中國實施流域生態系統管理面臨的機遇和挑戰

摘要 流域生態系統管理是基于流域綜合管理模式，應用生態系統方法，通過具體的行動、過程和實踐，促進和實現流域的可持續發展。隨著流域生態學的發展和流域管理實踐經驗的豐富，流域管理也更側重于生態系統的管理。總結已有研究，流域生態系統管理應該包括但不限于以下內容：注重流域生態系統特征、流域復合系統管理、加強機構能力建設、采用適應性管理的方法、人類的價值對于實現流域管理目標的重要性、多學科方法和多種管理手段的運用、加強信息能力建設、注重制定流域中長期規劃。分析表明，通過國內外交流與合作，中國正在不斷引進和學習有關流域生態系統管理的理念和方法，并總結經驗，在實踐中探索，這為中國實施流域生態系統管理提供了難得的機遇，但仍存在許多障礙，主要有：探索中國流域綜合管理新機制和新體制、法制保障不足、生態極限與生存極限之間的沖突、對市場機制的運用不夠、分區研究不夠、適應性管理能力不足、流域信息建設不夠。由于機構能力建設的重要性，本文試以機構為主線，探索流域生態系統管理在中國的實現。

關鍵詞 流域；生態系統管理；生態系統方法

中圖分類號 P968 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)05-0148-05

傳統的流域主要體現其水文學特征，是指被地表水或地下水分水線所包圍的范圍，也就是河流湖泊等水系的集水區域。隨著科學、社會、經濟和文化的發展，流域的概念又有了更為廣闊的內涵，除了具有基本構成要素外，還具有了一定的層次結構和整體功能，是一個不僅包括了水資源，同時還包括了天、地、氣、生等自然要素以及人文社會經濟要素在內的復合系統。與流域概念的不斷發展一樣，流域管理也在不斷發展。綜觀發達國家流域管理的發展歷程，都經歷了一個由片面注重單一資源的開發利用，到強調改進流域生態系統的整體功能，到強調廣泛合作基礎上的流域統一管理，再到現在的強調流域范圍內水、地、氣、生、人的綜合生態系統管理的過程。由此，樹立流域可持續發展觀，從流域環境與發展統一的角度考慮基于流域生態系統、流域經濟系統和流域社會系統的流域復合系統管理，實現流域的可持續發展，成為世界各國政府和研究人員長期關注的熱點和焦點問題。

1 流域生態系統管理的形成和發展

了解生態系統管理的形成與發展有利于深刻理解流域生態系統管理，因此，首先介紹生態系統管理。

1.1 生態系統管理的形成和發展

從20世紀40年代開始，隨著生態學學科理論體系的完善和系統化，以及人類對其與自然關系的新認識，在傳統的環境管理中逐步引入了生態學的相關理論和方法。20世紀70年代以來，在生態和景觀單元內實施環境管理的理念得到認可和發展。郭懷成教授環境規劃與管理研究小組認為在生態系統方法、物種保護、綜合資源管理以及區域規劃等的基礎上，生態系統管理（Ecosystem Management）在20世紀90年代后成為研究和管理實踐中新的熱點。關于生態系統管理的第一本著作是1988年由Agee. J. K 和D. R. Johnson寫的關于公園和野生地的生態系統管理，作者提出了實現生態系統管理的基本目標和過程的理論框架。之后，有很多學者對生態系統管理展開討論。1992年，美國林務局宣布將采用“生態系統的方法”來管理國家森林，這在美國是第一次，或許在全世界也是第一次官方采用生態系統的方法來管理自然資源［1］。1993年，美國克林頓總統為了實現地區森林生態系統的科學管理，設立了一個森林生態系統管理評價工作組（FEMAT），發表了題為“生態系統管理：一個生態的、經濟的和社會的評價”的報告，標志著生態系統管理的基本框架的形成［2］。2000年《生物多樣性公約》締約方大會第五次會議通過了第V/6號決定，提出了有關生態系統管理的5項導則和12項原則，為進一步實施生態系統管理提供了重要的指南。

雖然美國林務局（1992）、美國環保局（1995）、FEMAT（1993）、美國森林學會（1992）、Agee和Johnson（1988）、Keiter(1989)、Christensen等（1996）等嘗試從不同角度定義生態系統管理，但是，目前對生態系統管理還是沒有一個統一的界定，引用最多的或許還是來自Crumbine（1994）的闡述［3］。Crumbine（1994）通過對1993年6月以前發表在經同行評議的期刊上的關于生態系統管理的論文進行分析，總結其共性，確定了生態系統管理的10個基本內容，包括：用“系統”的觀點看待生物多樣性等級，尋求各等級之間的關聯性；管理者必須超越行政的或政治的邊界，在恰當尺度內界定生態邊界；注重生態系統的完整性以保持生物多樣性；增強生態學數據的研究和收集；管理者對行動的結果進行監測以對成敗進行定量評價；適應性管理以應對不確定性，增強管理的靈活性；加強合作，包括管理機構間、與私人間等，綜合考慮各種沖突；組織變化，包括結構和運行方式的簡單和復雜的變化；承認人類根植于自然；人類的價值對于實現生態系統管理目標的重要性等［4］。

生態系統管理概念的提出使人類由對自然的無序利用和被動適應，開始走向實施主動的生態恢復和科學管理［5］。郭懷成教授環境規劃與管理研究小組認為目前有關生態系統管理的研究在國內外均處于起步階段。

以上介紹中出現了“生態系統管理”與“生態系統方法” ，有研究認為生態系統方法和生態系統管理是兩個密不可分的概念，生態系統方法是一種框架和理念；而生態系統管理則是一個過程和實踐，并有相對更窄的目標和更實際的應用［3］。

1.2 流域生態系統管理的形成和發展

1933年，美國國會通過了開發田納西流域水資源的立法，成立了世界上最早的流域綜合管理機構——田納西流域管理局，取得了綜合開發治理的良好效果。二戰以后，很多國家都研究美國的經驗并結合本國國情，制定出了自己的水環境流域綜合管理方案。英國泰晤士河、歐洲的萊茵河和澳大利亞的墨累—達令流域是綜合開發、保護和治理流域的又一典型：把握了流域具有系統性的特征，把局部與整體統一起來，強調區域間的合作，制定流域綜合規劃、把流域內水、土地、植被等生物資源綜合考慮，充分吸收公眾參與并重視地方知識的應用，有效地避免了區域間為區域利益而犧牲流域利益的利益之爭、部門間為部門利益而犧牲流域利益的利益之爭、以及區域與部門間的利益之爭。20世紀80年代，美國提出了流域管理模式。90年代，隨著可持續管理理論的提出，流域管理進入了新的發展階段。Gardiner（1993）最先提出以流域可持續發展為目標的流域綜合管理。流域綜合管理的內涵包括：流域是資源開發管理與環境保護的最佳單元，運用綜合觀點對流域資源、生態、環境開發和保護進行管理，流域綜合管理是一個統籌兼顧的協調與協商和動態的連續的發展過程，流域綜合管理應用行政、市場和法制手段來進行優化管理，是“自上而下”、“自下而上”相結合的管理［1］。對比流域綜合管理內涵和生態系統管理包括的主要內容，流域綜合管理體現了重視生態系統的完整性、參與的廣泛性、應用適應性管理、方法和手段的多樣性、相關利益主體的合作與協調性等生態系統管理最為基本的內容，因此，我們認為流域綜合管理是一種流域管理的模式、框架和理念，流域生態系統管理則是基于流域綜合管理模式，應用生態系統方法，通過具體的行動、過程和實踐，促進和實現流域的可持續發展。在此基礎上，有研究就流域綜合管理和流域生態系統管理的理論、在實踐中的具體應用及分析工具等進行了探討［２～8］。隨著流域生態學的發展和流域管理實踐經驗的豐富，流域管理也更側重于生態系統的管理［9］。

2 流域生態系統管理的主要內容

綜合以上研究，總的來說，流域生態系統管理應該包括但不限于以下內容：①注重流域生態系統特征，包括從生態界限考慮生態系統的整體性、尺度更寬、各生態系統間和生態系統內各組分的相互關聯性、生態系統健康包括自然恢復力、生態系統具有服務功能、生物多樣性、在區域層次上存在著結構和組成上的差異等；②從流域環境與發展統一的角度考慮基于流域生態系統、流域經濟系統和流域社會系統的流域復合系統管理，實現流域的可持續發展；③適當調整機構和組織以適應流域生態系統管理的需要，加強機構合作、協調與溝通能力等能力建設；④由于流域生態系統的復雜性、不確定性和時滯性，并且管理必須認識到變化的必然性，因此要采用適應性管理的方法，從實踐中積累經驗，及時調整行動；⑤承認人類根植于自然，因此人類的價值對于實現流域管理目標非常重要，應該認識到人類文化的多元性和復雜性，重視地方居民生態系統知識的運用，有利于管理措施的執行，鼓勵各利益相關主體（stakeholders）共同參與、協商、討論和決定流域事務；⑥采用多學科方法，包括自然科學和社會科學的方法；⑦應用行政、市場、法制等多種手段進行管理；⑧加強信息能力建設，做好流域生態系統相關基礎數據等信息的收集、監測、統計和分析等，為流域生態系統管理提供依據；⑨注重制定流域中長期規劃，并做好規劃執行情況的跟蹤和評價工作。

3 中國實施流域生態系統管理面臨的機遇和挑戰

3.1 中國流域生態系統管理的現狀

中國從21世紀開始引入綜合生態系統管理理念，探索創立一種跨越部門、行業和區域的可持續的自然資源綜合管理框架［14］。在中國的生物多樣性保護中，正在逐步采用生態系統方法，如，作為全國生物多樣性保護行動的綱領性文件《中國生物多樣性保護行動計劃》的制定便是明證。又如，2000年中國發布的《全國生態環境保護綱要》也貫徹了生態系統方法的思想。雖然，到目前為止，中國沒有在法律、法規及相關的政策文件中正式地提出“流域生態系統管理”，但是我國目前已經開展了大量的以小流域綜合治理為目標的研究和實施工程［5］，特別是近年來，流域相關機構的管理者和流域管理的研究者正通過各類項目的實施和會議的召開等多種形式的國內、國際交流與合作，正在不斷引進和學習有關流域生態系統管理的理念和方法，這為中國實施流域生態系統管理提供了難得的機遇。

3.2 中國實施流域生態系統管理的主要障礙

3.2.1 探索中國流域綜合管理新機制和新體制，應成為相關政府部門和科學界共同努力的方向［5］

流域管理體制設置是中國實施流域生態系統管理的重中之重，急需建立以機構為主線的新型流域管理體制和區域與部門的合作機制，這是由于：機構固有的慣性，不可避免地會對生態系統管理產生約束［15，16］，必須加強機構的合作、協調與溝通能力等能力建設；目前中國流域管理存在的矛盾往往涉及流域管理機構、相關的行政主管機構、地方政府、地方各相關主管部門等機構之間。如，地方立法機構作為地方最高權力機構地位的尷尬，地方政府部門權力的越位，地方財政機構和發展改革機構權力地位的顯著。由于現實權力的配置改變了法定權力的配置，從而使得很多流域事務無法按照現行法律規定去執行，只能依照具體情況具體處理；由于綜合管理是一種非集中的分權決策，區域與流域的統一管理需要運用協同管理理論，即分權理論，將政府和地方資源使用者之間權利和義務進行分配［18］。研究表明，如何從更大范圍考慮生態安全問題，需要地方與中央政府的合作才能解決［19］。從萊茵河流域區域間合作的成功案例分析，只有各區域協商達成共識，治理才會更有成效。否則，法律規定的“流域管理與區域管理相統一”在現實中很難實現。

3.2.2 法制保障不足

主要體現在：①法律規定還不足以支持流域生態系統管理。我們已有的研究表明，總的來說，中國在流域立法領域初步形成了以《憲法》為指導、《環境保護法》、《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《環境影響評價法》為主，其他相關法律為補充的較為系統的、旨在促進、實現和保障我國流域可持續發展的國家立法，其對流域生態系統管理的先進理念有所體現，但是還存在差距，必須通過適時和合理的修改才能夠支持我國流域的可持續發展。②法律的執行不總是好的。環境保護領域的“有法不依”在中國并不新鮮［20］，因此，即使有法律保障，倘若不執行，法律也就成了擺設，只是充個面子而已。③立法程序。在中國，特別是地方，立法的程序總是由某個政府職能部門首先根據自己的需要向政府法制部門提出立法建議，由政府法制部門經過調研論證認為可以納入立法計劃，再由提出立法建議的某部門具體拿出立法草案的初稿，經過討論，再提交人大的相關委員會調研、論證和審議，最終才可能形成立法。這雖然也是一個“自下而上”的過程，但是，這個“下”往往不具有利益的代表性，而是體現某個或某幾個部門的部門利益，當然，因此形成的法律因為有部門利益傾向得不到其他部門的認同，從而實施效果并不好。當然，為了避免因為部門利益產生的沖突，在法律的制定過程中，也往往由人大或政府法制部門斡旋，但是造成的結果可能是法律規定不明確造成執行中的困難，或者為了多個部門能夠分享利益而使立法違背了初衷，法律規定不符合自然規律而是為了滿足部分利益相關人的心愿，由于從法律中得到的利益不一樣，從而不同部門的履行態度不一樣。

3.2.3 生態極限與生存極限之間的沖突造成了管理措施的“執行難”

僅考慮生態的因素，低估了人文因素的影響，往往難以充分考慮到各種利益群體對資源管理承受的極限，會使遵守法律和政策與生存和發展產生矛盾，從而導致現實中為了生存而不顧生態極限。因此，建立社會上和生態上都可接受的環境管理方法和政策是至關重要的。甚至環境保護的社會因素必須優先考慮［21］。

3.2.4 過分依賴行政手段的運用，對市場機制運用不夠

目前中國流域管理的相關文件或法律規定大多是義務性規定，對違反規定的行為多是采取罰款等行政手段，對市場機制的運用考慮不夠，即使有規定，也較為原則，無法實施。如排污交易許可，其實施難度大，缺乏細致的措施是主要的障礙［22］，在中國，國家尚未出臺排污許可證和總量控制的實施辦法，導致地方排污許可證發放和總量控制工作缺乏法律依據。

3.2.5 分區研究不夠

要實現流域的可持續管理，必須強調全球變化背景下，流域的環境變遷、氣候變化、生態耦合以及未來短尺度趨勢預測，強調自然科學的和人文科學的有機融合，強調流域尺度兼顧多種利益和區別不同區域特征的綜合集成機制［23］，這是以往的研究所欠缺和不足的，從而不足以指導實踐。而針對區域性生態環境問題及其干擾來源的特點，通過合理構建區域生態格局來實施管理對策抵御生態風險是目前區域生態環境保護研究的新需求，也是生態系統管理能否成功的關鍵步驟［4］。

3.2.6 適應性管理能力不足

適應性管理即“邊走邊看”，從實踐中積累經驗，及時調整行動，采用該方法是流域生態系統的復雜性和不確定性決定的，因此，具有不可避免的風險性。為了降低風險，需要一個公眾、政府、環保組織、企業等利益相關人共同參與決策的過程。而參與式決策過程也使執行適應性方法成為必然［16］。但是目前，在流域事務的決策中，由于環保意識不夠、參與渠道不暢通、參與缺乏制度保障、信息公開不夠等諸多因素，導致公眾參與不足，地方知識的運用不夠，決策更多是一種“自上而下”的被動接受過程，“參與式決策” 遠遠不夠。事實上，在許多自然資源管理活動中，廣泛的公眾參與和權力下放被視為重要的資源管理目標［24，25］。因此，利益相關人參與到流域管理的決策中來顯得非常重要。而地方生態學知識的運用正是提供了一種既經濟又實用的選擇，特別是對資源的使用者直接參與到管理決策過程中起到了非常重要的作用［26］。

3.2.7 流域信息建設不夠

流域信息建設不夠，從而沒有更好地支持流域決策，而研究表明，地理信息系統、遙感數據等都是實現環境管理目標的重要工具和方法［27，28］。這一不足主要體現在：資金缺乏，使實時監測更多地成為一種“理想”；信息的來源渠道多元導致數據的不一致；缺乏正式的信息溝通渠道；非正式的信息批漏成為某種意義上的“創收”渠道等。

4 中國流域生態系統管理的實現

由于機構能力建設的重要性，本文試以機構為主線，探索流域生態系統管理的實現。首先，應該成立由政府部門代表、行業代表、環保組織、專家、公眾包括婦女等利益相關者組成的流域生態系統管理咨詢委員會，融合多學科知識，并從多視角共同商討流域事務，包括相關法律和政策的制定、修改和具體實施方案、中長期流域規劃的制定和實施途徑、重大工程項目建設的環境影響評價等，有利于為中央政府提供科學的決策依據并為地方政府的具體實施提供重要的參考依據，從而為實現流域的可持續發展奠定基礎。流域生態系統管理咨詢委員會直接為中央政府在流域管理事務決策中提供咨詢建議，并監督和評價流域管理措施的制定情況，同時中央政府就其咨詢建議的采納情況及其他在流域管理事務中存在的問題及時向流域生態系統管理咨詢委員會反饋。各級政府層面，其機構設置保持不變。中央層面，主要負責制定流域綜合規劃和激勵政策，協調各種利益的平衡，促進利益相關主體間的合作，從宏觀上掌握流域可持續發展目標，指導和監督流域管理措施在地方層面上的執行情況。地方層面，為中央層面負責，按照中央的產業布局和區域功能劃分，考慮當地具體的人文、生態因素，制定具體的實施細則，貫徹執行相關法律和政策。

(編輯：溫武軍)

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