商業化還是合作制：對農信社改革的回顧與反思

[摘要]商業化和合作制是農村信用社改革的關鍵詞，圍繞信用社體制取向問題的討論在理論界由來已久，究竟何種模式更適合中國國情，筆者籍于對改革過程中的一般事例的分析，認為就現階段一味強調商業化改革尚言之過早，不但不利于農村經濟和農村金融的長遠發展．還有可能損傷原本脆弱的農村金融體系。而一味堅持合作制的固有模式也不利于農村信用社的可持續發展。因而農村金融改革要依符于“三農”實際，引入適當競爭的漸進化合作制發展道路才是我國農村金融改革的當務之急。

[關鍵詞]法人結構治理；商業化；合作制

[中圖分類號]F832．35[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0173一02

自農村信用社改革全面啟動以來，圍繞信用社體制取向的爭論一直沒有停息，歸納起來主要有兩種觀點：一是農信社應側重于市場化改革，走法人結構治理的商業化道路。第二種觀點認為農村信用社不應放棄合作制性質，他們認為合作制是現階段農村金融的現實需要。農村信用社改革要依附于“三農”實際，在堅持合作制的前提下，適當引人競爭走漸進化的發展道路才是其首選。

一、對改革績效的一般分析和評估

自2004年年末以來的農村信用社改革，中央銀行的政策意圖是要在兼顧合作制的前提下進行商業化改革，但從實際操作情況看，與歷次農信社改革不同，中央銀行直接投入數百億資金“花錢買機制”，用以消除農村信用社歷年來的歷史包袱和不良資產。結合泰來個案，參照改革過程中的一般事例，對農村信用社的改革績效做出一般評價。

(一)法人治理結構分析

法人組織的公眾認同度低。按照法人結構治理的原則就泰來縣農村信用社的改革而言，改革確實是按部就班，有條不紊，在形式上“三權分立”無可挑剔。但是通過我們對泰來農村信用社的調查看，農村信用社的真正股東對其的認同度極低。在問及農村信用社改革前后的差別時大部分的人認為沒有差別，少數人認為差別不大，極少數人認為差別很大。

(二)財務指標分析

自2004年農村信用社第七次改革全面啟動以來，種種優惠政策均向農村信用社傾斜，因而其財務狀況持續優化。例如其免征和減征營業稅、所得稅，中央銀行支農再貸款的大力支持、高資金價格造成的高利息收入以及建立在中央地方兩級政府庇護下的優惠政策等。值得擔憂的是如果一旦農村信用社完成商業化改造，這些來自方方面面的優惠政策棄社而去，信用社將如何應對屆時的系統風險。就泰來縣農村信用社而言，2006年僅人民銀行支農再貸款形成的利差收入就高達640萬元以上，如果再加上各項優惠政策減少的支出，約在330萬元左右，是該社當年純利潤的629．87％。如果去除人民銀行再貸款、稅收優惠政策和各級政府的庇護，農村信用社局面將更為嚴峻。

(三)服務水平

從服務水平看，就其歷次改革的合理性推斷．其服務水平應呈上升趨勢，但是由于其它金融機構紛紛撤離農村金融市場，事實上形成了農村信用社一家獨支“三農”的局面，由于缺乏必要的競爭對手，一是造成農村信用社資金定價的隨意性，過高的資金價格已使廣大的農民苦不堪言。從我們調查的情況看農村信用社普遍存在高利率現象，一浮封頂的現象普遍存在，和轄區國有商業銀行相比，農村信用社的貸款利率的上浮水平畸高，已和合作金融互助微利的初衷相去甚遠；二是由于缺乏必要的競爭，服務產品創新速度和金融產品創新速度慢。信用社員工的競爭意識、風險意識和憂患意識有所降低。

二、改革中存在的問題

從以上的調查分析情況看，在整個改革過程中除改革參與各方的熱情值得稱道外，這場立意深遠的改革，已經和當初“要通過改革，恢復和加強信用合作社組織上的群眾性，管理上的民主性，經營上的靈活性，把信用社辦成群眾性的合作金融組織”的初衷相去甚遠。

(一)法人結構治理不完善

1．由于農村信用社股權的極度分散致使股東行使權力的能力大為減弱。公司制是按股份多少享有權利，而改革后的農村信用社無論股份多少均是按一人一票平等享有權利。

2．股權代理人代表股數權重的極其有限、行政管理的剛性以及各種利益尋租的因素并來消除，導致農信社事實上的所有權人缺位，所有權難以明晰。

3．地方政府的功利化傾向和干預貫性以及股權代理人權力、利益、責任的嚴重背離，使本已不堪重負的農村信用社雪上加霜，從而使農村信用社的改革難以擺脫傷筋不動骨的“改良”治標老路。因而僅從法人結構治理方面考察這場中央政府立意浩大的“花錢買機制”的改革雖因增資擴股和中央銀行的注資使農村信用社的歷史包袱和經營困難的局面得以緩解，但根本問題仍未解決。

(二)制度性缺陷

按照現代管理理論認為企業的法人代表和企業的利益高度相關，而從農村信用社的實際情況看。農村信用社的股權代理人在農村信用社的股份構成中占極少比例，幾乎和眾多的股東一樣，其極小的股份不足于約束其行為，加之其的任免的政策剛性(基本由上一級聯社決定)，股東大會左右不了其的去留。同樣由于股東代表同樣代表極少的股份，其經營優劣對股東的影響輕微，而且大部分股東入股的初衷只是為貸款方便而已，根本就沒有參與管理的意識，沒有把自己當作真正的股東去行使權利。

(三)改革參與各方不同利益博弈給農村信用社的改革蒙上了陰影。

中央政府的初衷是通過花錢買機制的形式將先進的管理方法和完善的法人治理架構引入農村信用社的日常管理之中，使信用社成為產權明晰，法人治理結構完善，具有一定市場競爭力的農村金融主體。而地方政府在改革中的心態是通過此次改革的難得機遇最大限度的獲取中央政府的優惠政策，受這樣情緒的影響，各地行政主導下的增資擴股工作開展的如火如荼，為套取中央資金各地政策紛紛出臺，千方百計要求農村信用社加大增資擴股進度和不惜采取行政手段清收干部職工的不良貸款，為此農村信用社不惜降低貸款標準發放貸款，更有甚者有的信用社利用虛假宣傳和以虛擬的高分紅率誘導農民人股。

(四)農村信用社在農村借貸市場的壟斷地位形成農村金融的長期低效率供給，使信用社員工憂患意識和危機意識弱化。

(五)農村無有效的貸款擔保機構使農村信用社資產質量持續惡化成為可能。

三、構建真正適合農村實際的金融體系

基于以上分析農村信用社的改革如果僅從其自身方面去考慮，不從農村經濟的大環境下去尋找綜合治理的良方，只能是頭痛醫頭，腳痛醫腳，治標不治本。

(一)依附于“三農”是農村信用社改革模式設計的根本出路。

要解決“三農”問題和完成農村信用社的改革將是一個更為漫長的過程，因此根據農村經濟配套以與之相適應的農村競爭性金融和政策性金融相結合的農村金融體系是關鍵。可以看出，就目前我國農村經濟的脆弱性和非均衡性根本無力支付商業金融高昂的交易成本，而真正的商業金融的趨利化經營在目前農村薄脊的金融環境下也難以立足。

因此，如果不考慮農村的金融環境，而僅就農村信用社改革談改革，實屬不智之舉。在農信社制度的設計上要充分考慮現有的農村金融狀況，要首先考慮的是如何搭建適合農村需求和適合農信社生存基礎的農村金融體系，在此基礎之上再討論農村信用社的改革和定位問題。如果不解決好這個基礎，農村信用社即使完成商業化改造，由于缺乏必要的生存基礎，最終導致改革功敗垂成。

所以說農村信用社的改革要在堅持合作制原則的前提下，一方面使農村信用社改革成為產權明晰、法人治理完善的合作金融組織。二是適度引入農村金融競爭主體，規范民間借貸和允許成立貸款擔保公司，根據農村經濟發展的實際，構筑政策金融、商業金融、合作制金融和其它金融相結合的多樣化農村金融體系。

(二)農村信用社機制難買的主要原因在于沒有真正負責的股東(農村信用社形式上產權是明晰的，但實際情況是由于股權分散社員多已放棄和淡忘了股東權利)。農村信用社無論入股多少均享有一人一票的權利是股改的難題，從農村信用社的股金來源分析，部分人股股東是被動人股，這在改革初期要完成股權任務期間尤為嚴重。所以說，高度分散的股權結構無疑加大了股東監督管理的成本，甚至是無力監管，也不利于調動股東的監督意愿，因此農村信用社的改革要在防止個人絕對控股的前提下(單個股東控股不超過50％)允許引入對經理層有約束力的大股東，從而使農村信用社真正成為產權明晰，法人結構治理完善并兼有合作性質的金融組織。

(三)構建多元化的農村金融組織體系，形成競爭性的農村金融市場，允許貸款公司、擔保中介機構涉足農村市場，全力推進農村金融體系的全面發展，不斷完善多元化和適度競爭的農村金融體系。

[責任編輯：揚永波]