政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資效應(yīng)分析

［摘 要］ 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，需要大量資金投入，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面更是如此。中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出增幅不到位，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后一直是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，以加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；基礎(chǔ)設(shè)施；政府投資

［中圖分類(lèi)號(hào)］ F304.4 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］1003－3８９0（2007）04－0018-05

2006年以推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為主體的中央一號(hào)文件，抓住了農(nóng)村全面小康建設(shè)的根本，首次提出把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村。農(nóng)村公共物品的建設(shè)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)既是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)；也是發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有十分重要的意義。

一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的概念詮釋

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程提供基礎(chǔ)性服務(wù)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過(guò)程中所必須的、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展有重大作用的物質(zhì)條件和社會(huì)條件，是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完成的各個(gè)環(huán)節(jié)所使用的勞動(dòng)材料、勞動(dòng)對(duì)象等生產(chǎn)力要素的總和，按其內(nèi)容可分為物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施兩大類(lèi)型。

物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施主要是指直接作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與生產(chǎn)過(guò)程緊密相連的設(shè)施。包括供應(yīng)生產(chǎn)資料的產(chǎn)前環(huán)節(jié)，生產(chǎn)農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)產(chǎn)中環(huán)節(jié)以及產(chǎn)后環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施。具體表現(xiàn)為生產(chǎn)資料的基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)田、畜禽舍、魚(yú)池等；生產(chǎn)條件性的基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)田排灌系統(tǒng)、魚(yú)池給排水系統(tǒng)等； 生產(chǎn)工具性的基礎(chǔ)設(shè)施，如大型農(nóng)田耕作機(jī)械、畜牧機(jī)械等；加速農(nóng)產(chǎn)品流通的農(nóng)業(yè)產(chǎn)后環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施包括如倉(cāng)貯運(yùn)輸設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工設(shè)施等[1]。

社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施主要表現(xiàn)為間接作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施。其包括農(nóng)業(yè)綜合教育方面的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研方面的基礎(chǔ)設(shè)施（主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用）、農(nóng)業(yè)推廣方面的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)政策及法規(guī)方面的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息方面的基礎(chǔ)設(shè)施。

二、政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的必要性

（一）從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)屬性來(lái)看

以農(nóng)田水利、農(nóng)村交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等為代表的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，不僅能夠有效地降低包括生產(chǎn)成本、運(yùn)輸成本等在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品總成本，而且能夠有效地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交換能力，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售的穩(wěn)定性，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力[2]。因此，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要地位和作用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資是十分必要的。

（二）從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體來(lái)看

當(dāng)前農(nóng)業(yè)投資的主體主要包括：農(nóng)民、集體合作組織、有關(guān)企業(yè)和政府。然而，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施是一種公共物品，不但具有經(jīng)濟(jì)效益，而且具有社會(huì)效益和生態(tài)效益；提供的服務(wù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，外部正效應(yīng)明顯。故而，一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)額大、投資期限長(zhǎng)的特性決定了其不可能由分散的農(nóng)戶(hù)獨(dú)立進(jìn)行。另一方面，經(jīng)濟(jì)效益低、投資以后產(chǎn)生的效益不易分割；導(dǎo)致微觀經(jīng)濟(jì)主體不愿意承擔(dān)。從實(shí)踐中看，農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)、規(guī)模較小，積累能力有限，各種攤派費(fèi)用的增加，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢；加之自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅，致使農(nóng)戶(hù)投入的波動(dòng)性較大。各類(lèi)合作組織和企業(yè)投入的資金數(shù)額有限，份額很小。農(nóng)戶(hù)、各類(lèi)合作組織和企業(yè)都無(wú)力進(jìn)行較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，無(wú)論從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度還是實(shí)踐角度來(lái)看，由政府來(lái)投資興建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施都是理所當(dāng)然的。政府投資仍是農(nóng)村建設(shè)資金可獲得的主渠道。

三、政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資缺位

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，需要大量資金投入，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面更是如此。中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出增幅較少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后一直是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。中國(guó)《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅。但是20世紀(jì)90年代以來(lái)，從中央財(cái)政來(lái)看，能夠達(dá)到這一要求的年份屈指可數(shù)，地方財(cái)政也多數(shù)不能達(dá)到這一要求。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)農(nóng)業(yè)的間接支持要大于直接支持。

（一）農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用總量持續(xù)增長(zhǎng)，但增速趨緩

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)加大了財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利工程、中低產(chǎn)田改造的投資力度，對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力發(fā)揮了重要的作用。但是，改革以來(lái)由于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)和作用認(rèn)識(shí)不足，長(zhǎng)期沒(méi)有把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施放在優(yōu)先發(fā)展的地位上加以統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，短缺運(yùn)行成為一種常態(tài)。

從長(zhǎng)期來(lái)看，1978~2004年間農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的增長(zhǎng)倍數(shù)大約僅為同期國(guó)家財(cái)政收入和財(cái)政支出的一半；農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出的年均增量率9%和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的年均增長(zhǎng)率10%略低于國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)率12%、國(guó)家支出增長(zhǎng)率13%、國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)率11%。從近期來(lái)看，2000~2004年間農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出的年均增量率8%和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的年均增長(zhǎng)率7%；與國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)率18%，國(guó)家支出增長(zhǎng)率15%，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)率19%形成巨大反差。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于同期財(cái)政收入、財(cái)政支出以及國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出的增長(zhǎng)速度。與財(cái)政收入增長(zhǎng)速度相比，1978~2004年各年的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)增長(zhǎng)速度和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用增長(zhǎng)速度的總體增長(zhǎng)水平甚為低下（見(jiàn)圖1）。

（二）農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用所占比重偏低，呈顯著下降趨勢(shì)

2004年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占基本建設(shè)總支出的比例為16%，比1978年提高5個(gè)百分點(diǎn)，比2000年下降了3個(gè)百分點(diǎn)；20世紀(jì)90年代初期至中期年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占基本建設(shè)比例呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，1998年間達(dá)到最高比例33%，此后一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。2004年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占支農(nóng)支出比例約為24%，比1978年降低10個(gè)百分點(diǎn)，比2000年降低9個(gè)百分點(diǎn)；1978~2004年間除1998年達(dá)到較高值外，總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。此外，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占國(guó)家財(cái)政支出比重偏低，1978~2004年間，始終徘徊于0.04%～0.1%之間；近20年來(lái)，除1998年外，一直呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)（如圖3所示）。1978~2004年間農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占國(guó)家財(cái)政收入比重持續(xù)低于5%，與財(cái)政收入增長(zhǎng)水平和速度嚴(yán)重脫節(jié)。從動(dòng)態(tài)角度來(lái)看，所占比重1978~1998年間波動(dòng)較為明顯，但1998年之后，一直呈現(xiàn)較為顯著的下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖4）；且降幅頗大，由1998年的4.66%驟降至2004年的2.14%，近于減半。

農(nóng)業(yè)科研投資占全國(guó)科研總投資的比例不盡合理，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民經(jīng)濟(jì)份額的比例極不相稱(chēng)。1990年以來(lái)，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)占全國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的比重一直未超過(guò)11%，并且趨于下降。1978~2004年，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用占支農(nóng)支出比例平均值為0.77%，1985年達(dá)最高點(diǎn)1.27%，此后急劇下降，2004年跌至0.56%。雖然農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用占國(guó)家財(cái)政支出比例較為穩(wěn)定，但比重值偏低，1978~2004年間始終未高于1%。2004年農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用占國(guó)家財(cái)政收入比例為0.05%，比1978年降低0.04個(gè)百分點(diǎn)，比2000年降低0.03個(gè)百分點(diǎn)；1998年以前波動(dòng)較大，但1998~2004年呈現(xiàn)較為明顯的下滑趨勢(shì)。

（三）政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資缺位原因分析

1. 從中央政府投資來(lái)看。雖然財(cái)政支農(nóng)總量歷年來(lái)呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)，但總量不足。財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政支出比重偏小且受政策波動(dòng)幅度較大。20世紀(jì)韓國(guó)的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)等成功經(jīng)驗(yàn)表明，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府一般都承擔(dān)了主要投資主體和組織者的角色。對(duì)比中國(guó)情況，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的速度明顯放慢。其原因主要有兩點(diǎn)：（1）財(cái)政支農(nóng)資金中農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資比重的下降趨勢(shì)以及年際間的劇烈波動(dòng)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理，投入主要以間接支持為主，直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比重小，而用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，中國(guó)中央財(cái)政的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)開(kāi)始逐漸向水利和林業(yè)傾斜。目前在中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中，水利投入最多，林業(yè)和生態(tài)建設(shè)投入次之，農(nóng)業(yè)投入份額最小。數(shù)十年來(lái)，中國(guó)有60%的財(cái)政支農(nóng)資金用于大江大河的治理和中國(guó)氣象事業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右[3]。不僅如此，受體制和統(tǒng)計(jì)口徑的約束，水利、氣象、林業(yè)生態(tài)等社會(huì)效益顯著、受益對(duì)象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其投入長(zhǎng)期以來(lái)一直統(tǒng)計(jì)在農(nóng)業(yè)投入中，一定程度上夸大了政府農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模[4]。按照現(xiàn)行的財(cái)政體制和投資體制，中央政府投資主要負(fù)責(zé)大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其中，用于城市防洪的水利建設(shè)支出占有較大比重，真正直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施卻嚴(yán)重不足。（2）財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)不平衡，非生產(chǎn)性投入較高，生產(chǎn)性投入不足。財(cái)政支出主要用于農(nóng)業(yè)主管部分人員的經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入明顯不足。在生產(chǎn)性投入中，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例較高，但農(nóng)林水等部分科技三項(xiàng)投入比例較低，總體水平較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前每年對(duì)農(nóng)業(yè)科研的投入僅為60多億元，約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2.37%。

2. 從地方政府投資來(lái)看。（1）地方政府投資總量不足，縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入絕對(duì)量呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是相對(duì)規(guī)模卻不斷下降，缺乏投入長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，財(cái)政支農(nóng)資金投入增幅低于財(cái)政收入增幅。省級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金投入人均平均比上年增長(zhǎng)3.5%，低于其財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度2.5個(gè)百分點(diǎn)；市地級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金投入平均比上年增長(zhǎng)7.4%，低于其財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度0.9個(gè)百分點(diǎn)。省級(jí)政府投入也主要用于同中央投入配套搞大中型項(xiàng)目，中央和省級(jí)政府僅對(duì)個(gè)別地區(qū)和特殊類(lèi)型的農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目適當(dāng)補(bǔ)助（如老少邊窮地區(qū)等），農(nóng)村小型的基礎(chǔ)設(shè)施基本主要依靠農(nóng)民自己的集資和投勞。除此以外，地方財(cái)政投入中直接用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重偏低，而用于各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出比重卻不斷攀升。（2）地方政府投資效率低下。縣鄉(xiāng)財(cái)政無(wú)力提供配套，甚至截留挪用中央和省市財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金；財(cái)政支農(nóng)資金“空投”和被擠占挪用現(xiàn)象十分突出。從2003年底開(kāi)始，國(guó)家審計(jì)署組織17個(gè)駐地方特派員辦事處，對(duì)全國(guó)50個(gè)縣2001～2002年財(cái)政支農(nóng)資金的投入、管理和使用情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)50個(gè)縣擠占挪用財(cái)政支農(nóng)資金4.95億元，占財(cái)政支農(nóng)資金投入總額的10%。40個(gè)縣本級(jí)虛增支農(nóng)配套資金達(dá)5.35億元，占財(cái)政支農(nóng)資金投入總額的10.8%[5]。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查表明，財(cái)政支農(nóng)資金由70%左右用于農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位事業(yè)費(fèi)，而沒(méi)有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，農(nóng)民受益很小，根本沒(méi)有達(dá)到支援農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

四、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施所處的困境及其負(fù)面影響

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺，抵御自然災(zāi)害能力減弱，農(nóng)民生產(chǎn)積極性嚴(yán)重受挫

中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)田水利工程大多是20世紀(jì)五、六十年代修建的，大部分年久失修，設(shè)施老化，破壞嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)和配套設(shè)施落后，許多生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)、牧、漁業(yè)缺乏現(xiàn)代化的技術(shù)和設(shè)施裝備；許多產(chǎn)后基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。相當(dāng)一部分農(nóng)民甚至還沒(méi)有擺脫手工工具。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，全國(guó)84萬(wàn)座水庫(kù)，近1/3“帶病”工作，完好率僅為30%，渠系灌溉設(shè)施配套不全，60%的排洪工程設(shè)施需要維修許多河道淤積，行洪排澇能力下降。

水利設(shè)施的老化意味著抗災(zāi)能力減弱，直接導(dǎo)致20世紀(jì)90年代以來(lái)全國(guó)農(nóng)田灌溉面積以每年33萬(wàn)公頃的速度在減少，減少糧食生產(chǎn)能力達(dá)20億公斤。雖然近年來(lái)糧食年均受災(zāi)面積和成災(zāi)面積年均增長(zhǎng)率較70年代有所降低，但是，從絕對(duì)量來(lái)看，兩者一直呈現(xiàn)凈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖5）。從成災(zāi)率來(lái)看，2000~2002年為60%，比1970~1979年間的成災(zāi)率翻了一番。80年代和90年代的成災(zāi)率均保持在50%的高水平之上。就受災(zāi)和成災(zāi)面積而言，1970~1979年間全國(guó)年均受災(zāi)面積為37 688千公頃，增幅為10%，2000~2002年年均受災(zāi)面積為5 1321千公頃；70年代至今，增長(zhǎng)達(dá)1.5倍之多。1970~1979年間的成災(zāi)面積為11 584千公頃，2000~2002三年間的成災(zāi)面積為31 145千公頃，較70年代增長(zhǎng)了2.5倍以上。另外，由于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)不足，致使中低產(chǎn)田的改造難以實(shí)現(xiàn)。中國(guó)目前中低產(chǎn)田總面積為13.13億畝，占耕地面積比例高達(dá)80%。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施是由農(nóng)業(yè)投資形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的最基本的要素；與農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民收入水平的提高息息相關(guān)，而目前農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)短缺，致使遇雨不能排澇，遇旱不能澆灌的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；加之土壤質(zhì)量飛速下降，綜合肥力日益減弱，水土流失面積越來(lái)越大的不利條件，更是加重了中國(guó)農(nóng)民所背負(fù)的隱性負(fù)擔(dān)，在一定程度上勢(shì)必導(dǎo)致其生產(chǎn)積極性嚴(yán)重受挫；矛盾較為突出的個(gè)別地方，甚至?xí)?dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民喪失生產(chǎn)信心。

（二）社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施偏低，嚴(yán)重制約科技利用效率的提升

在農(nóng)業(yè)財(cái)政建設(shè)性資金中，直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重小，用于農(nóng)業(yè)科研和推廣應(yīng)用的比重則更為低下。中國(guó)有2萬(wàn)多項(xiàng)農(nóng)業(yè)科研成果得不到推廣和應(yīng)用，糧食畝產(chǎn)量多年來(lái)出現(xiàn)增長(zhǎng)緩慢徘徊的局面。

國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入水平的低下，一方面直接導(dǎo)致有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的種子技術(shù)、基因技術(shù)及農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)長(zhǎng)期得不到根本改善和提高。據(jù)測(cè)算，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率只有42%，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般為60%~80%，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。另一方面，引致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。由于灌溉技術(shù)及管理水平落后，中國(guó)農(nóng)田灌溉水的有效利用率只有30%~40%，而先進(jìn)國(guó)家卻高達(dá)50%~70%。2004年全國(guó)農(nóng)田水利有效灌溉面積為54 478.7千公頃，2000年為53 820.5萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)幅度微乎其微，年增長(zhǎng)率僅為0.3%。機(jī)電排灌面積2004年為36055.4千公頃，2000年為35 954.3千公頃，增長(zhǎng)幅度幾乎為零（見(jiàn)圖5），年均增長(zhǎng)率僅僅為0.07%。

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