中國農產品貿易問題研究

[摘要]2005年底，中國進入后WTO過渡期，這意味著中國的農產品市場開放達到承諾的最高水平。中國農業首先面對的是農產品關稅降至承諾的終點，加入WTO對中國農業的深遠影響開始顯現出來。分析后WTO時期中國農產品貿易問題，對推進農產品貿易的發展研究有著重要意義。

[關鍵詞]農業保護；后WTO時期；過渡期；市場開放

[中圖分類號]F304．3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2007)05—0019—04

2005年起，中國農業在加入WTO談判中爭取的過渡期基本結束，市場開放達到承諾最高水平，同時揭開了中國后WTO時代的序幕。后WTO對于中國農業意味著農業對外開放的新階段的到來，部分對國內農業有利的因素將逐步消失，而加入WTO的某些深層次的不利因素將漸漸浮現出來，農業面對的國際競爭壓力將全面提升。在這種情況下，我們有必要根據實際的經濟發展情況，重新審視并評估中國農業在開放環境下的表現，這對于考察農業及與農產品貿易的問題，是非常有意義的。

一、后WTO過渡期中國農產品貿易的情況

2001年，中國頂著“狼來了”的呼聲加入WTO。中國的農業由于長期分散經營，缺乏現代化，科技含量偏低、市場意識淡薄等缺陷，不被人們所看好。現在，當我們掀開過渡期的保護網后，卻發現中國農業非但沒有被沖垮，反而在嚴峻的市場競爭面前，穩住國內市場，積極主動出擊，取得了良好的發展成效。

(一)農產品關稅減讓方面

加入WTO以后，中國承諾農產品的平均進口關稅稅率到2008年要降到15.1％。而實際上中國農產品的關稅總水平2005年已下降到9.9％，提前達到10％以下水平的目標，成為世界上農產品關稅水準最低的國家之一。

(二)敏感商品的關稅配置制度管理方面

中國農業對外全面開放市場的各種壁壘也已經基本消除。自2004年起，糧食等重點農產品的進口關稅配額數量達到最高點，2005年仍維持同樣的高水準，小麥配額達963.6萬噸、玉米720萬噸、食糖194.5萬噸、棉花89.4萬噸。2006年1月1日起取消豆油、棕櫚油、菜子油進口的關稅配額管理，實行9％的單一關稅管理。

(三)國營貿易制度的改革方面

農產品國營貿易比例逐漸縮小，2005年取消羊毛和毛條的進口指定經營制度。各種化肥進口關稅配額數量達到最高點，除尿素繼續保持90％的國營貿易比例外，其它化肥的國營貿易比例將逐步縮小。2005年起對外資開放農藥、農膜的零售和批發業務，2007年起開放化肥零售和批發業務。

(四)停止農產品出口補貼、限制對農業的國內支持等方面

2006年12月7日，經過6天的談判，在香港參與世貿組織第六次部長級會議的成員終于達成共識，通過了《香港宣言》。在最關鍵的農產品問題上，一直擺出強硬姿態的歐盟，最終與其他成員達成一致，同意在2013年底前，世貿組織成員國都將取消所有農產品出口補貼。而中國自加入WTO之日起，就同意取消農產品出口補貼，并承諾將國內支持中的“黃箱補貼”上限是8.5％，低于其他發展中國家。

二、后WTO過渡期中國農產品貿易存在的問題

過渡期結束后，中國農業將進入對外開放的新階段，將進一步融入經濟全球化進程。過渡期的一些有利因素將逐步消失，一些深層次的不利因素正在顯現，農業面對的國際競爭壓力將全面提升。尤其是中國小規模分散經營的傳統農業與國外大規模現代化農業處在難以競爭的局面，在較長的時期內不會出現逆轉；發達國家對農業高補貼、高保護所形成的不公平國際農產品貿易環境，在短期內也不會得到根本的改變。加入WTO對中國農業的影響和挑戰是長期的，在后過渡期將逐步顯現出來。

(一)農產品進口壓力日益增大，農產品貿易逆差可能保持下去

近幾年農產品進口，主要是原料性、資源性農產品進口較多、增長較快，其中有市場開放較早的大豆，也有納入進口關稅配額保護的棉花、植物油、羊毛等。2005年，中國主要資源性農產品進口達180多億美元，占當年農產品進口總額的63％。其中，大豆進口77.8億美元(占農產品進口總額的27.1％)，棉花進口32.2億美元(占11.2％)，棕櫚油進口17.8億美元(占6.2％)，羊毛進口13.6億美元(占4.7％)。如大豆，早在1996年，國家根據國內植物油和豆粕供需缺口較大的情況放開了市場，大豆進口由1997年的626萬噸，增加到2005年的2659萬噸，增長325％，是中國目前進口最多的農產品，進口超過國內生產的62.6％。棉花進口從2001年的5.6萬噸，增加到2005年的257萬噸，相當于國內產量的45％，實際進口量超過人世承諾的關稅配額量的2.9倍。這是從中國耕地和水資源短缺現狀出發，為保證國家糧食安全做出的戰略選擇。

(二)國際農產品貿易形勢日趨復雜

中國農產品出口所面對的國際環境日趨復雜，除傳統貿易壁壘的限制之外，發達國家設置的技術壁壘越來越高，反傾銷、“特保”調查今后幾年有可能頻繁發生，“知識產權壁壘”、“輿論壁壘”等新型貿易壁壘也呈上升之勢。例如，中國優勢農產品出口受日本肯定列表制度、歐盟食品安全法等國際新型貿易壁壘的制約。加之由發達國家主導的多邊貿易談判進展不順利，中國頻頻遭遇國外反傾銷和其他貿易爭端，國際貿易環境改善前景不容樂觀。加入WTO以來，先后爆發了中歐動物源產品、中韓大蒜、中日大蔥、中美蜂產品和水果等貿易爭端。另外，發達國家繼續對農業實行高關稅、高補貼的高保護政策，國際農產品貿易被嚴重扭曲，給沒有補貼能力，又高度開放的中國帶來了嚴峻的挑戰。

(三)政府部門缺乏創新機制和體制

隨著“后過渡期”的到來，中國政府部門在過渡期內保留的一些貿易管理手段將被取消或受到限制，原有的行政管理體制面臨著新的挑戰。“后過渡期”內，中國面臨著進一步完善社會主義市場經濟體制、全面提高對外開放水平、解決社會經濟生活中深層次矛盾和問題等戰略任務。要完成這些戰略任務，必須著力推進行政管理體制改革。

(四)國際市場風險防范和管理的難度加大

隨著各個領域全面對外開放，中國將面臨越來越多的國際市場風險挑戰，防范和化解的難度日益增大。國際農產品市場風險尤為復雜。如2004年4月底，國際大豆市場價格急劇波動，市場風險通過跨國公司的營銷鏈條迅速傳遞到國內市場，導致國內大豆壓榨企業全面虧損，初步估計損失達50億元。而且，隨著中國融入世界貿易體系程度的加深，國際市場風險通過進口鏈條向國內市場轉移的風險也將越來越大，而目前，中國還缺乏相應的風險管理機制和手段。

(五)WTO香港部長會議在農業談判上取得進展有限

發達國家承諾在2006年取消棉花補貼，2013年底前取消農產品出口補貼。但更為復雜的農產品市場準入、農業國內支持等難點問題仍然沒有取得突破。下一步農業談判的核心難點是削減農產品關稅。削減農產品關稅是多哈談判的難中之難，許多成員擔心，若在農產品關稅削減上不能達成共識，農業談判就不可能取得實質性突破，也將直接影響到多哈回合的成敗。

三、幾點建議

(一)加強國內政策支持，全面提升農業國際競爭力

1．根據WTO《農業協定》這一規范世界各國農業國內支持與補貼政策措施的準則，中國可以采取“黃箱”和“綠箱”相結合的措施來保護本國農業。概括而言，WTO《農業協定》將農業國內支持和補貼措施分為兩種類型，一類是不要求各國作削減承諾的措施(綠箱)，中國目前使用的“綠箱”政策有6項：一般農業服務、糧食安全儲備、糧食援助補貼、自然災害救濟、農業環境保護計劃和地區援助補貼。另一類是要求各國作削減和約束承諾的措施(黃箱)。此外還有“藍箱”措施，該措施本屬于不需削減的“黃箱”政策，但由于該項補貼政策的應用將有利于農業再生產能力的提升和持續發展，隨著中國財力的增強，研究和應用該項補貼政策大有裨益。協定還專門規定了對發展中國家農業國內支持與補貼的特殊差別待遇。

中國應該抓緊改革國內農業補貼政策，加強對農業的支持措施。(1)加大對農業科研、推廣、病蟲害防治、市場信息服務、基礎設施建設、農業結構調整等“綠箱政策”的支持力度。加強農產品質量標準體系、病蟲害防疫防治體系、質量檢測檢驗體系、市場信息體系等建設，提高中國農業整體素質和國際競爭力。1986-1988年間，中國用于“綠箱”政策的投入，即用于糧食儲備、基礎設施建設、扶貧、災害救濟、生產資源補貼等平均投入水平為276億元人民幣，按當時匯率折為76億美元，僅相當于日本的1／2，還不及美國的1／3。因此，中國利用“綠箱”政策的空間還是很大的。(2)加快建立“黃箱”補貼機制。從中國實際出發，借鑒國外經驗，研究在WTO規則允許框架內建立能夠支持農民收入和保障糧食安全的價格補貼制度。今后的重點是加大農產品價格支持和農業生產資料補貼力度，在深化農產品流通體制改革的基礎上，調整農產品價格支持補貼結構，提高補貼效率，尤其是應借鑒國際經驗，逐步減少對流通環節的補貼，把支持與補貼的重點轉向農業生產者，從而不斷改善和提高農業的生產能力。(3)試用“藍箱”補貼機制。隨著目前財力狀況的不斷改善，在農業生產正面臨進口產品沖擊的背景下，再閑置“藍箱”補貼政策，就會自縛手足。隨著中國財力的增強，研究和應用該項補貼政策大有裨益。

2．加快農村稅費改革步伐，著力減輕農民負擔。就目前的情況看，這是對農民最大，最直接的補貼。建立良好的農業政策扶持環境不可能僅在農業本身的范圍之內得到解決，必須首先營造起良好的政策扶持環境，即從根本上改變不利于農業的資源分配格局，變對農業的負保護為正保護，轉人工業、農業并行發展階段。20世紀90年代初期，中國就已進人工業化中期階段，中國要由對農業的負保護向正保護轉變除加大對農業的投入外，還要采取某些切實措施：(1)必須控制農用生產資料價格攀升，辦法是規定其銷售價上限，或者對低收入農民購買生產資料給予直接補貼；(2)由于中國農業稅制是20世紀50年代制定的，目前情況已有很大變化，建議當前在制定新的農業稅制時調整課稅對象，改變養殖業不納稅、而農業稅集中于種植業的政策，適當降低稅率，減輕農民稅費負擔，以此作為加入WTO后政府保護農業的舉措之一；(3)在農業信貸方面，要改變農業信貸占國家信貸總額的比重下降，占農業銀行、農村信用社的貸款比重較低的狀況。同時，要扭轉農業貸款占農村貸款的比重持續下降、即農村資金“非農化”傾向。

3．發揮農業比較優勢。在WTO框架下，農業國際競爭惟一的“法寶”就是強大的農業比較優勢。只有提高本國農業的比較優勢，才能抵制外國低價農產品的沖擊并有效擴大出口，因此要重視發揮比較優勢。中國農村勞動力資源豐富，勞動力價格遠遠低于國際市場，但土地資源嚴重稀缺，中國農戶的土地經營規模平均只有0.5kin2，相當于歐盟的1／40，美國的1／400。這就決定了中國在勞動密集型產品和部分技術密集型產品生產上有一定優勢，如蔬菜、水果、鮮花、畜產品、水產品等，而在土地密集型產品生產上則處于劣勢，如糧食、棉花、油料、糖料等。目前中國土地密集型農產品價格已經高于國際市場價格，因而，糧棉油等產品難以成為中國對外貿易的優勢產品，具有勞動密集型特點的高價值產品，具有高附加值的加工農產品以及有傳統優勢或地域特色的經濟作物，將是中國出口創匯的主要產品。根據比較優勢的原則，在保證糧食安全水平的同時，重點發展中國具有比較優勢的農業品種。原則上按比較優勢組織農產品生產，適當讓出部分農產品的國內市場，逐步減少不具備競爭優勢的農產品種植規模，大力發展具有比較優勢的農產品，如增加畜牧、水產以及園藝等勞動密集型農產品生產，逐步實現由土地密集型產品向勞動密集型和資金密集型產品的轉變。

(二)防范和消除農產品進口激增對國內市場的可能沖擊

應抓緊建立農產品進口監測與產業損害預警系統和快速反應機制；盡快研究制定植物油進口關稅配額取消后的應急管理措施。當代，世界農產品市場不景氣，關稅、進口配額等傳統貿易保護措施受到國際多邊貿易規則的嚴格約束。在此背景下，中國政府應在國際規則許可的框架下，積極地創新農產品貿易非關稅措施(技術性貿易壁壘、知識產權壁壘、食品反恐壁壘、反傾銷措施、社會責任壁壘、動物福利壁壘、輿論壁壘等)，充分運用反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟措施。

(三)完善中國農產品貿易立法

目前，中國涉及到農產品經貿方面主要法律有：《對外貿易法》、《海關法》、《土地管理法》、《衛生檢疫法》、《進出境動植物檢疫法》、《漁業法》、《糧食收購條例》、《農副產品購銷合同條例》、《植物新品種保護條例》、《國務院糧食管理條例》等。雖然中國的法律法規特別是《外貿法》體現了中國立法與國際貿易規范的接軌，但就具體的情形來看，仍不系統、不完善，表現在：市場準入、國內支持、出口競爭、衛生和動植物檢疫等方面都存在一定的差距。

按《農業協議》規定，進行市場準入政策調整，根據中國的承諾并利用協議允許的保護措施及對發展中國家的優惠待遇，設計一套合理的關稅及配額結構，充分利用貿易政策的保護作用。(1)充分利用關稅配額數量的彈性。(2)由于不同農產品的市場準入程度可以存在差異，中國應放開一些有競爭力的農產品市場，換取競爭力的重要的農產品的市場保護。(3)根據WTO協議的一般保障條款來對本國市場提供保護，符合規則條件時，啟動反補貼、反傾銷措施。

(四)積極參與WTO多哈談判，進一步開展區域和雙邊貿易談判，全面提升中國作為世界農業大國的談判能力，促進建立公平合理的國際經濟環境

在今后相當長的時期內，中國的糧食安全、農民就業、增收和農村發展始終將面臨較大壓力，只有積極推動多哈農業談判進程，促成建立一個更公平、更符合中國利益的國際農業貿易新秩序，才能滿足中國農業和農村長期穩定發展的基本要求。

1．即使中國在多哈談判中不作任何承諾，中國農業對外開放水平也仍然是世界最高國家之一。如果多哈回合不能推動全球農產品關稅的大幅度削減，全面改善世界農產品市場準人條件，顯然對包括中國在內的廣大發展中國家是不公平的。

2．消極防守，放棄中國參與農業談判的主動權，不利于推動多哈回合有效解決全球農產品市場準入問題，也不利于WTO今后解決更加復雜、與中國擴大優勢農產品出口利益更密切的動植物衛生措施、技術性貿易壁壘等難題。

3．中國農業防守的底線在于保護關系國計民生的重點農產品，而對重點農產品的保護，可通過爭取例外安排來實現。因此，從總體上看，防守并不一定是我們的選擇。相反，如果采取以攻為守，掌握談判主動權，從根本上消除全球關稅保護的不平衡性，更符合中國農業發揮比較優勢、贏得國際競爭的根本利益。在多哈談判中發揮積極、建設性作用，掌握國際貿易規則制定的主動權，更符合中國的整體利益。與其消極防守、被動接受低關稅削減方案，還不如以攻為守，著力推進達成大幅度削減全球農產品關稅的協議。因此，建議中國在談判中采取“積極進攻，穩妥防守”戰略，積極推動農業談判進程，切實解決農產品關稅削減問題。

責任編輯：學 詩

責任校對：武占江