新農村建設的政治路徑：完善鄉村治理機制

[摘要]實現新農村建設的宏大目標，需要構建相應的鄉村治理機制。這一機制主要體現在三方面：培育和強化農民公民意識和主體意識，調動農民參與新農村建設的積極性；著重建設服務型政府，以農民需求為主導提供公共產品，建立政府引導機制；以程序民主促進實體民主，推進村民自治機制。

[關鍵詞]新農村建設；治理機制；村民自治

[中圖分類號][3035[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0135—02

對于后發達國家來說，在面對現代化沉重壓力的征途中、在“濃縮發展”的道路上都紛紛出現了“發展綜合癥”。在中國，最明顯地表現為城鄉發展的巨大差距和相互隔絕：現代化的城市發展體系和傳統的農業社會和農村。為解決日益突出的“三農”問題，中央提出了科學發展觀，實施統籌城鄉發展的戰略。由城鄉分割到城鄉統籌是發展理念的重大轉折。正如亨廷頓所說：“城鄉區別就是社會最現代部分和最傳統部分的區別。處于現代化之中的社會政治的一個基本問題就是找到填補這一差距的方式。通過政治手段重新創造被現代化摧毀了的那種社會統一性。”…即尋求通過政治路徑重新創造“社會統一性”：中央一號文件提出“加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制”。目前我國的鄉村治理結構是由黨在鄉鎮和村的基層組織、鄉鎮政府和村民自治組織、農民的新型經濟社會服務組織共同構成的。所以，“加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制”，就要求我們既要完善以上組織構成，又要著力以上組織功能的協調發揮，使鄉村治理機制良好運行。

一、培育和強化農民公民意識和在新農村建設中的主體意識，調動農民參與新農村建設的積極性。

在中國傳統社會，農民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系，因為這個緣故，中國農民的公民思想就很薄弱。在傳統中國，農民的耕地同時是國家的國土，皇帝是國家的代表，農民自然是皇帝一官僚體系的臣民或子民，依附于國家。國家(皇帝)對土地有終極意義上的所有權，決定了“皇糧國稅”天經地義的合理性和合法性。換言之，農民向國家提交稅賦是單向強制而不是雙邊同意的義務，是天經地義，無可置疑的。傳統社會中的“子民”、“臣民”思想具有很強的忍讓性。重義務，輕權利。“子民”、“臣民”思想的充斥以及對國家認知上的單一性，相比較是公民精神的缺乏。農民思想中的這些傳統意識直到今天也有深刻的影響。中國改革之前在城市是一系列“塊塊”上的單位，在農村也是一系列“塊塊”上的單位——公社。單位的政治介入，切斷了公民與政府的直接聯系，代之以公民通過單位與政府發生間接的聯系，縮小了“公民社會”或“經濟社會”的范圍，將整個社會都擴展為“政治社會”，減少了政府活動和公民活動兩個方面以及兩個方面必要的彈性，是公民的正式生活不得不受單位領導政治行為的制約。單位制的歷史遺留下的對單位的依賴心理，相比較則缺乏了獨立的公民意識。

21世紀伊始，面對“發展綜合癥”，中央提出了科學發展觀。“科學發展觀”的本質要求是“以人為本”。“以人為本”首先要將農民當“人”，當作享有平等公民權利的“人”。在新的歷史條件下，隨著家庭聯產承包制和村民自治的深入發展，農民的利益主體意識、公民意識日益提升，他們要求享有自由發展的經濟權利、同等待遇的政治權利、公正公平的社會權利等。面對農民這一歷史性變化，我們必須在“尊重農民”的理念框架下，強化以農民為主體的意識，充分尊重農民的主體地位，消除體制性障礙，調動農民的積極性。

在新的歷史條件下建設社會主義新農村，農民既是受益者，也是建設主體。國家不僅僅是將更多的資源配置給農村，更重要的是激發農民的主動性和積極性。農村改革主要是將農民從公社體制中解放出來，使他們成為農村發展和創造自己幸福美好生活的主體。但是，就如上所述，由于長期以來的體制安排，我國農民的主體地位還沒有得到足夠的尊重。當下盡管實行村民自治，但是各種各樣的政府任務仍然以強制性的方式下派給村委會，農民為各種各樣的政府任務所驅使。所以，在建設社會主義新農村過程中，消除壓制農民積極性的功能性障礙仍然是一項艱巨的任務。否則，建設新農村的目標有可能如以往各種政府目標和任務一樣，轉變為農民的一種新的負擔。應該看到，在建設社會主義新農村過程中，國家的投入是必要的。但是，建設新農村的持久動力和不竭源泉是農民。只有農民才最知道自身的需求，才能夠以足夠熱情和持久的動力創造自己幸福美好的生活。

二、著重建設服務型政府，以農民需求為主導提供公共產品，建立政府引導機制。

強化“服務型政府”，培育政府的公共服務職能是政府職能轉變的目標。奧爾森最早提出了服務型政府的概念，即“一個政府如果有足夠的權力去創造和保護個人的財產權利，并且能夠強制執行各種契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權利。”作為新農村建設中的政府，就是要將其主要職能定位為提供以農民需求為主導的公共產品。公共權力是人民賦予的，應取之于民、用之于民，不能濫用公共權力侵犯和踐踏公民個人的基本權利。我國經濟發展的原始資本積累和工業化都是建立在對農村和農民的不公正的權利待遇基礎之上的，而在建設新農村的今天，一個推動社會和諧和經濟繁榮的政府應該是市場經濟活動中的裁判，來維護公平的競賽秩序和農民的利益。

既然新農村建設中農民是主體，政府是主導，就不能不顧及農民的意愿，農民的主體地位決定了政府主要是以服務為主。所以政府今后要轉變到服務行政、責任政府的思路上來，重點服務于農村道路、水利設施、文化建設等公共設施和教育支出、醫療保障等領域。政府在新農村建設過程中要主動接受監督，增強信息的透明度和公開性。并鼓勵農民依法結社或建立民間組織，增強農民集體行動的能力，使農民真正融入到民主決策、民主管理和民主監督中去，這對新農村建設具有重要的意義。在新農村建設中，政府引導必不可少，但是政府引導決不是包辦代替。如果政府包辦代替，農民并沒有真正受益，新農村建設就會偏離方向；如果政府大包大攬，群眾只在一邊看，就會滋長農民的“等、靠、要”思想，新農村建設就缺乏可持續的動力。事實證明，新農村建設歸根到底是農民自己建設自己的美好家園，政府只可引導，不可強制，更不可帶來新負擔。應當遵循“工業反哺農業”這一理念，重點在資金和科技等領域“反哺”農村。重點應加大公共財政在農村義務教育、公共衛生、社會保障等方面的投入和對農村勞動力培訓等方面的投入。

在新農村建設中，基層干部的角色要轉換，要由過去的“三要”(要糧、要錢、要“命”)干部，轉換為“三給”(給政策、給服務、給實惠)干部。目前鄉鎮機構改革和人員分流的主要目標就是政府引導農民進行社會化的合作，以“以錢養事”的方式促進鄉鎮站所改革，鼓勵、引導和支持農村發展各種新型的社會化服務組織。其中一項重要任務就是要加快推動農產品行業協會發展，引導農業生產者和農產品加工、出口企業加強行業自律，搞好信息服務，維護成員權益。要把發展農產品行業協會作為進一步轉變政府職能、改革農業行政管理體制的重要舉措，同時，要適應農村稅費改革后的新形勢，鼓勵發展農村法律、財務等中介組織。充分發揮農民的主體作用，讓農民為自己的事情作主，真正實現農民自我組織、自我管理和自我服務。

三、以程序民主促進實體民主，推進和完善村民自治機制。

實行家庭承包制和村民自治之后，農民有了人身自由，有了生產經營自主權和相對獨立的利益。人身自由、自主產權、利益分化構成了民主的基本條件，但并不能自然生成民主。公社體制突然失靈，帶來的是農村基層的普遍混亂和失序。所以，國家對于農民為尋求社區安全而建立的村民委員會組織十分重視。村民委員會組織作為人民公社的替代組織，最根本的不同就在于鄉村治理的主導權由“干部”轉移到村民。它的天然屬性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和內在需求的多樣化治理，而不是依據統一的國家意志的單一的行政化治理。村民自治最重要的價值就是在民主化過程中，建立起一系列民主規則和程序，并通過運用民主規則和程序的民主實踐形式，訓練民眾，使得民眾得到運用民主方式爭取和維護自己權益的機會，從而不斷賦予民主以真實內容。在新農村建設中，必須進一步推進和完善村民自治機制，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權，由此做到共同參與、共同負責。

近二十年來，隨著村民自治的發展，社會民主的氛圍被充分調動起來，而與“村治”相對接的“鄉政”的改革卻進展緩慢，在許多地方甚至是遲遲未動，所以，在目前的“鄉政村治”的鄉村治理格局下，國家的“體制性權力”雖然上收至鄉鎮，但“功能性權力”還是下伸到了“村治”組織，[3]致使“村治”流于形式。在相當長的時間里，村民自治的精神未能充分體現在鄉村治理過程中，上級領導或者少數村干部的意愿取代了農民群眾的意愿，農民的事情農民本身不能參與。許多村民反映“四民主”均帶有很大的“過場”性，另一方面，在資源短缺的情況下，如果將農村的發展交由農民“自力更生”，面對各地農村資源的非均衡性肯定會出現自治式發展的結果的巨大差異性，這樣的村民自治會更加加劇我國農村地區的非均衡性，也可能導致社會風險。所以村民自治并不等于村莊自致、村民自致。所以，村民自治的拓展要求還是要大力推進“鄉政”改革。結合中國發展的現實路徑，“村治”的實質性內容還是要通過“鄉政”改革而獲得突破，農村地區的均衡發展還需要“鄉政”來宏觀調控。總體評估，村民自治自試行到實行，一路走到今天，在我國基層政治生態沒有得到改善甚至惡化的條件下，沒能取得較大的突破性的進展。另一方面，如果依賴村民自治的上推效應，而沒能與此相適應而主動改革基層行政體制，則會使我國的基層政治生態陷入被動。因此，既要對村民進行社會民主的訓練，又要著力推進政治／行政體制改革，雙管齊下，鄉村治理才會取得更大的成效。

[參考文獻]

[1][美)塞繆爾·亨廷頓．變化社會中的政治秩序[M]．北京：三聯書店，1989：67．

[2]劉澤軍．調整公權力更重要[J]．瞭望，2006(23)．

[3]徐勇．論鄉政管．理與村民自治的有機銜接[J]．華中師范大學學報(人文社會科學版)，1997(1)．

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