環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化：效率、責(zé)任與制度

摘要 環(huán)境產(chǎn)權(quán)的泛效率源于其自身的模糊性。環(huán)境單元化旨在探討環(huán)境產(chǎn)權(quán)特征的基礎(chǔ)上，分析環(huán)境產(chǎn)權(quán)效率與責(zé)任之間的內(nèi)在關(guān)系，并建立兩者相對稱的產(chǎn)權(quán)安排。本文通過環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化可能性與可行性的理論分析，從制度供給和實施的有效性上，探討了這種制度安排對解決環(huán)境產(chǎn)權(quán)泛效率的意義。

關(guān)鍵詞 環(huán)境產(chǎn)權(quán)；效率；責(zé)任；制度

中圖分類號 X8202

文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)02-0027-05[FK]][FK]]

根據(jù)國家環(huán)保局的最新資料顯示，我國每年因環(huán)境污染造成的損失已占GDP的10%左右，“如果保持目前的污染水平，到2020年，中國的GDP翻兩番時，污染總量也會翻兩番。”^[1]固然，環(huán)境影響是一個復(fù)雜的經(jīng)濟與社會問題，但環(huán)境污染的根本原因之一是環(huán)境產(chǎn)權(quán)的模糊與環(huán)境使用的非規(guī)范性。為了尋找環(huán)境產(chǎn)權(quán)的人格化代表，并使環(huán)境產(chǎn)權(quán)具有可實施性，本文試圖從效率、責(zé)任與制度的角度，對環(huán)境產(chǎn)權(quán)進行單元性劃分，構(gòu)建環(huán)境收益與環(huán)境責(zé)任相對稱的制度安排。

1 產(chǎn)權(quán)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)與單元環(huán)境產(chǎn)權(quán)：相關(guān)文獻述評

產(chǎn)權(quán)最一般的表述是“一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權(quán)利”^[2]，其存在形式是多樣的，私有產(chǎn)權(quán)是“人們對物品那些必須發(fā)生矛盾的各種用途進行選擇的權(quán)利”^[2]，它是一種排他性的權(quán)利。不過，并非所有的資源都是在私有產(chǎn)權(quán)的控制中使用，諸如河流、湖泊、空氣、自然景觀等這些具有環(huán)境產(chǎn)權(quán)意義的“共有財產(chǎn)”，都屬于公共領(lǐng)域的非排他性產(chǎn)權(quán)，它與私有產(chǎn)權(quán)的最大區(qū)別是資源控制形式向每個使用者開放，“‘公地’作為一項資源或財產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止他人使用，從而造成資源過度使用和枯竭”^[3]。相對于完整意義的產(chǎn)權(quán)而言，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)主體是“虛置”的(太多的主體意味著無主體)，而產(chǎn)權(quán)的收益者是實際到位的——每個公民都能真切地感覺到優(yōu)美環(huán)境的愉悅與污染的不快。

雖然環(huán)境產(chǎn)權(quán)具有公共產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，但同時要求“權(quán)利束”的完整，如果過度使用很容易打破權(quán)利束的平衡，使這一特殊資源的稀缺與低效同時并存。“制度安排必須努力在多個目標(biāo)之間實現(xiàn)某種平衡”^[4]。

單元環(huán)境(Unit environment)是一個相對獨立的環(huán)境系統(tǒng)，單元環(huán)境產(chǎn)權(quán)是環(huán)境主體對這一相對獨立的環(huán)境系統(tǒng)的權(quán)利束。一方面，環(huán)境影響具有相對確定的范圍，環(huán)境收益具有區(qū)域性、局部性特征；另一方面，環(huán)境責(zé)任比較容易明確，即使在跨地區(qū)、跨國的單元環(huán)境系統(tǒng)，環(huán)境責(zé)任也是如此。因此，環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化應(yīng)該是環(huán)境責(zé)任與效率研究的邏輯起點。

從環(huán)境管理的角度看，在同一行政權(quán)力管轄下的單元環(huán)境與在若干個平級的行政權(quán)力分割管轄下的單元環(huán)境，環(huán)境使用的結(jié)果是不相同的。據(jù)此，我們可以把單元環(huán)境分為區(qū)域單元環(huán)境(Regional unit environment)和跨區(qū)單元環(huán)境(Trans-regional unit environment)，前者指在一個“具有實際行政權(quán)力管轄范圍(行政區(qū)域)內(nèi)的單元環(huán)境，”^[5]后者是指“跨越兩個或兩個以上的不同行政區(qū)域的單元環(huán)境”^[5]。當(dāng)然，單元環(huán)境跨行政區(qū)域的性質(zhì)是相對的，即相對于某種級別的行政權(quán)力所轄區(qū)域而言是跨區(qū)單元環(huán)境，但相對于較高行政權(quán)力所轄的較大區(qū)域而言則成為區(qū)域單元環(huán)境。例如，淮河作為一個單元環(huán)境，相對于其流域內(nèi)的省級行政權(quán)力范圍而言是一個跨區(qū)單元環(huán)境，而相對于中央政府的行政權(quán)力范圍而言則是一個區(qū)域單元環(huán)境。由于存在著實際的地理區(qū)域與行政區(qū)域上的不一致，跨區(qū)單元環(huán)境可能存在跨越多個國家的情況，這必然使單元環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定更為復(fù)雜。不過，作為共有的資源，總是以某種具有單元特征的形式存在的，相對獨立的水體、山系、大氣等，即使在較大的空間，環(huán)境主體的人格化代表也是相對固定的，這一事實又為環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定提供了一個相對小的空間。從理論上講，從一個相對小的單元開始界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，便于通過明確的環(huán)境產(chǎn)權(quán)收益及與之相對應(yīng)的責(zé)任，以提高產(chǎn)權(quán)使用效率。

環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化本質(zhì)上是一種制度安排，一種理想的制度不僅是有效率的，而且應(yīng)該有助于某種經(jīng)濟秩序的延續(xù)或重構(gòu)。“只有當(dāng)資源相對于社會需求變得日益短缺時，才會出現(xiàn)改變其所有權(quán)的壓力”^[6]。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的根本問題是效率與責(zé)任的對稱，基于此，我們的分析框架是單元環(huán)境收益與責(zé)任的產(chǎn)權(quán)制度安排。

2 環(huán)境產(chǎn)權(quán)的泛效率與環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化

李瑞娥等：環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化：效率、責(zé)任與制度中國人口·資源與環(huán)境 2007年 第2期“稀缺與效率：經(jīng)濟學(xué)的雙重主題”^[7]。隨著人口的增加及人對自然系統(tǒng)干預(yù)范圍的擴大，環(huán)境資源比起其它經(jīng)濟資源更具稀缺性。愈是稀缺的資源愈要求人類使用它必須更有效率。效率是一個動態(tài)的概念，一般指的是投入產(chǎn)出的對比關(guān)系，它通常以使用收益與讓渡收益來體現(xiàn)，無論是有形產(chǎn)權(quán)或無形產(chǎn)權(quán)，其收益都是可以真切感覺到的資產(chǎn)增加或生活狀況的改善。產(chǎn)權(quán)效率是效率內(nèi)涵的延伸。相比之下，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的效率是一種泛效率，其特點是收益的公眾使用與投入的不確定主體，而且產(chǎn)權(quán)受損與受益程度也是難以準(zhǔn)確計量的，如身居優(yōu)美的環(huán)境區(qū)，盡享湖光山色之美并通過對自然資源的利用獲取收益，但人們并沒有明顯地感知這種環(huán)境產(chǎn)權(quán)的收益，這些資源一旦遭到破壞，受損的個人成本也只有1/n。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的模糊必然誘使人們盡情使用產(chǎn)權(quán)并獲取產(chǎn)權(quán)收益而將環(huán)境成本外在化。

產(chǎn)權(quán)按其動力源有主動產(chǎn)權(quán)與被動產(chǎn)權(quán)，兩者的最大區(qū)別是，前者有到位的人格化代表，有明確的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營目標(biāo)，有可量化的產(chǎn)權(quán)收益預(yù)期，而后者不僅缺乏到位的人格化代表，而且是一種被主動產(chǎn)權(quán)驅(qū)使的產(chǎn)權(quán)，兩種產(chǎn)權(quán)的地位必然引起迥異的結(jié)果。從本質(zhì)上講，私有產(chǎn)權(quán)是一種主動產(chǎn)權(quán)，其動力來自于到位的人格化代表對產(chǎn)權(quán)收益的追求，它通過個體理性支配下的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營，整個經(jīng)濟活動都圍繞產(chǎn)權(quán)保護、增值并防止產(chǎn)權(quán)受損。而環(huán)境產(chǎn)權(quán)則是一種被動產(chǎn)權(quán)，其泛效率根源于被動產(chǎn)權(quán)的特征。多主體意味著無主體，被“支解”的權(quán)力束不免出現(xiàn)一定程度的殘缺，這一現(xiàn)象雖然是共有產(chǎn)權(quán)的共同特征，但環(huán)境產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)得最為典型。即使同屬于公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的被動程度最甚。假如在同一區(qū)域有一條公路干線和一條河流，公路的破損是一種顯性公共產(chǎn)品低效，它會通過納稅人(司機)的呼聲反映出來，而河流水質(zhì)或沿河空氣、土壤的污染就是一個累積性的過程，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的侵蝕以無法“明察”的形式成為代內(nèi)或代際負(fù)外部性，可以說，環(huán)境產(chǎn)權(quán)公有共用無人負(fù)責(zé)的主體缺位現(xiàn)象，是形成其被動的產(chǎn)權(quán)地位與低效的直接原因。

環(huán)境產(chǎn)權(quán)的效率起點是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化。環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定的困難首先來自于過于寬泛的環(huán)境客體，為了便于責(zé)任與效率相對應(yīng)，我們以相對可以確定環(huán)境外圍的水域、山體、草原等為產(chǎn)權(quán)對象，在這些具有相對獨立性的環(huán)境系統(tǒng)中，將其產(chǎn)權(quán)單元化，可以在一定程度改變環(huán)境產(chǎn)權(quán)“無主”的現(xiàn)象，通過到位的人格化代表以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)效率。嚴(yán)格意義的環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體并非是個人或法人，但完全可以通過委托—代理關(guān)系來確定環(huán)境擁有者與使用者之間的關(guān)系，在此，居民可以將環(huán)境產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營委托予能代表自己利益的權(quán)威機構(gòu)——地方政府。而環(huán)境的使用者并非政府，而是經(jīng)營性企業(yè)，尤其是高能耗、高污染企業(yè)，這樣，政府就有不可推卸的環(huán)境責(zé)任，當(dāng)環(huán)境責(zé)任與環(huán)境使用效率處在同一天平時，均衡兩者之間的關(guān)系實際上就是合理利用環(huán)境資源，使人類經(jīng)濟活動的效率追求在環(huán)境可承載能力的限度內(nèi)。為了確定對稱的環(huán)境責(zé)任與效率關(guān)系，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的單元化更加便于實現(xiàn)這一目標(biāo)。在歐洲，整個私有化的社會基礎(chǔ)使一些國家在小范圍的河流、湖泊實施環(huán)境產(chǎn)權(quán)私有化具有可能性與可行性，然而，在中國這一模式會遇到來自公有產(chǎn)權(quán)主體地位的挑戰(zhàn)，這不僅是中國私有化話題的敏感性，關(guān)鍵是中國非正式制度的缺失。如果依法經(jīng)營某個相對獨立的環(huán)境單元，經(jīng)營者會面臨很多來自倫理、道德與居民行為失范的產(chǎn)權(quán)成本，以至于高到使這一制度設(shè)計無法實施。

單元環(huán)境的范圍到底確定到多大比較合適，這是我們在討論環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化時的一個棘手問題。在相對小的范圍內(nèi)，如蘇州河、黃山、滇池、青海湖等，本身不涉及跨省區(qū)的產(chǎn)權(quán)糾葛，可以將其產(chǎn)權(quán)明晰到一定的層級政府，如上海市政府斥巨資治理蘇州河即是典型一例。但一些相對大的環(huán)境單元，象長江、黃河就是一個多主體產(chǎn)權(quán)。尤其是在涉及跨國領(lǐng)域的單元時，如海洋資源或跨國河流等，就需要國家就以產(chǎn)權(quán)主體的身份出面調(diào)解。

環(huán)境產(chǎn)權(quán)實施的基礎(chǔ)是到位的人格化代表，以便使環(huán)境使用權(quán)利與責(zé)任相對等。從理論上講，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的主體是每個享受產(chǎn)權(quán)收益的居民，但每個居民1/n的環(huán)境責(zé)任，意味著事實上已經(jīng)將環(huán)境管理權(quán)通過委托—代理的形式交予政府職能部門，只要明確環(huán)境責(zé)任代理人的權(quán)力與收益，產(chǎn)權(quán)效率會在符合市場規(guī)律的前提下得到提高。

3 單元環(huán)境產(chǎn)權(quán)效率的可能性分析

環(huán)境產(chǎn)權(quán)安排的效率表現(xiàn)在環(huán)境資源的優(yōu)化配置，它要求環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定的明晰(產(chǎn)權(quán)歸屬明確)與環(huán)境產(chǎn)權(quán)相關(guān)收益歸屬的明確。環(huán)境產(chǎn)權(quán)明晰規(guī)定了經(jīng)濟主體在利用環(huán)境資源中的權(quán)、責(zé)、利，從而提高了經(jīng)濟主體合理、有效配置環(huán)境資源的積極性和能動性，并最終實現(xiàn)利用產(chǎn)權(quán)手段進行資源配置并增進產(chǎn)權(quán)效率的目的。

首先，環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化可以減少環(huán)境問題的地域性沖突，降低產(chǎn)權(quán)保護的投入成本。環(huán)境問題依附于一定的地理狀況，一般具有明顯的自然地域性，如一條河流的污染，所產(chǎn)生的影響包括整個流域，上、下游常常處于不同的行政區(qū)，甚至?xí)遣煌膰摇６F(xiàn)有環(huán)境問題的解決，尤其是環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定、實施，卻具有明顯的行政地域性，即環(huán)境問題的解決一般是一個行政區(qū)域內(nèi)的某一行政目標(biāo)。不同的行政區(qū)域具有不同的自然資源和社會資源稟賦，行政目標(biāo)不同，如何解決環(huán)境問題，以及環(huán)境問題的解決在其目標(biāo)集中具有什么樣的權(quán)重也各不相同。因此，各個行政區(qū)域間往往出現(xiàn)一定程度的矛盾或沖突。可以說，在環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定和實施過程中，環(huán)境問題自然地域性和解決措施行政地域性間的沖突，阻礙了環(huán)境產(chǎn)權(quán)明晰性的實現(xiàn)。環(huán)境產(chǎn)權(quán)所歸屬的主體不確定自己的權(quán)責(zé)，集中表現(xiàn)在肆意使用環(huán)境資源但逃避對其進行保護與治理的投資，從而加劇了外部性問題。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的單元化節(jié)省了為調(diào)節(jié)環(huán)境問題自然地域性和解決措施行政地域性的沖突而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本，在一定程度上，實現(xiàn)了解決環(huán)境問題的成本有效性，提高了環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬和相關(guān)收益歸屬的明確性，減輕了環(huán)境產(chǎn)權(quán)安排的泛效率。

其次，環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化可以通過到位的人格化代表，實現(xiàn)成本與效率的對稱。單元化的環(huán)境產(chǎn)權(quán)以某一特定的、相對獨立的環(huán)境系統(tǒng)作為整體，在這一整體內(nèi)部，各個經(jīng)濟主體(政府、企業(yè)、個人及其相關(guān)團體組織)能夠作為人格化的代表來使用環(huán)境資源，這種權(quán)利往往是通過禁止某種行為來確定界限的，并根據(jù)各自所承擔(dān)成本來決定環(huán)境產(chǎn)權(quán)的擁有量和相關(guān)的權(quán)、責(zé)、利。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的主體可采取用手或用腳投票的方式表達自己解決環(huán)境問題的態(tài)度，這樣，在相對小的范圍，環(huán)境主體的各項權(quán)能就相對明確了。當(dāng)然，明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)絕不僅僅是為了保護產(chǎn)權(quán)，而是要通過使用產(chǎn)權(quán)獲得收益，環(huán)境資源同其它自然資源一樣，應(yīng)該為增進社會福利提供服務(wù)。環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化本身不在于更加嚴(yán)格限制環(huán)境資源的使用，而是將產(chǎn)權(quán)更具體化，將相關(guān)收益的歸屬更明確化。

再次，單元環(huán)境產(chǎn)權(quán)的效率可以通過市場交易來實現(xiàn)。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的效率是在遵循市場規(guī)律前提下的權(quán)能分割與收益的“初次分配”和“再分配”中進行的，其制度安排是建立在環(huán)境產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的支付價格上的。環(huán)境產(chǎn)權(quán)收益有一個初次分配與再次分配的過程，初次分配可以在環(huán)境納污能力的硬性指標(biāo)內(nèi)分解環(huán)境產(chǎn)權(quán)的使用，同時，為了提高環(huán)境使用效率，人們可以通過市場方式實現(xiàn)這種資源的有效配置，最典型的就是排污權(quán)交易制度的建立。環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化明確了產(chǎn)權(quán)收益的歸屬，也為排污權(quán)交易提供了更加確切的主體，使產(chǎn)權(quán)安排具有更大的動力。具體來說，處在委托—代理末端的企業(yè)，獲得準(zhǔn)確的有關(guān)其生產(chǎn)過程中的環(huán)境資源成本和收益的情況，為其提供了合理使用環(huán)境資源的正確信號，在微觀領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了環(huán)境資源的合理配置。而作為公眾利益代言人的政府利用所獲收益從宏觀上統(tǒng)籌安排，實行環(huán)境資源的配置和保護，同時緩減了和其他行政目標(biāo)的沖突。

環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化中產(chǎn)權(quán)歸屬的明確和相關(guān)收益歸屬的明確是相互促進的。只有產(chǎn)權(quán)歸屬明確才能保證相關(guān)收益歸屬的明確，而相關(guān)收益歸屬的明確為確保環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬的明確提供了動力。可以說，環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化既明確了環(huán)境責(zé)任，又可以提高環(huán)境資源使用效率。

4 環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化的可行性考慮

由于觀念、技術(shù)、地方官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)等原因，在環(huán)境問題上一般是“后人難算前人帳”，因此，很難找到環(huán)境效率規(guī)則的連續(xù)性。環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化可行性就是尋求效率原則下的環(huán)境產(chǎn)權(quán)實施方案。在此，需要考慮的問題有：

其一，技術(shù)的可行性。在科學(xué)技術(shù)水平日益提高且應(yīng)用范圍極大拓展的當(dāng)代，環(huán)境質(zhì)量的測度本身并不存在技術(shù)障礙。對于跨省區(qū)的單元環(huán)境客體，如河流、湖泊或可移動的空氣污染，最大的爭議不在于污染程度，而在于環(huán)境使用者對可行性技術(shù)采用有無熱情，一旦測污技術(shù)被廣泛采用，誰對污染負(fù)責(zé)、負(fù)多大責(zé)及如何負(fù)責(zé)就一目了然。因此，環(huán)境技術(shù)并不像其它高新技術(shù)那樣受到眾多人的青睞，這在很大程度上制約了相關(guān)技術(shù)的擴散程度。對于一個可以相對獨立的單元環(huán)境來說，由于河流、大氣等自然資源具有可移動性、累積性及滯后性特點，上游污染可能受害最重的是下游，或者現(xiàn)在的污染若干年后才表現(xiàn)出居民健康的損失，這樣，環(huán)境資源的使用者對污染雖然“心知肚明”但仍“欲蓋彌彰”。環(huán)境技術(shù)不僅要有同其它技術(shù)一樣的市場機會，而且更需要制度支持。

其二，制度實施成本。制度包括十分寬泛的規(guī)則體系，正式制度的法律、法規(guī)對涉及環(huán)境問題的制裁性約束往往是在極其復(fù)雜的監(jiān)控、訴訟、執(zhí)行程序中進行的，考慮到復(fù)雜的法律程序與極高的經(jīng)濟成本、時間成本與“精神成本”(在法律訴訟過程中原告并非是心情愉悅，即通常所說的勞心費神)，在生存不受到嚴(yán)重威脅的情況下，公眾并不積極運用這些規(guī)則維護環(huán)境權(quán)利，并非制度不可行，而是制度實施成本太高，而受益是未知的、不確定的。“自律”式的非正式制度，不僅是長期文化傳統(tǒng)與道德習(xí)俗的積淀，也是正式制度有效實施的結(jié)果。而在我國這樣一個人口大國，生存壓力是環(huán)境脆弱性的根源，人口素質(zhì)又加大了制度實施成本。因此，降低制度實施成本是環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化的外在保證。

其三，環(huán)境責(zé)任跟蹤與問責(zé)。環(huán)境問題特別是大的環(huán)境事件也需要實行跟蹤問責(zé)制，并進行“實名制”式的媒體曝光。由于環(huán)境問題發(fā)生的累積效應(yīng)與滯后性特點，干部任職期間并不一定出現(xiàn)十分典型的環(huán)境責(zé)任。招商引資，有的是地方政府的“政績工程”，有的是因納稅大戶，在排污權(quán)問題上地方政府會因“睜一只眼閉一只眼”使其低成本準(zhǔn)入。“準(zhǔn)理性人”的地方政府，在屬于公共產(chǎn)品的領(lǐng)域低成本謀取地方發(fā)展似乎是一種理性選擇。如果能夠明確單元環(huán)境的權(quán)、責(zé)、利，并建立跟蹤式環(huán)境質(zhì)量評價與干部晉升環(huán)境指標(biāo)，這種層級性的責(zé)任追究必然使環(huán)境問題的解決由相對小的單元擴大到相對大的單元。而且，責(zé)任與效率并非是“魚和熊掌”不可兼得，如廣西的桂林，保護完好的自然風(fēng)光緣于旅游資源對地方90%多的財政收入貢獻。

其四，制度支持平臺的搭建。在經(jīng)濟發(fā)展初期，人們一般更關(guān)注經(jīng)濟的發(fā)展，忽略環(huán)境的惡化和資源的枯竭，當(dāng)越來越多的人衣食無虞時，人們更向往舒適的環(huán)境與高質(zhì)量的生活空間，從而形成一種環(huán)境保護的理念，這就為環(huán)境問題的解決提供了一種制度平臺。同時，當(dāng)可持續(xù)發(fā)展成為一種主流思潮，人們普遍認(rèn)識到環(huán)境資源比其它經(jīng)濟資源更稀缺時，就會更加關(guān)注單元環(huán)境產(chǎn)權(quán)的責(zé)任與效率，從而形成社會范圍的輿論支持。制度支持平臺的搭建，更便于環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化從一種理論描述進入實施過程。

5 思考及對策：制度供給與實施

環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化的研究旨在探討環(huán)境責(zé)任與效率相對稱的制度安排。從制度供給與實施看，我們以為：

第一，中央政府應(yīng)加大環(huán)境管理的創(chuàng)新機制的研究。環(huán)境監(jiān)測技術(shù)并非僅僅是環(huán)境評價的工具，而是為產(chǎn)權(quán)交易提供技術(shù)支持，而治理技術(shù)也并非等到污染達到難以容忍的程度才進行治理，而是通過治污技術(shù)的提高實現(xiàn)減排，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟而達到資源有效利用。對中央政府來說，在財政力量可能的情況下，中央政府應(yīng)加大環(huán)境技術(shù)的采購定貨，為跨省區(qū)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化進行技術(shù)投資，以便它們能夠在科學(xué)監(jiān)測的基礎(chǔ)上建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場。同時，還應(yīng)加強解決環(huán)境問題的經(jīng)濟手段的研究，并完善現(xiàn)有的經(jīng)濟手段。對在環(huán)境保護與治理上有明顯成效的地方政府或企業(yè)，可通過獎“勤”罰“懶”的激勵機制，促使環(huán)境使用者在自律與他律中減排。

第二，增加環(huán)境產(chǎn)權(quán)責(zé)任與效率的制度供給。諾思認(rèn)為，“經(jīng)濟革命使有效資源基礎(chǔ)的擴大成為可能，并且通過產(chǎn)權(quán)提供的動力刺激使改進該資源基礎(chǔ)的個人收益得到了提高。”^[8]人類在漫長的發(fā)展中所產(chǎn)生的無數(shù)次經(jīng)濟革命的動因，是人類的人口數(shù)量與資源的矛盾。一方面，人口的增加使資源的產(chǎn)出效率下降，從而為爭奪資源就必須建立排他性產(chǎn)權(quán)，以保護資源或使資源使用效率最大化；另一方面，通過技術(shù)、創(chuàng)新和有效組織的建立，以解決經(jīng)濟增長問題。根據(jù)中國人口眾多、地域?qū)拸V、環(huán)境狀況差異大的特點，制度供給包括：①完善排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易制度是解決環(huán)境問題的有效市場制度，實施總量控制下的排污權(quán)交易可以強化排污者的治污意識并刺激治污技術(shù)的提高。在化工、煤電、造紙等產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，通過完善排污權(quán)交易市場的規(guī)則，實現(xiàn)總量削減，在跨行政區(qū)的環(huán)境單元，將排污權(quán)交易建立在較大的范圍(如沿河的省、區(qū)或國家)，以解決污染轉(zhuǎn)移問題。②法律制度的可操作性。中國政府近日公布了未來15年以防治各類污染為重點的環(huán)境保護目標(biāo)，要求各地各部門必須把環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略位置，痛下決心解決環(huán)境問題。這一過程離不開嚴(yán)密的法律制度，從法律制度實施的有效性上看，有效的技術(shù)監(jiān)測是前提，以嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)進入法律程序，將可量化的環(huán)境指標(biāo)簡明化、透明化，降低法律制度實施成本，進而提高大眾對環(huán)境關(guān)切度。③環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)的明確化。在進行環(huán)境評價時，要有像GDP、天氣預(yù)報這樣的明了概念。④政府政績考核中環(huán)境負(fù)責(zé)程度的可量化。長期以來，各種經(jīng)濟指標(biāo)都有明確的指標(biāo)體系，但環(huán)境質(zhì)量卻很少進入考核范圍，尤其是缺乏跟蹤性的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制度，在一定程度上縱容了政府官員只注重當(dāng)期績效而將環(huán)境債務(wù)留給繼任政府，而繼任政府又有充分的理由將其變成環(huán)境“沉沒成本”，如此形成越來越大的環(huán)境壓力。⑤開展環(huán)境保護宣傳教育，提高全民保護環(huán)境的自覺性。“缺乏有效的意識形態(tài)約束，考核費用就會非常之高，致使新的組織形式無法生存”^[9] 。環(huán)境文化、環(huán)境意識等非正式制度是環(huán)境問題的“軟”保證，政府有責(zé)任對此進行投資。

第三，通過激勵與動力機制，完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)的委托—代理關(guān)系。環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化不僅僅是問責(zé)，在合理的激勵與動力機制下，權(quán)、責(zé)、利可以實現(xiàn)良性互動。根據(jù)中國的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特點，有效的環(huán)境產(chǎn)權(quán)單元化途徑應(yīng)通過至上而下的委托—代理與自下而上的層級負(fù)責(zé)制度，形成地方長官層層負(fù)責(zé)的責(zé)任產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。通過產(chǎn)權(quán)規(guī)則與可操作性的實施，實行環(huán)境目標(biāo)的分解與集中。

(編輯：徐天祥)

參考文獻(References)

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Unit Environmental Property Rights：Efficiency，Responsibility and System

LI Rui-e HUANG Yi

(Economics and Finance School of Xi'an Jiaotong University，Xi'an Shanxi 710061，China)

Abstract The inexplicit efficiency of environmental property rights roots in its fuzziness.Based on discussing the character of environmental property rights，Unit environment discussed inner relationship between efficiency and duty of environmental property rights，and constructs a symmetrical system arrangement.Though analyzing the possibility and feasibility of unit environmental property rights，the significance of symmetrical system arrangement to avoid the inexplicit efficiency of environmental property rights is discussed in this dissertation on validity of offering and implementing system.

Key words environmental property rights；efficiency；responsibility；system