農村公共產品供給對農民收入的影響分析

［摘 要］ 農產品供給總量不足，結構失調且與城市差距較大，致使農民收入增長緩慢，為此，要創新農產品供給主體，加大投資力度，增加農村的人力資源投資。

［關鍵詞］ 農村公共產品供給；農民收入；政府

［中圖分類號］ F304.8 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3８９0（2007）04－0029-04

一、農民收入狀況回顧

改革開放20余年，中國農民收入的變化經歷了高速增長、增速減緩、增長徘徊、增長恢復、再次減緩和再次徘徊六個波動發展階段。

第一階段：1979~1984年。6年間，中國農業總產值平均每年遞增7.6%，農民人均純收入從133.6元增加到355.3元，增加了221.7元，每年平均增加37元，年均增長17.7%，按可比價格計算，增長了1.3倍，每年平均增長14.8%，是解放后中國農民收入增長最快的時期，收入結構明顯改善。第二階段：1985~1988年。這期間，中國農業產值的增長速度為每年平均增長4.3%，而農業生產資料的價格上漲幅度則較大，4年間上漲31.9%，每年平均上漲7.2%，使農副產品的成本提高，農民收入增速減緩。第三階段：1989~1991年。農村居民實際純收入趨于徘徊停滯階段，農民實際人均純收入年均增長1.8%，為改革開放以來的最低點。第四階段：1992~1996年。在鄧小平南巡講話的指引下，特別是兩次大幅度提高糧食收購價格，農業和農村經濟出現了恢復性增長的勢頭，農村居民實際純收入在這期間再次趨于快速增長，1996年達到了8.9％，年均實際收入增長恢復到5.6%。第五階段：1997~2000年，農村居民收入增長再次放慢。按可比價格計算，1997年的增長率為4.6%，1998年下降為4.3%，1999年為3.8%，2000年為2.1%，年均增長3.7%。第六階段：2001至今，農村居民實際純收入增長緩慢，趨于徘徊狀態。在農產品價格回升的帶動下，2001年上升為4.2％，2002年達到了4.8％，2003年降為4.3％，2004年恢復到6.8％，2005年再次下降，為6.2％，下跌0.6個百分點，年均實際收入增長回復到4.2%。

從收入結構看，隨著農村就業結構的巨大變化，農村居民收入不再單單依靠種植業，農業生產收入比例下降，非農業生產收入比重不斷上升，出現了明顯的農業產業非農化趨勢和多元化發展趨向。統計顯示，2005年，農村居民人均純收入為3 254.9元，農業生產收入比重穩中趨降為45.2%，比1996年下降了14.4個百分點；非農業生產收入占全年純收入的比重為47.6%，比1996年上升了13個百分點，超過了農業生產收入所占比重，成為農村居民收入增長的重要來源。

二、農村公共品供給對農民增收的影響

農民增收緩慢的原因，一般認為有結構論，即農業結構調整緩慢制約了農民的收入增長；生產組織論，即農業生產組織落后束縛了生產力的發展，導致農民收入水平低；城市化論，即中國城市化進程緩慢導致了城鄉二元結構的差異；政府論，即政府對農民和農業保護不夠導致了農民收入水平低；此外還有分配論、農民素質論等。筆者認為，長期以來形成的農村公共品短缺影響了農村私人產品（指在農村區域內進行生產的產品，既包括傳統的農副產品，也包括鄉鎮企業產品）的產出效率，嚴重制約了農民收入的快速增長[1]，已成為限制農民增收的一個根本原因。公共品是和私人產品相對而言的，具有消費上的非排他性和非競爭性。農村公共品包括中央政府提供的全國性公共產品，如農村環境保護、農村義務教育、農村公共衛生、公共安全、交通，也包括地方政府和農村組織提供的地方性公共產品，如江河治理、大型防護林工程、農村電網建設、農業科技成果推廣等。而目前中國的農村公共品供給現狀既削弱了農民發展農村經濟、增加收入的物質基礎，又加重了農民負擔，減少了農民的既得收入，更為嚴重的是影響了農村人力資本的積累，提高了收入成本，影響可持續發展。

（一）農村公共品供給現狀

1. 農民是農村公共產品的供給主體。建國初期，國家通過 “剪刀差”實現了農業創造價值向工業的成功轉移，農村公共品的供給主要依靠農民投工、投勞，以農民自身的貧困為代價，建立起了農村公共品供給制度的框架。改革開放后，農村公共品的供給體制并沒有實質性的改變，從農民的負擔組成可以看出，公共品的提供主體依舊是農民，不同的是農民的隱性投入和負擔被明確化，且大部分貨幣化了。即便是農村稅費改革后，涉及農業生產和農民生存環境的公共產品依然是以農民“自給自足”為主，基層財政困難的加劇反而制約了農村公共產品供給體制的更新，農民并沒有從實質上擺脫農村公共產品供給主體的責任。

2. 農村公共品供給總量不足。這是國家經濟政策和組織制度共同作用的結果，長期以農補工造成了農村公共品供給的嚴重短缺，雖然改革開放以來，農村公共基礎設施落后的狀況在一些地方有所改善，但總的來看仍不能適應形勢發展的需要。農業基礎設施建設滯后于農村經濟發展，特別是事關農業興衰的水庫、防洪排澇設施、農田基本建設等公益事業投入明顯不足。多年來農業基建投資的數額始終偏低，1999～2001年，國家財政用于農業的基本建設支出占全國總基建支出的比重有所上升，由16.87％上升到19.15％，但2002年出現了大幅滑坡，僅占13.48％，此后該比例緩慢回升，2004年達到了16.44％，仍不及1998年的水平。農田水利基礎設施老化失修，抵御自然災害能力較弱。20世紀80年代以后，由于家庭聯產承包責任制的實行，農田水利建設投資由地方財政承擔，投入逐年減少，加上自然災害，工程年久失修，灌排能力下降，導致全國每年減少灌溉面積700多萬畝，農村稅費改革后，農田水利投資嚴重不足的問題更加突出。另外，鄉鎮政府財權與事權的不對稱也影響了農村公共產品的有效供給。“分稅制”財政管理體制完善的基本取向是財權逐步向上級政府集中，各鄉鎮的財權向市、縣集中，同時卻承擔了與其財力極不相稱的事權（不排除政績的因素），造成基層財政資金更加不足，維持原有的公共產品供給已困難重重。

3. 農村公共品供給結構失調。農村公共品供給不足并非全部不足，部分公共產品也有過剩現象。突出表現為基層政府行政管理的過剩，財政供養人員過多，縣鄉編制超編問題嚴重[2]。在政治目標最大化和經濟利益最大化的激勵下，即使農民沒有需求或超出了農民的實際承受能力，地方政府對于能增加政府社會福利的一些公共產品或準公共產品仍呈現出較高的供給熱情，“形象工程”、“政績工程”、“面子工程”、“窗口工程”耗費了大量公共開支，即使政府沒有財力也要通過對農民的強制性攤派進行建設，使這類農村公共品的供給出現了相對過剩。另一方面，農民急需的公共產品供給不足，特別是在教育、醫療衛生、環境等方面，公共產品供給矛盾突出。大部分農村的教育供給不足，學校的數量和教師的質量無法滿足農村發展的需求，農村文化教育水平普遍較低，導致農民文化素質較低，吸納科學技術的能力較差，減少了農民在市場經濟中取勝的機遇，也限制了農村勞動力的轉移。醫療保障普遍缺乏，農民成為最大的自費醫療群體，加之政府對農村衛生防疫投入不足以及現行的醫療衛生防疫能力的限制，導致農民身體素質下降，影響了農村社會的進步和可持續發展。農村生態環境惡化，大部分地區仍缺乏保護環境的政策、措施和資金投入，為追求短期、局部經濟發展而對經濟效益好但污染嚴重的企業不加管理的事件時有發生，負面外部性問題嚴重。

4. 農村公共品供給與城市存在巨大落差。城鄉在公共品供給上存在的巨大落差主要表現在義務教育、醫療衛生、公共設施及基礎設施等方面。農村義務教育以縣為單位來管理，靠縣財政向農民征收教育附加稅來支付，不足數額由中央政府轉移支付來支持。2004年農村普通小學生均預算內事業費為1 013.80元，比全國1 129.17元的平均水平低10.2％，比城市同類指標（1 590.65元）低36.3％。公共衛生方面，城鄉之間的差距表現在衛生資源、經費投入和保障體系等各方面。根據2004年底召開的新聞發布會信息，2004年每千人口醫生數，農村只有0.85人，僅為城市2.32人的36.6％，2005年該比例有所上升，也僅占41.0％（1.05/2.56）。基礎設施方面，到2005年底，全國仍有4萬個建制村不通公路，近1萬個鄉鎮不通瀝青、水泥路，四級和等外路占農村公路總量的近90%，全國農村自來水的普及率約為60%，不少省份如貴州、寧夏還不到30%。

（二）農村公共品供給與農民增收

1. 農民作為供給主體加重了農民的負擔，有形成本增加。農民負擔過重一直是學術界研究的熱點問題。就農民負擔過重的原因而言，目前學術界主要有四種觀點[3]：一是農村產業結構不合理，農業產品結構趨同造成農產品價格較低，增產不增收，相對于生產成本的增加，農民的負擔加重。二是農村稅費改革不到位，地方亂收費、亂攤派問題沒有得到根治，加重了農民負擔。三是縣鄉基層政府機構龐大，財政供養人員過多，地方政府為解決人員經費，增加了農民的負擔。第四就是農村公共品供給扭曲，中央政府將自身功能轉嫁給地方政府，地方政府因財力不足及逐利動機驅使，不僅將有限的公共資源轉向工業和城市，而且不斷汲取農村剩余資源，形成公共產品供給的“個體化”，加重了農民負擔。具體地講，鄉級政權的職能是“領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，作好公安、民政、司法、文教衛生、計劃生育等工作”，但鄉鎮政權履行這些職能時所需的費用不能由鄉財政全部承擔。現行政策允許全鄉范圍的辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練和交通等五項公共事業所需費用可在全鄉“統籌”，即這五項公共產品的成本分攤，沒有納入財政收支的范圍。除了對鄉級農村社區的公共產品投入，農民還得對村級農村社區承擔其相應的公共產品支出[4]。現行政策規定村級組織可對農民收取三項“提留”，即公積金、公益金和管理費。這三項“提留”屬于村級組織提供的公共產品的成本分攤，而這些成本在城市中完全由政府供給，無形中農民就比市民增加了諸多負擔，成本增加，影響了農民收入的持續快速增長。

2. 農村公共品供給影響了農村人力資本的積累，無形成本增加。人力資本是“凝結在人體中能夠使價值迅速增殖的知識、體力和技能的總和”。經濟學家舒爾茨通過對美國20世紀初到50年代農業經濟發展的長期研究得出[5]，美國農業生產產值迅速增加和農業生產率提高的重要原因，已不是土地、勞動力數量或資本存量的增加，而是人的知識、能力和技術水平的提高，并測算出人力資本對國民收入的貢獻率達到了75%，人力資本將成為社會經濟發展的關鍵因素。而農村教育則是農村人力資本積累最基本、最主要的方式。目前中國農村文化教育供給不足，農村科技、農業相關信息等“軟”公共產品遠不能滿足需要，農村人口在人力資本存量上與城市存在著巨大差距。2000年，每10萬人口中城市與農村各種受教育程度人口數量比，大學階段城市是農村的18倍，中學是4倍，初中城鄉基本接近，只有小學農村大于城市。根據全國人口普查的數據，2000年全國農村勞動力的平均受教育年限為7.33年，相當于初中一年級文化程度，而同期城市勞動力的平均受教育年限為10.2，相當于高中一年級文化程度，農民總體文化水平較低。

3. 農村公共品供給不足影響了農民的產出。農業系統是生產、經濟、生態的統一，通過對原有農田環境的改良（包括興修水利，平整土地，改造中低產田，提高土壤肥力等）、灌溉、機械、交通、科技等的外部投入，才能改善環境質量，提高系統的生產力和持續性，增加經濟效益。近年來，國家為保護環境也進行了不懈努力，通過進行農村環境綜合整治、生態農業和生態示范區建設、發展旱作節水農業、農村新能源建設等措施，使一些地區的生態環境開始得到改善。但總體來看，目前的形勢依然十分嚴峻，一些地區的環境污染和水、土地、土壤等生態惡化還相當嚴重，影響了農民增收和農村經濟的可持續發展。另外，專業市場建設與信息供給不足也導致了農村生產效率下降。中國農業問題關鍵在于“小農戶與大市場”的矛盾，分散的獨立生產者生產的大宗農產品要匯集到城市中去，分銷給眾多的消費者，需要一套有組織、完善的銷售網絡體系。專業化的市場還能夠匯集需求，推動分工的深化，分工深化又可以反過來推動市場的擴大，為農民生產、增收提供市場也提供機遇。但農戶作為農業生產經營的基本組織單元，大都遇到了缺乏信息，信息不對稱和面臨不確定性選擇的難題，和市場之間缺乏有效的連接機制，即存在著信息和中介等公共品的缺失，農民私人產品的價值無法實現，嚴重影響了農民收入的穩定增加。

三、對農村公共品供給的幾點建議

（一）實行農村公共產品供給主體的創新

政府是提供農村公共產品的主體，但并不意味著只有政府才能提供，可以采用公共生產、公共提供，公共生產、混合提供，公共產生、市場提供，私人生產、公共提供，私人生產、混合提供和私人生產、市場提供等方式，改變當前農村公共產品供給渠道單一，供給嚴重不足的狀況。在明晰產權關系并保障農民對農村公共產品享用權的基礎上，采取各種優惠政策引導農民和其他社會成員進入農村公共產品的生產領域，本著“誰受益，誰負擔”和量入為出的原則，調動其生產和供給公共產品的積極性。另外，可以考慮發揮金融在公共產品供給上的作用，擴大農村公共產品的供給渠道。

（二）加大投入力度并有所側重

加強對農村公共產品的供給是保障農業穩定發展的重要保證。農業是天然的弱質產業，面臨著自然和市場雙重風險，政府應提供農業保護政策如政府補貼、農業保險制度等軟公共產品，增加包括交通運輸、電力設施、水利工程及治理農業污染等在內的基礎設施方面的公共產品，提供農業社會化服務，包括農業信息、中介服務及農業氣象預測預報等，完善市場信息收集與發布制度，強化服務并消除農產品供需雙方的信息不對稱。

（三）支持農村合作組織，保障農民合法權益

在強調政府為農民提供最基本的公共產品的同時，還應借鑒國外的經驗，把發展農業協會、行會、合作社等農民專業合作組織作為維護和實現農民合法經濟權益，促進農民增收，提高農業競爭力的一項重大舉措。通過農民組織這個渠道鼓勵農民自治，形成農民互助、互救機制，保護農民的合法權利，保障農村公共產品的有效供給。

（四）完善農村教育體系，促進農村人力資本積累

在繼續發展高等教育的同時，進一步加大對教育特別是中等職業技術教育的投入力度，完善農村教育體系[6]，為農民提供各種職業技能教育和培訓，加速農村人力資本的積累。對預備勞動力，在堅持文化知識教育、提高其國民受教育年限的基礎上，更要加大、加強能力教育和技術教育。一方面要加強現代化農業生產能力與技術的教育，以培養現代農業所需要的現代農民；另一方面要高度重視和加強非農產業的能力與技術教育，以適應農村勞動力轉移到城市第二、三產業及在現代化小城鎮中從事非農產業的迫切需要，為實現農村“城鎮化”及農業產業非農化奠定基礎。對現實勞動力，要充分發揮農民成人教育的作用，實現教育資源的整合，使他們處處能學、時時能學，構建起普通教育與能力技術教育相互融合，初、中、高等教育相互銜接的適應多元化產業結構發展的農村教育新體系，實現農村人力資源的有效開發和積累，保證農民收入持續快速增長。

［參考文獻］

［1］王學釗.農村公共產品供給制度與增加農民收入［EB/OL］.http://www.hongbo18.com，2006-04-31.

［2］朱延松.農村公共產品供給與農民增收［J］.商業研究，2005，（8）.

［3］程又中，陳偉東.國家與農民：公共產品供給角色與功能定位［J］.華中師范大學學報，2006，（2）.

［4］王國華，李克強.農村公共產品供給與農民收入問題研究［J］.財政研究，2003，（1）.

［5］劉永瑞.農村教育：全面建設小康社會的根本［N］.中國教育報，2003－06－28.

責任編輯、校對：關華