政府在社會中介組織發展中的角色定位

[摘要]在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，作為市場機制運行的一個重要主體的社會中介組織，所發揮的作用也越來越大。社會中介組織的發展完善程度是政府職能確定的一個重要參數。因此，研究政府在社會中介組織發展中的角色定位，如何加強對現有社會中介組織的有效管理，具有十分重要的理論意義。

[關鍵詞]政府；社會中介組織；角色定位

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]l009—2234(2007)05一0064—02

經濟改革和政治改革導致政府職能的重大轉變，社會中介組織是隨著政府職能的轉變而逐漸發展起來的，它是為了承擔政府所分化出的一部分職能，以使政府與社會合作得以實現而建立起來的。在這樣的社會背景下，社會中介組織的服務、溝通、協調、監督等作用和職能也有了新的內容。為了充分發揮社會中介組織的作用，就政府而言，如何重新定位在社會中介組織發展中的職能，如何加強對現有社會中介組織的有效管理，就顯得格外重要。

一、政府——社會中介組織發展初期的“運動員”

我國的社會中介組織從組建之初就與政府形成了密切的聯系，而且在不同的歷史時期政府分別扮演了不同的角色，起到了不同的作用。在社會中介組織發展初期，由于受傳統觀念的禁錮以及利益關系的牽制，政府充當了“運動員”的角色，即政府成為了中介市場的主體，參與興辦了許多社會中介組織。

這一時期，社會中介組織“依賴”政府扶持或干脆由政府來辦，按照政府部門的劃分來設立并予以管理。政府主管部門曾經是社會中介組織的主要興辦者，與市場管理有關的各個政府部門，幾乎都辦過與其業務有關的市場中介組織。例如，財政部門辦過會計師事務所、信用評級機構，國有資產管理部門辦過資產評估機構。土地管理部門辦過土地評估機構，等等。

由政府部門設立的社會中介組織，至今仍然占據相當大比例。大多數行業協會、商會由政府設立或扶持，從事公證性中介活動和代辦各類行政手續的中介組織，多為相應的行政主管部門開辦。社會團體也有類似情況。改革開放以來，政府組建了大量的社會團體。據調查，許多社團與相應的行政主管部門之間，實際上都是一套人馬，兩塊牌子。之所以出現這種現象，是因為社會中介組織作為一種限量資源，具體的行政部門可以從控制組建和主導中介組織的運行中牟利。有些政府部門過多干預社會中介組織的事務，目的就在于把中介組織作為自己的創收單位。

在發展初期，政府對社會中介組織的成長確實起到了重要的推動作用。如果當時沒有政府部門的積極參與，就不會有近幾年社會中介組織的迅速發展。同時我們也要看到，政府自身利益的驅使，使得政府與社會中介組織之間形成了割不斷的利益關系，從而為社會中介組織的健康發展留下隱患。換句話說，我國社會中介組織的成長、壯大要歸功于政府，但這些組織的無序、混亂也同樣要歸功于政府。

二、社會中介組織發展中政府管理存在的問題

我國社會中介組織在政府的參與和支持下，得到了快速的發展，但是政府在管理社會中介組織時，不可避免地存在著一些問題，導致社會中介組織不能正常、健康的發展。

首先，政府對社會中介組織管理層次的不合理

社會中介組織應是“自我約束、自我規范、自我管理”的自律組織，這是由其“獨立、公正”的特點決定的。因此．政府對社會中介組織的管理應當力求構建一個“政府一中介行業協會一中介組織”的合理體系，充分發揮中介行業協會的自治功能，以實現從政府直接管理到間接管理的合理轉變。但是，目前我國的社會中介組織主要由各級相關行政管理機關歸口管理，中介行業協會的監督、管理職能被弱化了，再加上行業協會的成員大多由政府官員組成，中介組織的自律性實際上已成為行政管理性。這直接導致政府部門負擔的增加，使之經常陷入繁忙的具體事務管理，而且也束縛了社會中介組織的獨立、自由發展。

其次，多頭管理，重復審批，導致社會中介組織良莠不齊，服務秩序混亂

政府對社會中介組織的管理，缺乏統一有效的管理體制。在中介組織的登記管理方面，社會中介組織有一個管理法人身份的主管機關，目前企業法人的登記注冊機關是工商管理部門；事業法人的登記機關是機構與編制管理部門；社團法人的登記機關是在民政部門。這種多元化的管理登記機關之間缺乏溝通，各自為政，口徑不一，缺乏管理的宏觀性和協調性。另外，這些管理機構只注重登記注冊性的管理，而缺乏對這些中介組織運行過程的監督管理。

在政府對社會中介組織的審批方面，中央政府各部門和地方政府的文件都在規定簡化審批程序，但多頭審批的情況仍十分嚴重。如對資產評估機構的審批，由于資產評估機構的評估業務涉及各種實物和無形資產，因此，各個部門都從本部門主管業務的角度分塊進行審批，土地評估要由土地部門審批，國有資產評估要由國資局審批，集體資產評估要由集體經濟辦公室審批，鄉鎮企業評估要由鄉鎮企業局審批，審批部門達11個之多。這種多頭管理、重復審批，其結果必然造成多種社會中介機構重復設置，分割肢解．導致社會中介組織的良莠不齊，造成中介服務執業秩序的混亂。

再次，有的社會中介組織通過行政部門，對中介業務進行壟斷，擾亂了市場秩序

中介市場出現嚴重的壟斷，是政府憑借公共權力實現的，是政府主管部門追求本行業、本地區乃至本部門自身利益的結果。政府通過社會中介組織不僅可以插手市場，而且可以保護自己的既得利益。而這些中介組織由于緊緊掛靠在政府機關的某個職能部門，其業務活動不是依靠市場需要，而是依靠政府主管部門的“權威”，不是依靠質量和信譽平等競爭，而是實行行業事務壟斷。在實踐中，打著行政職能牌子，排斥別人，低費拉客、回扣攬生意，挖人帶項目，甚至弄虛作假．一味追求經濟效益。中介組織憑借行政權力而進行業務壟斷的這種行為，導致中介市場秩序被嚴重擾亂。

最后，缺少規范社會中介組織的法律法規體系，社會中介組織管理制度還未完善

一是社會中介組織管理制度的法律層次不高。就目前的狀況看，有關社會中介組織的法律并不多，政府對社會中介組織的管理主要是依據一些行政條例、守則、辦法、通知等行政法規來進行。二是社會中介領域存在較大的法律空白地帶。我國迄今尚未形成有關社會中介組織發展的總體法律、法規，而且在一些重要的中介領域也缺少必要的法律來規范，如代理組織并沒有統一的法律來規范，勞動力中介也無相應的法律。三是對于已經頒布相應法律、法規的社會中介行業，也存在著立法方面的某些不足。有些法律過于籠統，缺乏可操作性。

三、從“運動員”到“裁判員”——政府在中介組織發展中應承擔的角色

規范中介市場、提供公正服務的最重要前提，是政府退出中介市場，完成從“運動員”到“裁判員”的角色轉變。政府應該是規則的制定者、是市場的監管者，它不應該成為中介市場的主體。正像裁判員不能自己到運動場去踢球，否則就沒有公平競賽可言。要規范社會中介組織，首先要規范政府行為。盡管社會中介組織發展到今天，政府部門傾注了心血，但如今，政府部門已經到了轉換角色的時候了。它應該退出中介市場，盡快完成角色轉換。

(一)政府職能要轉變到位，切斷同社會中介組織的利益關系

不切斷政府與社會中介組織的利益關系，就必然激發政府在中介組織中權力尋租的熱情，政府作為監管者的角色也不可能到位。因此，要堅決停辦一切以行政權力為背景的、不規范的社會中介組織。對于已經開辦的中介組織，應當限期與政府部門脫鉤。今后，原則上不再批設官辦的社會中介組織，避免重新走上主辦單位出資掛靠，再設法脫鉤的老路。

要將監督、協調、審計、咨詢和服務的職能從政府機關中分離出來。實現社會中介組織與主管部門全面分離。政府與社會中介組織之間不應當是領導與被領導的關系。社會中介組織只是本著客觀、公正、獨立的原則，為政府、企業、社會提供服務，同時幫助政府管理那些管不了、管不好、不該管的事務。

(二)政府應是社會中介組織的培育者，以形成健全的社會中介體系

政府在實現職能社會化的過程中，應成為社會中介組織的培育者和塑造者，促使其良性發展。為此，政府制定社會中介組織發展的規劃和必要的優惠政策，對急需發展的社會中介組織要簡化注冊手續，給予稅收、貸款方面的優惠等。大力鼓勵社會中介組織的發展，以提高中介組織的競爭力。另外，要從實際出發，對現已存在的社會中介組織進行改造和優化，并優先發展一批與市場經濟發展較為密切的社會中介組織．盡快填補社會中介組織體系的空白，形成體系完整，功能健全的社會中介組織體系。

(三)政府應是間接管理者，通過中介行業協會對中介組織實施管理

社會中介組織與政府部門脫鉤以后，行業自律便成為必要。各類社會中介組織應該建立自治的行業協會，負責全行業的日常管理工作。中介行業協會的任務是，制定“行規”或公約，協調本行業事務，實行同行業職業自律，定期監督檢查行業、職業自律性規章制度、收費標準等執行情況，對違規者有權建議政府予以處罰，負責從業人員的業務培訓和職業道德教育，協助政府搞好資格認證和業務考試，調解本行業的內部糾紛，維護中介業自身的合法權益。

政府對中介組織的監督管理，就要在加強行業監管上下功夫，主要針對整個行業的突出問題，敦促行業協會采取有效措施加以解決。政府可以對行業協會的有關規章制度進行審查，并表示意見，但不宜越俎代庖，直接制定這些規章制度。如果由于行業協會管理不善造成整個行業執業質量出現問題，政府部門有權對其進行處罰。

(四)政府應是社會中介組織的監督者，依法規范社會中介組織的行為

政府主管部門應在總體規劃下，依法對中介組織強化資格認證，實行機構登記和嚴格審批程序，以明確中介組織的法人地位，保證其能夠獨立、依法從事經營管理活動。

嚴格審批登記程序：社會中介組織的審批程序應由法律、行政法規設立，各級政府業務主管部門不得再直接審批社會中介組織的設立，凡是符合準入資格條件的均先向工商局申請注冊登記，再到業務主管部門(主要指行業協會)備案。

對社會中介組織執業人員資格實行規范管理：對于一些專業性較強的社會中介組織，建立全國統一的、公開的從業人員資格考試或考核制度。對不同中介執業人員的資格考試，如考試科目重疊，則應按相關業務技術標準要求的高低，實行就高不就低的原則，以避免不必要的重復考試。

(五)加強社會中介組織的法制建設，建立完善的社會中介組織的法律法規體系

完善的法律體系是管理社會中介組織、規范中介行為、維護中介秩序、提高中介服務水平的重要保障。一方面，從現階段的實際情況出發，要抓緊制定規范社會中介組織管理的總體法規。該法規應規范其性質、宗旨和作用，組織形式和名稱，職能和分類，所有制形式、經營形式和法律責任，設立條件和審批程序。

另一方面，要抓緊制定社會中介組織行為法，中介組織的行為法規應規定中介組織的主體資格、競爭原則、中介服務行為方式、收費標準和從業人員的職業道德等，其目的是打破目前行業和部門壟斷，使各種形式的中介組織同時并存，平等發展。

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[責任編輯：張振華]