中成員的利益；第三，轉(zhuǎn)變使得社會(huì)中所有利益集團(tuán)成員的利益都受到損害。顯然，整個(gè)轉(zhuǎn)變的過程在大多數(shù)時(shí)期是屬于第二種情況。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多認(rèn)為，任何潛在的社會(huì)變動(dòng)都要受到以下的測(cè)驗(yàn)：要問所有因變動(dòng)結(jié)果受到有害影響的人，認(rèn)為變動(dòng)給他們帶來的不便最低要有多少貨幣的補(bǔ)償；同樣，也要問所有因變動(dòng)獲益的人，估計(jì)最高愿意讓出多少錢而不放棄已得的利益。只要后者的總和大于前者的總和，就可斷定這是社會(huì)合意的變動(dòng)，這被稱之為“卡爾多改進(jìn)”。后來?？怂箤?duì)此做出了補(bǔ)充，認(rèn)為“卡爾多改進(jìn)”原則不夠完善，因?yàn)樗且环N“假想中”的補(bǔ)償，現(xiàn)實(shí)中受益者并沒有對(duì)受損者進(jìn)行任何補(bǔ)償。他認(rèn)為判斷社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該從長期來觀察，只要政府的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策從長期來看能夠提高全社會(huì)的生產(chǎn)效率，盡管在短時(shí)間內(nèi)某些人會(huì)受損，但經(jīng)過較長時(shí)間以后，所有的人的境況都會(huì)由于社會(huì)生產(chǎn)率的提高而“自然而然地”獲得補(bǔ)償，因而人們稱?？怂沟难a(bǔ)償原則為“長期自然的補(bǔ)償原則”，后人將兩者合稱為“卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)”。

盡管這種基于功利主義的福利觀仍然受到諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、被譽(yù)為\"經(jīng)濟(jì)學(xué)家良心\"的阿馬蒂亞·森的批評(píng)，認(rèn)為這種補(bǔ)償是真正做到現(xiàn)實(shí)中的合意非常困難，但是它畢竟為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府協(xié)調(diào)不同集團(tuán)之間的利益矛盾提供了一個(gè)基本的思路，尤其對(duì)于必須將經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展首要任務(wù)的發(fā)展中國家和地區(qū)來說更是如此。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，滿足“帕累托改進(jìn)”更加困難，似乎只能在生產(chǎn)力較低的水平下才有可能，而在生產(chǎn)力發(fā)展已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)的情況下，如果利益增加方愿意支付的補(bǔ)償?shù)扔诨虺^利益損失方意愿獲得的數(shù)額，“卡爾多—希克斯改進(jìn)”也可視作轉(zhuǎn)化為“帕累托改進(jìn)”的一種手段。

對(duì)于可持續(xù)發(fā)展來說，“卡爾多—希克斯改進(jìn)”的思路就是政府應(yīng)通過使用強(qiáng)制規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付等政策工具對(duì)受損利益集團(tuán)進(jìn)行補(bǔ)償，來協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益集團(tuán)因推行可持續(xù)發(fā)展模式所引發(fā)的利益沖突。當(dāng)然，這種代內(nèi)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)建立在本代人已經(jīng)對(duì)由于自身發(fā)展可能對(duì)后代人造成的損害已經(jīng)進(jìn)行了補(bǔ)償，即代際補(bǔ)償已經(jīng)被充分考慮的前提條件下。而如何能夠從“卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)”轉(zhuǎn)化成“帕累托改進(jìn)”，則取決于自由、民主的基礎(chǔ)上政府對(duì)于利益協(xié)調(diào)制度的具體安排。

盡管按照政治學(xué)的觀點(diǎn)，政府能力指政府實(shí)際履行政府職能的能力，也就是一般所說的行政能力，但是從上述分析看，政府能力的核心就是制度供給的能力。換而言之，政府的主要任務(wù)是為發(fā)展提供一個(gè)合理的制度框架。因?yàn)榘凑招轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，制度是獲取集體行動(dòng)收益的手段，它存在的基本目的是幫助一個(gè)人形成與他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期，為利益協(xié)調(diào)訂立規(guī)矩，為廣泛合作創(chuàng)造條件。實(shí)際上，從傳統(tǒng)發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過程中，對(duì)于政府能力的最大挑戰(zhàn)也莫過于如何排除干擾，在社會(huì)的不同利益集團(tuán)之間進(jìn)行平衡，從而創(chuàng)造出一個(gè)使各方都對(duì)變革后的集體獲益堅(jiān)信不疑、對(duì)目前變革中的利益損益格局可以接受和比較滿意的“游戲規(guī)則”。

3 可持續(xù)發(fā)展中制度安排的原則

中國正處于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，市場(chǎng)機(jī)制的建立和完善已經(jīng)成為共識(shí)。但是，公共性與長期性的取向又表明了可持續(xù)發(fā)展不可能在市場(chǎng)力量的自發(fā)作用下來實(shí)現(xiàn)，而必須依靠政府的倡導(dǎo)、組織和推動(dòng)。如何明確政府與市場(chǎng)的邊界，既不損害市場(chǎng)機(jī)制又能夠推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施成為一個(gè)兩難選擇。政府只有明確自身的主要任務(wù)，著力于可持續(xù)發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善雙重目標(biāo)下的制度供給與設(shè)計(jì)，而不是直接性地參與相關(guān)的活動(dòng)、成為實(shí)施主體，才能夠發(fā)揮出自身的積極作用。為了充分發(fā)揮政府的能力，可持續(xù)發(fā)展中的制度安排應(yīng)遵循以下原則：

第一，市場(chǎng)優(yōu)先原則。由于市場(chǎng)機(jī)制是人類迄今為止所能找到的最為有效的資源配置機(jī)制，而中國又正處于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)期，因此在進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展制度設(shè)計(jì)時(shí)，首先也應(yīng)以不損害市場(chǎng)機(jī)制為底線、優(yōu)先發(fā)揮市場(chǎng)力量為原則。對(duì)于優(yōu)良環(huán)境、自然資源持續(xù)供給能力等公共品的提供，應(yīng)盡可能地在使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)完善上做出努力，使社會(huì)成本盡可能地貼近私人成本，從而為市場(chǎng)力量的發(fā)揮提供基礎(chǔ)性條件。

第二，地方政府優(yōu)先原則。如果說市場(chǎng)優(yōu)先原則規(guī)定了市場(chǎng)與政府在可持續(xù)發(fā)展中的邏輯順序，地方政府優(yōu)先原則則闡明了中央政府與地方政府在可持續(xù)發(fā)展中的行動(dòng)秩序。即在可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的過程中，凡是涉及政府部門的事，應(yīng)首先考慮地方政府能不能解決，如果地方政府能夠解決，中央政府就應(yīng)充分授權(quán)，沒有必要干預(yù)和參與。這一方面是出于激勵(lì)地方政府、提高行政效率的考慮，另一方面也是為了克服由于信息不充分所導(dǎo)致的重大決策風(fēng)險(xiǎn)。這需要政府體制在集權(quán)與分權(quán)管理、事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)、干部政績考核取向等方面做出進(jìn)一步的改革。

第三，公眾參與原則?？沙掷m(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)是人的全面、持續(xù)性的發(fā)展，人民既是發(fā)展手段，也是發(fā)展的目的。但是可持續(xù)發(fā)展所涉及的利益矛盾與沖突比傳統(tǒng)發(fā)展模式更為廣泛和復(fù)雜，只有廣泛的公眾積極參與到可持續(xù)發(fā)展中來，自覺地監(jiān)督和制止不可持續(xù)的生產(chǎn)行為，抵制和改變生活中不可持續(xù)的消費(fèi)行為，才能從根本上減少政府決策失誤的發(fā)生，因而形成持久的發(fā)展推進(jìn)力。為此，政府應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展文化建設(shè)以及公眾利益表達(dá)與民主參與渠道構(gòu)建等方面做出努力。

第四，法治原則。法律法規(guī)屬于正式制度的范疇，既是制約和懲戒不可持續(xù)行為的根本性依據(jù)，同時(shí)也是約束政府自身隨意性與私利性行為的基本工具。盡管中國目前涉及資源環(huán)境方面的法律框架已經(jīng)基本形成，但是執(zhí)行情況并不容樂觀，這在很大程度上是由于轉(zhuǎn)軌過程中行政力量仍然過于強(qiáng)大、權(quán)大于法所造成的。而作為一個(gè)發(fā)展模式的改變，可持續(xù)發(fā)展所涉及的利益調(diào)整是全局性的而非局部性的，法律體系的建設(shè)與協(xié)調(diào)也將是一個(gè)持續(xù)完善的過程。因此，法治原則不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，更應(yīng)在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的過程中得到充分貫徹。在制度建設(shè)中應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到依憲治政與依法行政的作用同等重要，在制度結(jié)構(gòu)上應(yīng)注重基礎(chǔ)性制度與衍生性制度、正式制度與非正式制度的協(xié)調(diào)性與一致性。

(編輯：徐天祥)

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Government Ability and Sustainable Development

KONG Ling-feng1 XIANG Zhi-qiang2

(1.Shanghai Science and Technology University，Shanghai 200093，China；

2.Hunan University，Changsha Hunan 410082，China)

Abstract Comparing with the traditional development model，sustainable development embodies more tendencies of commonality and chronicity on its goal and content.This makes government face more challenges.Hicks-Kaldor improvement principle supplies a frame for government implementing sustainable development and going to Pareto improvement，and decides that the core of government ability is institution supply ability.Thus government should obey four basic principles of market preference，local government preference，public participation and legalization for relevant institution arrangement.

Key words government ability；institution arrangement；sustainable development