治理公款吃喝的法律思考

[摘要]一段時間以來，國家工作人員運用套款大吃大喝的行為十分嚴重。這種行為具有嚴重的社會危害性，應當采取措施遏制其蔓延。治理公款吃喝行為不僅需要加強黨員干部的思想教育，道德教育，還應當以建設社會主義法治國家為指導思想，通過立法將不合理的公款吃喝行為根據其情節確認為違法和犯罪，并規定相應的法律處罰措施，使公款吃喝受到法律的規范和控制。

[關鍵詞]會款吃喝；法律治理

[中圖分類號]D920．4[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0120一03

公款吃喝可以分為兩種類型。其一，合理的公款吃喝行為。這種行為的主觀動機是為了公共利益，具有正當理由，且其費用控制在合理范圍內。其二，不合理的公款吃喝行為。這種行為主觀上是為了個人私利或貪圖享受，利用公款大吃大喝的行為。本文所講的“公款吃喝”是指后者。

一、公款吃喝問題及其危害

在國家機關、國有企業事業單位中，運用公款舉辦宴席有時是必要的，也是合理的，其費用是行政成本的必要組成部分。然而，在不少地方、部門和單位，公款吃喝已經明顯超出了“合理”的范疇，成為一種濫吃濫喝。“廣東省陸豐縣部分官員在‘人民大廈’豪吃，一頓飯能吃15萬元，3萬、5萬一頓的已相當普遍，令當地百姓感嘆：‘公款一頓飯，百姓幾年糧’。”[1]一些國有壟斷性企業公款吃喝問題也暴露出來，某央企內部人士透露：“我們老總公款請客，一桌上萬元是常事。”[2]即便在經濟欠發達地區，也存在利用公款大肆吃喝的現象。“陜西省府谷縣政府在一次公務宴請中一桌飯花了8813元。”[3]在公款吃喝中難以避免侵吞國家財政資金的問題，如多開和虛開發票，吃1000開2000，吃2000，開3000……”。可以說公款吃喝實在是一個無法讓外界知悉的黑洞！

從統計數字看，自上世紀八十年代以來，公款吃喝的數字逐年快速增長。“全國公款吃喝開支1989年為370億元，1990年達到400億，1992年超過800億，1999年突破1000億元大關，2002年達2000億元，等于一個三峽工程。”最近幾年，公款吃喝的數字令人觸目驚心：“國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組引用的有關數字為：2004年公款吃喝達3700億元，這些數字盡管沒有得到有關權威部門的確認，甚至遭到有關部門的否認，但人們從自身周邊實際來感受，認為公務接待支出確實是驚人的。”[5]

公款吃喝的危害是顯而易見的。首先，公款吃喝的費用如此龐大，以致國民經濟增長所增加的財富很大一部分被吃掉了，從而影響到社會公共福利的提高。盡管改革開放以來我國經濟發展很快，但我國仍是發展中國家，人民生活水平仍處于較低水平。而在國家和社會生活的許多領域，如環境保護、教育、公共衛生、扶貧、救災、甚至國防等方面急需大量資金。目前，國家在教育和公共衛生領域的投人是遠遠不夠的。例如，統計數字顯示，我國對教育的投入只占國內生產總值的3．3％，遠遠低于全球平均水平4．2％。據《百姓》雜志2006年第6期有一篇題目為《接待惡俗》的文章介紹：“2005年我國用于科教文衛體等社會事業支出總共才1297億元，還不到公款吃喝的一半。”而在教育和衛生領域投入不足導致了中國當代兩大突出的引起群眾強烈不滿的社會問題——教育亂收費、醫療高收費。對于這兩個問題，學校和醫院是應該受到指責的，應當對學校和醫院加強監督、檢查，對違法者依法予以處罰。但不能忽視的是：在政府對教育和公共衛生投入不足的情況下，學校和醫院按規定收費，可能無法正常運轉。可見，公款吃喝費用的快速增長，擠占了本應用于教育、公共衛生等方面的財政資金，不能使大多數人公平地享受經濟發展帶來的成果，從而影響到社會的穩定，阻礙建立和諧社會政治目標的實現。

其次，公務消費的不斷增長，使地方政府在財政上不堪重負，從而想法設法擴大財源，甚至不惜違反中央政策，利用權力謀取不正當利益。例如，在房地產領域，中央政府采取了各種宏觀調控措施以抑制房價過快上漲，然而，一些地方政府不顧中央政策，與房地商聯手，制定導致房價上漲的政策，以致房價仍然瘋漲。而房價的過快上漲損害了群眾利益：許多人買不起房，購房者則承擔巨大的經濟包袱。地方政府這樣做，是因為房價上漲必然推動土地使用權價格的上升和稅收的增加，從而使地方財政收入大量增長，以應付包括公款吃喝在內的高昂的政府開支。

再次，公款吃喝損害了執政黨的形象和政府的威信。公款吃喝本質上是政府官員的一種特權行為，是官本位思想的反映。這種行為嚴重損害了黨和政府的形象，已經引起人民群眾的強烈不滿。據《中國青年報》進行的“行業風氣問卷調查”，在公眾最痛恨的行業不正之風中，用公款大吃大喝被列為首位。有人指出：“國家工作人員奢侈腐化將動搖民心和黨的執政基礎。”[6]實際上，利用公款大吃大喝不僅浪費國家財政資金，而且浪費精力。試問，這種忙于應酬，泡在酒里的政府機關怎么為人民服務?

二、公款吃喝的法律性質

公款吃喝的不合理是顯而易見的。例如，有的單位陪客人吃飽喝足后，還要安排桑那按摩；有的單位來客一兩人，陪客十幾人；有的單位的領導以公務接待為名相互吃請。這是對公共財產的侵犯，不具有合理性。公款雖然由吃喝者管理和使用，但公款并非管理者私人的錢，而是國家財政資金，本質上屬于人民。既然如此，公款的使用必須是為了公共利益，而不能由官員們擅自用于吃喝。若吃喝者吃的是自己的錢，那么無論怎樣吃，吃多少，都是他們的權利。別人無權干涉。公務人員是政府雇員，是人民雇請的為人民服務的公仆。人民已經為公仆支付了工資，就不再有義務為其支付昂貴的吃喝費用。公仆們違背人民的意愿利用公款大肆吃喝，則是濫用了人民賦予他們的權力。

那么，公款吃喝是否違法?它在法律上是什么性質?以下是筆者的探討。

從我國現行法律的規定看，法律對公款吃喝問題未作任何規定，法律并未禁止公款吃喝。根據“法無明文規定不處罰”的原則和罪刑法定原則，利用公款大吃大喝不能作為違法或者犯罪處理。因此，從現行法律規定看，公款吃喝雖然不合理，但不違法。許多人認為只要不貪污，不受賄，多吃點，多喝點，多玩點，沒有關系。有人概括：只吃不帶，上級不怪，只花不拿，紀委不查。如此。公款吃喝只是職業道德問題，思想問題或者說是黨風、政風問題。以這種觀點為基礎，在治理公款吃喝上采取的措施僅僅是“加強黨的宗旨教育，廉政教育、職業道德教育，讓每一個領導干部自覺執行有關規定，從而增強抵御腐朽思想侵蝕的能力。”[7]總之，依據現行法律，公款吃喝不具有違法的性質。

但是，從應然的角度看，公款吃喝應當被定性為違法行為。首先，這種行為具有嚴重的社會危害性。違法行為有兩個基本特征：社會危害性和違法性。公款吃喝行為具有嚴重的社會危害性。把公款吃喝與作為違法、犯罪的貪污行為進行對比，我們可以發現二者在構成要件上是相似的。貪污罪是指“國家工作人員利用職務上的便利，侵害、竊取、騙取或者其他手段非法占有公共財物的行為。”[8]從這個定義中可以看出貪污罪有以下幾個構成要件：其一，行為主體是國家工作人員；其二，客觀方面表現為利用職權侵害國家和社會的公共財產；其三，侵害的客體是國家工作人員職務行為的廉潔性和國家對公共財產的所有權。公款吃喝行為的主體同樣是國家工作人員，在行為方式上同樣是利用了職務上的便利。在侵害的客體方面，公款吃喝與貪污一樣侵害了國家對公共財產的所有權，使納稅人的錢被揮霍，國家和人民的物質利益遭受嚴重侵害。另一方面，公款吃喝行為也破壞了執政黨的形象，損害了國家機關的聲譽。可以說，公款吃喝與貪污罪在社會危害性方面同樣嚴重。貪污15萬和一頓飯吃掉15萬在社會危害性方面一樣嚴重，甚至更為嚴重。因為，只要貪污犯罪分子尚未將贓款揮霍殆盡，國家可以通過沒收贓款而部分追回，而吃掉的公款則再也無法追回。我國法律未明確禁止公款吃喝行為，從而使公款吃喝不具有違法性特征，這只能說我國法律制度不完善。在違法行為的兩個特征中，社會危害性是違法行為的本質特征，一個行為的違法性是由其社會危害性決定的。既然公款吃喝是具有嚴重社會危害性的行為，就應當在法律上確認其為違法。

其次，在立法上確認公款吃喝行為違法是有憲法上的依據的。中華人民共和國憲法第12條規定：“社會主義公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”公款是典型的公共財產，公款吃喝顯然是對公共財產的侵犯。然而。憲法的規定具有原則性，無具體制裁性的特點，加之在我國政治和法律體制下，法院不能直接引用憲法的規定做出裁判。因此，憲法的原則規定需要普通法律加以具體化，才能落實，否則就無法實現。由于我國普通法律沒有針對公款吃喝這種侵害公共財產行為的禁止性條款和法律責任條款，以致公款吃喝行為雖然具有嚴重的社會危害性卻不受法律制裁。結果，憲法關于公共財產神圣不可侵犯的規定難以落實。這顯然是我國法律的一個明顯漏洞，也是公款吃喝行為愈演愈烈的根本原因。

三、運用法律對公款吃喝行為進行規范和控制

總之，利用公款大吃大喝的行為浪費財政資金，影響公共福利，損害黨和政府的形象，具有嚴重的社會危害性，從而成為一個突出的社會問題，甚至是一個政治問題。因此，應當采取有效措施抑制公款吃喝的蔓延。對此，黨和政府一直很重視。據有關資料，為了遏制大吃大喝歪風，中辦、國辦、中央紀委和監察部下發的文件達48個。與此相呼應，各地黨委、政府也紛紛出臺有關禁止公款吃喝的文件。然而，從實踐來看，公款吃喝不僅沒有受到有效遏制，反而有愈演愈烈之勢。這就是所謂“幾十個文件管不住一張嘴”。造成目前這種局面，主要是因為黨政機構發布的禁止公款吃喝的文件具有政策性、號召性的特點，其規定不明確、不具體。而且．這些文件往往不規定處罰措施或雖有處罰措施，但很籠統，如“追究黨紀責任”或。政紀責任”。而且，這些政策性文件不是法律，不具有強制性效力，其實施在很大程度上依賴于有關官員自覺遵守。黨政機關頒布的政策性文件的上述特點決定了其難以付諸實施。因此，雖有各種各樣的禁止公款吃喝的文件，且年年發布，但一些人視而不見，公然違反。甚至在實踐中，紀檢監察機構也根本不把公款吃喝當作違反黨紀、政紀處理。

公款吃喝行為顯然違反黨紀、政紀和從政道德，因此，治理公款吃喝有必要對黨員干部進行共產黨員先進性教育和“八榮八恥”教育，使黨員干部樹立公仆意識，為人民服務的意識和保持艱苦樸素的工作作風。但是，僅僅依賴對黨員干部進行思想教育是不夠的，我們還應當以建設社會主義法治國家為指導思想，運用法律手段治理公款吃喝行為。具體而言，我們應當以憲法關于“社會主義公共財產神圣不可侵犯”的規定為依據，將黨政機構發布的關于禁止公款吃喝的政策性文件的精神、阿容上升為法律，通過有關法律將違反規定進行公款吃喝的行為確認為違法，情節嚴重的則規定為犯罪。這樣，黨和政府制定的有關禁止公款吃喝的政策就可以獲得明確性、具體性，可操作性和效力上的強制性。思想教育與法律約束相結合才能從根本上遏制公款吃喝行為。

當然，立法工作是復雜性，需要制定若干配套法律，為此有必要對相關問題進行深入研究和論證。在此，筆者提出一些粗略的看法。筆者認為，運用法律治理公款吃喝行為，需要制定以下法律：

1．預算法

“消除職務消費腐敗最根本的措施就是要強化對公共預算的控制，強化對公共財政支配權力的約束，真正切斷職務消費的資金來源。”[9]治理公款吃喝，同樣需要完善的預算法律。政府應當合理地制定預算，改變預算的粗放型和隨意性，將預算精確到每一個具體項目。各級政府每年向人大提交下一年度的預算中應包括政府運用財政資金舉辦宴席的費用總額并須進行嚴格的論證。政府的預算是否合理應由人大嚴格審查，人大認為預算不合理或者數額太大的，應當行使否決權并責成政府重新制定預算。預算案經人大表決通過后，政府必須在預算規定的項目和金額的范圍內使用經費。沒有列入預算的，不得使用財政資金；列入預算的，只能在預算規定的數額內使用財政資金，否則構成違法。由于在實踐中不少政府部門有預算外資金，這為公款吃喝提供了便利，因此預算法應禁止預算外資金存在。作為預算執行結果的決算必須接受審計，并向全社會公布審計結果。審計機關發現違法行為，應移送有關部門追究相關責任人員的法律責任。

2．財政開支法

在這一法律中，應明確國家機關的財政開支項目、使用財政資金的原則以及違反法律的行政處罰。對于公款招待而言，并非一概禁止，在某些情況下，政府動用財政資金舉辦宴席是合理的和必要的，如外國政要來訪，重大節日慶典活動，政協會議需要招待民主人士，招商引資活動中需要招待潛在的投資者等等。但是，應當禁止公職人員內部相互宴請，包括下級宴請上級、上級宴請下級和同級之間相互宴請，實行對外原則，只有在因公需要宴請公務人員以外的人士的情況下，才允許動用公款。法律應當明確在哪些情況下允許國家機關運用公款舉辦宴席，并規定嚴格的批準程序，以及經費標準。非法律規定的情形舉辦宴席或在法定情形下舉辦宴席超過法定金額或未經法定的審批程序舉辦宴席的，構成違法。違法使用財政資金進行公款吃喝的，根據情節對責任人員處以警告、記過、記大過、降職、撤職直至開除處分；情節嚴重的，追究刑事責任。

3．在刑法中增加揮霍公款罪

在刑法中應增加禁止揮霍公款的條款。在法定情形之外運用公款進行吃喝或者在法定情形下吃喝數額較大，如一頓飯吃掉數萬元的，或者長期運用公款進行吃喝，給國家造成較大損失的，應追究刑事責任，定揮霍公款罪。

顯然，揮霍公款行為不限于公款吃喝，還有公車消費、違反規定出國旅游等。所有這些行為均應受到法律的規范和控制。筆者相信，運用法律治理公款吃喝是有效的，因為與公款吃喝可能帶來的法律責任相比，公款吃喝給吃喝者帶來的利益是微不足道的。如果說依賴官員的道德自律已經宣告失敗，那么，在法律的外在強制下，一定能夠有效遏制公款吃喝的蔓延。

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[責任編輯：金風平]