中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中政府主導(dǎo)績(jī)效研究

［摘 要］ 作為“朝陽(yáng)性產(chǎn)業(yè)”的旅游業(yè)，能否保持持續(xù)、穩(wěn)定的增長(zhǎng)與政府的指導(dǎo)和支持密切相關(guān)。改革開(kāi)放以后，旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，每個(gè)階段旅游產(chǎn)業(yè)政策的績(jī)效各有側(cè)重，應(yīng)實(shí)行以市場(chǎng)配置資源、政府主導(dǎo)的旅游業(yè)發(fā)展格局，以促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］政府主導(dǎo)；旅游業(yè)；績(jī)效

［中圖分類號(hào)］ F590.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］1003－3890（2007）04－0092-04

一、引言

和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)旅游業(yè)起步晚，旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中困惑重重，其中最重要的問(wèn)題之一就是政府在旅游業(yè)的發(fā)展中應(yīng)該履行什么樣的職能，發(fā)揮什么樣的作用？其實(shí)，改革開(kāi)放之初，一些有識(shí)之士已經(jīng)注意到了政府在旅游業(yè)發(fā)展中的重要作用。1981年，盧緒章指出世界旅游業(yè)迅速發(fā)展首先是得益于政府的重視和大力扶持。此后，中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于該問(wèn)題的研究逐漸展開(kāi)并且深入。學(xué)者們對(duì)于政府在旅游業(yè)發(fā)展中的研究主要集中于旅游產(chǎn)業(yè)、旅游活動(dòng)開(kāi)展和旅游活動(dòng)內(nèi)容等三個(gè)方面。特別是對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的研究主要形成三種不同的觀點(diǎn)：第一種認(rèn)為旅游業(yè)的發(fā)展應(yīng)實(shí)施政府主導(dǎo)型的策略（熊鶴群，2004）；第二種主張市場(chǎng)主導(dǎo)型（章尚正，2002）。第三種認(rèn)為在旅游業(yè)發(fā)展的不同階段應(yīng)按實(shí)際情況采取不同的策略，即旅游業(yè)發(fā)展初期階段采取政府主導(dǎo)型，中期采取政府干預(yù)型，成熟階段實(shí)行政府主導(dǎo)型（黃海，2002）。雖然上述的三種觀點(diǎn)各有其理，但是大量的實(shí)踐證明“政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展模式”是符合現(xiàn)階段中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展要求的。筆者從旅游業(yè)發(fā)展的角度來(lái)談旅游發(fā)展模式選擇問(wèn)題，并對(duì)其所選擇的發(fā)展模式進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。筆者強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展模式是：在以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置的前提下，全面實(shí)行政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展模式，以全面發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，進(jìn)一步加大旅游發(fā)展的力度，加快旅游發(fā)展的速度，使旅游業(yè)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)模式是因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬(wàn)能的，在旅游業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，靠市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，同時(shí)倡導(dǎo)政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，這是一個(gè)比較好的結(jié)合。在此，筆者從改革開(kāi)放后政府在旅游業(yè)發(fā)展不同階段所采取的政策為著眼點(diǎn)，通過(guò)評(píng)估不同階段旅游政策的績(jī)效，從總體上論述旅游政策適時(shí)地促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的必要性，并指出政府主導(dǎo)下的旅游產(chǎn)業(yè)政策要與時(shí)俱進(jìn)，才能促進(jìn)旅游業(yè)良性發(fā)展。

二、旅游業(yè)發(fā)展不同階段政府主導(dǎo)政策分析

（一）旅游政策的內(nèi)涵和作用

旅游政策是為達(dá)到規(guī)范旅游市場(chǎng)，提高旅游的經(jīng)濟(jì)效益，并確保旅游者正當(dāng)權(quán)益的目的而制定的一整套綜合性的政策性的體系，是國(guó)家組織和領(lǐng)導(dǎo)旅游經(jīng)濟(jì)職能的重要工具。旅游政策在中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用主要表現(xiàn)為宏觀調(diào)控和微觀管理兩方面。其中，宏觀調(diào)控是旅游業(yè)的首要手段。宏觀調(diào)控主要包括：（1）用法律的手段保護(hù)社會(huì)主義公有制（包括全民所有制和集體所有制）為主體，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)為重要組成部分的多種經(jīng)濟(jì)成分的合法利益，鞏固社會(huì)主義國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)；（2）依法引導(dǎo)、促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行；（3）保障社會(huì)旅游發(fā)展計(jì)劃的順利實(shí)施；（4）發(fā)展中國(guó)對(duì)外旅游經(jīng)濟(jì)關(guān)系，加強(qiáng)國(guó)際旅游經(jīng)濟(jì)合作；（5）用法律的手段對(duì)旅游的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

（二）旅游業(yè)發(fā)展不同階段政府政策績(jī)效評(píng)估

1. 中國(guó)旅游業(yè)起步階段采取政策績(jī)效（1978~1989）。改革開(kāi)放后，中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展模式走的是一條超常規(guī)的發(fā)展道路，即采取“積極發(fā)展入境游，適度兼顧發(fā)展國(guó)內(nèi)游”方針。本階段中央政府十分重視并給予了大量政策支持。鄧小平同志于1978年10月到1979年7月這10個(gè)月中，連續(xù)5次講到了旅游發(fā)展的問(wèn)題，從各個(gè)方面提出了旅游業(yè)發(fā)展的大政方針，奠定了旅游業(yè)發(fā)展的基本政策思路。1979~1986年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了4次全國(guó)旅游工作會(huì)議，出臺(tái)了一系列政策，努力推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展。其中，1984年，中央書(shū)記處明確提出了旅游發(fā)展要實(shí)行“四個(gè)轉(zhuǎn)變”和“五個(gè)一起上”的方針，這個(gè)方針的確定對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展起了決定性的作用。1986年國(guó)務(wù)院明確把旅游業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，同時(shí)決定一年撥給旅游業(yè)5億元資金，使旅游業(yè)正式納入軌道。可以說(shuō)，這個(gè)時(shí)期中央的重視力度很大，相應(yīng)的政策力度也比較大，有力地推動(dòng)了當(dāng)時(shí)中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展，使處于起步狀態(tài)的中國(guó)旅游業(yè)明確了發(fā)展思路，很快步入了正軌。依據(jù)中國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情形，采取適合本國(guó)狀況的發(fā)展模式，使中國(guó)旅游業(yè)在短時(shí)期內(nèi)形成了比較強(qiáng)的國(guó)際旅游產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)了入境旅游人數(shù)的增加和旅游外匯收入的快速增長(zhǎng)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用更加突出（見(jiàn)圖1）。

由圖1可以看出，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，旅游業(yè)在中央政府的政策扶持下比較優(yōu)勢(shì)凸現(xiàn)，旅游創(chuàng)匯增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益明顯，這使得地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和選擇的過(guò)程中，對(duì)旅游業(yè)重視程度也大大提高，進(jìn)而為旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了良好的環(huán)境，促進(jìn)了旅游業(yè)的良性發(fā)展。

2. 中國(guó)旅游業(yè)持續(xù)高速成長(zhǎng)階段政策績(jī)效（1990~2000年）。步入20世紀(jì)90年代，旅游業(yè)獲得了全方位的發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用進(jìn)一步凸現(xiàn)。為了形成全面的旅游產(chǎn)業(yè)體系和完善發(fā)展模式，政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面實(shí)施一系列的方針和政策（見(jiàn)表1）。

由表1可以看出：本階段中央政府所采取的政策發(fā)生了如下變化：（1）本階段旅游業(yè)經(jīng)歷了從產(chǎn)業(yè)地位確立到培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)的過(guò)程，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的重要性。（2）本階段是旅游產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的階段，中國(guó)頒布16項(xiàng)旅游標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施取得了明顯的效果，對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作起到了帶動(dòng)作用。（3）本階段政府主導(dǎo)型的旅游業(yè)發(fā)展模式方針發(fā)生了重大改變：除了以往大力發(fā)展入境游的方針政策外，提出了積極發(fā)展國(guó)內(nèi)游以及出臺(tái)了組織中國(guó)公民出境旅游的辦法。在國(guó)家旅游局提出的大力發(fā)展入境游、積極發(fā)展國(guó)內(nèi)游，適度發(fā)展出境游的總體方針的指導(dǎo)下，中國(guó)旅游市場(chǎng)打破了以往以入境旅游為主的單一格局，出現(xiàn)了入境游、國(guó)內(nèi)游、出境游三大市場(chǎng)，形成了入境游和國(guó)內(nèi)游并進(jìn)的新格局。

3. 中國(guó)旅游業(yè)走向成熟、邁向旅游強(qiáng)國(guó)階段的政策績(jī)效（2001至今）。步入21世紀(jì)，為了進(jìn)一步加快旅游業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，使中國(guó)由旅游大國(guó)走向旅游強(qiáng)國(guó)，中央政府采取了一系列的政策、方針（見(jiàn)表2）。

由表2可以知，中國(guó)走向旅游強(qiáng)國(guó)階段，中央政府所采取的政策具有如下特點(diǎn)：（1）旅游業(yè)由培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)到培育增長(zhǎng)新亮點(diǎn)過(guò)程，不僅突出旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，而且表明了旅游業(yè)的增長(zhǎng)潛力。（2）旅游發(fā)展模式進(jìn)一步完善，基本形成以國(guó)內(nèi)旅游為基礎(chǔ)、以入境旅游為主導(dǎo)、以出境旅游為補(bǔ)充的發(fā)展模式格局，特別是國(guó)內(nèi)游被放到重要位置，突出了國(guó)內(nèi)游在總體旅游發(fā)展中的地位和作用，在過(guò)去的五年中，無(wú)論是國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)、還是國(guó)內(nèi)旅游收入都在波動(dòng)中得到增長(zhǎng)和提高（見(jiàn)圖2、圖3）。（3）本階段國(guó)家把對(duì)旅游業(yè)的支持力度放到了首位（如2002旅游工作會(huì)議提出的加快西部地區(qū)和西藏地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的步伐），并且從旅游業(yè)發(fā)展最為重要的環(huán)節(jié)（旅游基礎(chǔ)設(shè)施）入手，總體上加強(qiáng)財(cái)政性資金和人力投入，從而構(gòu)筑了中國(guó)旅游發(fā)展的合力，呈現(xiàn)出大旅游、大市場(chǎng)的發(fā)展格局。（4）本階段是中國(guó)初步走向旅游強(qiáng)國(guó)的階段，為提高對(duì)外影響力，中央政府采取政策、合理引導(dǎo)出境旅游市場(chǎng)健康發(fā)展，出境旅游人數(shù)在這五年內(nèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)（見(jiàn)圖4）。

（三）旅游產(chǎn)業(yè)政策的局限性

毋庸置疑，旅游產(chǎn)業(yè)政策雖然在特定階段確實(shí)促進(jìn)了中國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展，并且取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，但是其自身也存在一些局限性。（1）在旅游業(yè)發(fā)展的起步階段，受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略（即盡可能爭(zhēng)取外匯收入）和投入水平的限制，中國(guó)發(fā)展旅游業(yè)當(dāng)時(shí)采取“積極發(fā)展入境游，適度兼顧發(fā)展國(guó)內(nèi)游”方針，其結(jié)果雖然為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)幦×舜罅康耐鈪R，但在某種程度上導(dǎo)致了國(guó)際旅游產(chǎn)業(yè)體系和國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)銜接不暢（見(jiàn)圖5）。（2）在旅游業(yè)快速發(fā)展過(guò)程中，政府主導(dǎo)型曾經(jīng)過(guò)分看重經(jīng)濟(jì)功能，強(qiáng)調(diào)旅游扶貧的示范效應(yīng)，對(duì)旅游資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)超出旅游環(huán)境承載力，造成生態(tài)失衡、資源匱乏、環(huán)境污染等問(wèn)題，影響了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等。由此可以看出，不同階段的旅游產(chǎn)業(yè)政策都有著本階段的局限性，需要在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中不斷地加以完善，以便更好地促進(jìn)旅游業(yè)的良性、健康發(fā)展。

三、結(jié)論

總體而言，政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策符合中國(guó)旅游發(fā)展現(xiàn)實(shí)要求，促進(jìn)了旅游業(yè)發(fā)展，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策促進(jìn)了旅游收入增加和旅游者人數(shù)增長(zhǎng)，但是每個(gè)階段增長(zhǎng)速度是有差別的。旅游業(yè)發(fā)展的起步階段，旅游業(yè)的增長(zhǎng)呈現(xiàn)出了很大波動(dòng)性，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，旅游業(yè)呈現(xiàn)出了相對(duì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這在一定程度上得益于旅游產(chǎn)業(yè)政策的逐步完善。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：關(guān)華