國外土地利用規劃中各方利益協調的研究綜述

摘要 土地利用規劃是協調社會經濟活動中各方利益沖突、保證土地資源可持續利用的必要手段，而市場調節與宏觀調控、不同行政級別之間、土地發展權與公共利益這三對關系的協調是土地利用規劃編制中協調各方利益的主要體現。本文通過大量文獻綜述，對國外土地利用規劃中的協調市場調節與宏觀調控、不同行政級別之間、土地發展權與公共利益的關系的研究進展進行了總結，以期為我國新一輪土地利用規劃的修編提供積極的借鑒。

關鍵詞 土地利用規劃；關系協調；國外

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)05-0043-05

進入20世紀后半葉后，國際社會開始提倡可持續的人類發展戰略目標，土地資源的可持續利用是經濟與社會可持續發展的重要保障。為此，以統籌安排各項用地、優化土地資源配置為研究內容的土地利用規劃，成為各國各級政府為實現當地社會經濟可持續發展的一個重要社會實踐［1］。雖然各國的國情不同，土地利用存在的問題和規劃目標不一樣，但如何協調社會經濟活動中各土地利用主體在土地資源利用中的利益關系，卻是每個國家土地利用規劃中的一個基本內涵，而社會經濟活動中的各利益集團或個體之間的協調，在土地利用規劃編制中又主要集中體現為三對矛盾的協調：一是市場調節與宏觀調控的關系；二是不同行政級別之間的關系；三是私有財產權（發展權）與公共利益的關系。本文分別以這幾個重要關系的協調為主線，對當前國際土地利用規劃中各方利益協調的研究現狀進行了綜述與總結，以期為我國即將開展的新一輪土地利用總體規劃的編制提供借鑒。

1 市場調節與宏觀調控

土地資源配置的政府管制與市場調節的矛盾，一直是土地利用規劃中討論的熱點，不少經濟學主張充分運用市場的杠桿作用，推動土地與資金、勞動力等其它社會生產要素的優化組合，實現社會生產效益最大，而社會學者卻呼吁加強政府對土地這種特殊商品的宏觀調控，從全社會的福利最大化來配置土地資源。土地利用規劃的實質是通過制定各種土地利用規則，對人們利用土地行為作出相關的約束，從而在區域整體上實現土地資源的可持續利用。但是，土地利用規劃并不是意味著對市場機制的全盤否定，鑒于市場規律在土地資源配置中的重要作用，不少專家強調要正確處理好市場調節與宏觀調控的關系，呼吁推行基于市場的土地利用規劃［2～3］。

從理論分析，二者關系的協調取決于規劃區域市場經濟的發育程度和政府的宏觀調控能力。一般認為，區域市場經濟越發育，其自我調節能力越強，在土地資源配置中的協調潛在能力也就越大，在土地利用規劃中要考慮市場機制的影響也就越大。一個區域的市場經濟發育程度，主要表現在對經濟活動的自我調節和自組織功能實現能力，而這種能力又取決于市場的組成和結構的完善程度，具體表現為各個市場參與主體市場行為的自由度，市場交易物品產權界定的清晰度，以及市場上的交易物品和參與主體組成上的完備度。一個完備的市場結構包括價格機制、競爭機制、供求機制、工資機制、利率機制、風險機制等一系列完整的內容，其中任何一種機制的不健全，都表明市場經濟不完備。因此，衡量區域市場經濟發育程度，可通過其各種機制的表現能力來體現。土地資源作為一種特別的商品，產權是否完整和能否自由流轉是衡量市場發育程度的主要因素。而政府對土地利用規劃的調控能力，主要取決于政府具有的制定規劃能力、長期決策能力和實現規劃的財政能力。Hans則進一步分解為政府決定城鎮的未來發展、政府對于特別地段的發展結構有很清楚的計劃、政府擁有強有力的法律能力（特別是土地征用權）、政府是占主導地位的土地所有者、政府擁有自己的不動產公司、政府能調控相關市場（如信用市場、土地供應市場）等方面，并指出在政府調控占主導的土地利用規劃中，私有不動產開發商，僅僅是作為規劃的執行者，他們要生存就必須按政府制定的規劃來做。雖然在市場經濟條件下，私有企業可以自己選擇不同的城市進行投資，但土地開發商、不動產投資商和基礎設施建造商，和制造商不一樣，他們和土地密不可分［4］。

Hans還對國際上土地利用規劃實踐進行了歸納總結，從政府對土地資源宏觀調控能力的大小，提出了五種宏觀調控與市場調節關系的土地利用規劃類型：新北歐型、Thatcher型、美國類型、Coasian型和全球化類型。新北歐型，人們通常也稱為項目導向性規劃。重點項目用地或基礎性項目可根據企業用地的要求，對規劃進行調整。地方政府財政越緊張，企業用地的主動性越強。Thatcher型，基本上完全由市場來配置，地方政府能力很弱，這種模型不可能長久，因為當每一批投資者按照他們的愿意進行建設后，他們就會影響當地政府，支持政府使政府的權力增大，從而阻撓新的投資者瓜分他們已形成的利益。不少專家認為這種規劃是政府對土地利用調控能力的喪失［5］。美國類型是指現在經濟利益集團主導著規劃方案的編制，旨在強化當前不動產的價值，與新北歐型比較，其最大的不同之處在于規劃的編制是由于企業界發動，而新北歐型是由地方政府發起，不動產商只能在個別項目選址上影響規劃，與Thatcher型比較，地方政府發揮著重要作用，例如：在高收入群體為主的社區，某開發商發現建造一個針對中、低收入人群的大型購物中心，能獲較大利潤。在Thatcher型下，這個項目很可能得到實施，而在美國類型中這是不可能的，因為大多數的現有的財產所有者認為這樣會損害他們已有的利益。Coasian 型，是假設財產權非常完善和明晰，且市場信息很透明，交易成本為零，則企業界可以不需要公共的土地利用規劃。土地所有者要改變土地用途，只要和相關的財產所有者進行公開透明的交易就可行了，基礎設施也由私有企業承建，然后向使用基礎設施者收費。在這理想的市場經濟環境中，似乎唯一要做的就是確定和保護財產權。顯然在實踐中不存在這種理想的市場經濟，所以就需要規劃來協調，來最大限度地降低實踐中各種交易成本，即利用規劃來提高資源的配置效率。為此，各個體或利益集團之間如何通過合同條文來相互規定就顯得非常重要，規劃就是強調土地利用各種規章制度的建立。與美國類型比較，最大的區別是追求的總價值最大化，而美國類型是面向現有財產的最大化（不是全部居民）。全球化類型，是指隨著經濟全球化的推進，土地利用不僅限制于本地的競爭，還受到外部的影響。因此，應引入區域間的合作機制，每個地區都想形成自己的特色，從而提高區域的發展競爭力。

價格是市場經濟的靈魂，市場調節離不開價格這個核心因素，因此，在規劃編制中充分考慮價格因素，是協調宏觀調控與市場調節關系的基本要求。但要利用價格因素把宏觀調控與市場調節結合在一起，有三個基本問題需要解決［6］：一是對現行各種用途的土地價格進行估算。分析確定目前不同地段、不同區位的土地不同利用方式之間的價格差距。二是確定規劃中不同土地用途之間轉變的價格合理門檻。這個門檻的確定，既要考慮整個區域甚至一個國家的相對平衡，具有可比性，又要考慮現狀的影響。土地利用方式的轉變，有二類成本要區分，一是與用地直接相關的基礎設施建設，如“七通一平”；二是與外部的連接成本，如主干道、學校、公共交通等配套建設成本。一般情況下，用地內部建設由開發商承擔，而配套建設是否需要社區承擔，值得討論。一方面，進行配套建設，需要開發商與地方政府談判，談判結果與雙方的談判技巧及集團利益密切相關，常常是現有的利益集團具有優勢，而且規模越大優勢越明顯，而對于新的、小規模的開發商不利。另一方面，配套設施建設成本在社區之間也存在區別，取決于現有的交通網絡、學校等基礎建設。因此，不同土地用途之間轉變的價格合理門檻要根據地區具體情況來定。三是明確規劃實施后的公共利益估算。由于規劃所追求的并不是單純的土地利用經濟效益，必須考慮土地利用的公共利益。由于公共利益難以量化，這成為規劃中價格信號運用的難點之一。

陳美球等：國外土地利用規劃中各方利益協調的研究綜述

2 不同行政級別之間關系的協調

在討論土地利用規劃編制模式時，其焦點往往會集中在是“自上而下”還是“自下而上”？其實質就是土地利用規劃在不同級別行政區劃的協調問題。這在行政能力越強大的國家，相互影響就越大。一般認為，“自上而下”的模式有利于強化宏觀調控，而“自下而上”有利于發揮各地的地域特點。

在大多數西方國家，由于實行高度自治的政治制度，聯邦政府、州政府、地方政府，甚至各社區之間，并沒有很強的行政約束能力，在全國層面、全省層面進行土地利用調控，主要是通過一系列的法律法規來約束，除了土地利用規劃，更主要的是諸如資源、環境部門的相關法制。

如在加拿大的Alberta省，根據社區政府條例，地方社區在土地利用規劃上擁有廣泛權力來管制私有土地的開發、保證經濟社會的有序發展，社區規劃的主要目的是追求有序的、經濟的和有效的發展、土地利用、居民生活，以及維持和改善人們生活的環境質量。社區土地利用規劃是由一系列的規劃組成，分為各社區必須編制的正式法律規劃和可自行選擇編制的非正式法律規劃二類，其中正式的法律規劃主要包括社區發展規劃、區域建設規劃和區域再開發規劃，非正式法律規劃涉及交通規劃、休閑規劃、社區規劃、商業開發規劃及相關的土地利用研究專題［7］。省級土地利用規劃主要從生態環境保護角色來對全省的土地利用進行約束，鼓勵各社區制定具體的環境敏感區、水源及流域保護區、重要魚類及野生動植物的保護，要求保護重要的農業用地，強調不能分割土地利用，要協調好農用地與其它用地的沖突、社區間的用地布局，但直接對土地利用進行規定的政策并不多，主要是通過對社區服務設施及基礎的建設投資來進行調控。除省級土地利用規劃外，社區的土地利用規劃還受相關法規的約束，很多可能損害環境或人類健康的土地利用行為，都在省有關部門的監管之下。Alberta省對濕地、湖泊、江河等自然資源作出統一的規定，特別是省環境部門制定一系列有關政策，對地方的土地利用在環境保護上作出規定，另外，Alberta省能源與利用委員會和自然資源保護委員會是獨立的部門，對社區土地利用規劃也具有約束力，關系著對石油、天然氣、煤和電能的開發利用，以及設定禁止狩獵和旅游區、造紙廠及采礦項目的審批。而聯邦政府對社區土地利用規劃主要是間接和宏觀的控制作用，主要側重于對魚類保護或通航的考慮，通過提供財政支持和稅收優惠來發揮作用。

在技術上，土地利用規劃的簡單分區（SPZ）的提出，較好地處理了一直存在的中央與地方、宏觀與微觀之間的關系，即上下規劃之間的沖突，使以往上級是下級規劃的“提供者”，變成了“戰略指導者”［8］。顧名思義，SPZ是指只是規定簡單的用途管制條例，較為宏觀，規定特別要強調的用途，為基層的土地利用規劃提供了較大的空間，是突出了上一層對下一層規劃的宏觀指導性，既保證了規劃質量，也節省了不少相互之間的談判成本。澳大利亞維多利亞的VPPs就是一個成功的運用例子。

維多利亞的規劃體系，源于英國的城鎮規劃實踐，并融入了美國經驗，其特色是既強化州的調控能力，又保證了地方政府的實施及管理能力［9］。1996年，通過了《規劃與環境條例 1996》，提出了《維多利亞規劃條款》（VPPs），確定了規劃的目標是促進全州的發展、自然資源的保護、生活水平的提高、造福于全維多利亞人的資源可持續利用。條例要求維多利亞所有區域要按規劃方案實施。規劃方案是在條例指導下由規劃大臣組織編制的關于土地利用與開發的法律規范，包括戰略目標和相關條文二部分，其中戰略目標包含土地利用的簡明陳述、評價和確定，開發與保護政策，以及政策的實施，所有的土地利用變化都要符合州和地方的發展戰略，在表述上，州土地利用政策更加廣泛、宏觀和長遠；而地方土地利用政策則具體、微觀，甚至與特定的地段相聯系［10］。明確要編制《社區戰略報告》（MSS）作為各地編制規劃的依據，從而形成了一個全新的規劃思路：全州統一規范、格式與要求，地方在統一要求下，可充分考慮各地的特色進行規劃編制。在VPPs中，明確了對全州適用的標準，這些標準條款包括州政策、32個用途分區、22個覆蓋層、60個特定條款、12個一般條款［11］。而MSS必須在《地方規劃政策框架》（LPPF）編制，LPPF則在《州規劃政策框架》（SPPF）的指導下完成。VPPs明確規定SPPF確定全州土地利用和開發的基本原則，敘述重要的州發展戰略，從居民點、環境、住房、經濟發展、基礎設施、特定用途與開發六個方面羅列了相關政策，這些政策對全州規劃方案編制提出統一要求。LPPF立足于自身的特色，制定社區發展戰略和地方規劃政策，明確了社區土地利用與開發的主導方向。MSS則包括社區發展戰略計劃、土地利用與開發目標、發展戰略與土地開發利用之間關系的簡要介紹、土地開發利用機會相關限制的總體說明、明確與SPPL及區域內其它社區的戰略發展關系等等。

用途分區比較靈活，更多的是允許使用，只規定少量的限制使用，采取二級分類：一類用途包括居住用地（進一步細分為五個二級類）、工業用地區（進一步分為三個二級類）、商業用地區（進一步分為五個二級類）、農村用地區（進一步分為三個二級類）、公共用地區（進一步分為十一種二級類）、特種用地區（進一步分為五個二級類）。用途分區控制著土地的利用與開發，每種用途分區包括本區的目的及利用中相關要求，并羅列了三種利用說明（不含開發，開發的要求另外規定）：一是不需要批準的用途，二是要求得到批準才可使用的用途，三是禁止使用的用途。

VPPs只是為規劃提供了標準規范和模板，不是規劃方案，更不是對全州土地利用結構的具體要求，各地還是要制定規劃方案。VPPs對各地的規劃方案作出了嚴格的規定：各地編制具體的規劃方案時，只允許在VPPs中選擇適用的用途分區和覆蓋層，不允許自己設計或對現有的進行分割；規定了規劃方案的內容結構（包括目錄、使用指南、SPPF、LPPF、用途分區、覆蓋層、特定條款、一般條款、解釋、綜合文件、修改說明），并對每個部分的內容進行了明確，甚至對排版格式、文字使用、標點符號都作出了統一的規定，如規定不能使用古詞、法語單詞、不確定的同義詞，用“must”或“will”，而不用“shall”，用“show”而不用“demonstrate”。

3 土地發展權與公共利益關系的協調

早在19世紀中期英國因工業化帶動的城鎮化發展時期，考慮到公共的健康和利益，政府提出對私有土地使用的控制和監督，首次提出了土地利用規劃的思想，就出現了政府對土地公共利益調控與土地私有權力保護之間的沖突［12］。

為了更加地處理好土地利用公共利益與私有財產權保護的問題，公共參與應運而生，且成為了一條最基本的土地利用規劃原則，使規劃不只是公務員的事，平衡了公眾利益與私有財產權益的關系，且讓規劃在實施中有了良好的基礎［12］。

德國的技術合作公司(GTZ)把土地利用規劃直接就定義為是基于土地可持續利用的不同土地使用者的對話與談判，是一個相互充分交流與合作的過程［13］。把公眾參與視為土地利用規劃的核心，并通過多個規劃實踐，總結出規劃中公眾參與的經驗，如事先了解要解決的問題和參與者的興趣、適當考慮討論項目之外的因素和政府服務功能、具體參與方式要考慮當地的文化與傳統、盡量采用直觀可視的工具（如航片、地圖、三維立體圖）、根據規劃的工作步驟，一步一步地推進。由英國考古委員會組織編制基于保護歷史遺產的土地利用規劃時，同樣離不開公眾參與，除了吸收相關土地所有者參加外，還邀請多個國家非政府組織參與，相互討論形成統一意見［14］。

在美國的加利福尼亞，對一個規劃委員會的工作好壞評價，不只是規劃決策是否明智，還要看吸納民眾參與的多少。公眾參與積極性也高，他們以能為社區發展發表意見感到自豪。在參加具體討論之前，他們常常和鄰居、朋友溝通，了解大家的想法，甚至會開一個小型的討論會，就大家關心的問題形成一個共同建議，并確定向規劃委員會反映的具體方式［15］。在加利福尼亞政府法規布朗條例中［16］，明確規定公眾有權參加各種公開的會議，特別是涉及多數人利益的會議，公眾有權旁聽和評價相關規劃事項，有權得到相應的會議材料，可以對會議進行錄音錄像，參會人員沒有登記的義務，即使要作登記，也是自愿性的。規劃委員會在重要會議召開之前，也必須在72小時之前把會議時間、地點和議題通告相關人員（特別重要的聽證會需要提前10天）。為了保證會議的有序進行，對公眾發言的時間規定了一定的限定，并不允許發表重復或與會議主題無關的意見。條例甚至還詳細說明如果會議爭議太大無法繼續進行時，要進行清場，但新聞界的人員和有關的部門工作人員可以留下，會議主席無權制止發言者發表自己的觀點和對規劃委員會的評價［17］。在加拿大的Saskatoon市，為了提高公眾參與的積極性，社區服務部開展四項工作［18］：一是在地方社區協會的指導下，在每個街區成立了地方公民委員會；二是對每個地方公民委員會的成員進行規劃方面知識的免費教育與培訓；三是對重要的街區制定地方區域規劃，分析街區社會經濟發展面臨的挑戰及反映在土地利用上的問題；四是對每個街區逐年的主要指標進行分析評估，如人口數量與結構變化及分析、家庭收入、就業水平、私有財產、犯罪記錄、社會救濟人口比例。讓人們對現狀有一定客觀的認識，并取得了明顯的效果，在各種規劃決策的討論會上，反對的聲音比以前少多了，而且由于公眾對規劃有了充分的了解，土地利用的申請者也能非常規范地辦理有關手續。

韓國的“限制發展區政策（RDZ）”，由20世紀70年代提出之初，受到土地所有者和開發商的普遍反對，到現在被公眾普遍接受的轉變，也充分說明了公眾參與的重要性［19］。在1971年，韓國官方引入了限制發展區政策來防止城市之間發展連成一體及城市的無序發展，由于這個政策影響了私有財產權，受到土地所有者和開發商的普遍反對。從20世紀90年代后期開始了由中央政府推行的RDZ政策的改革，提出了環境友好型土地利用規劃，認為公眾參與的土地利用規劃是解決私有利益與公共利益、國家利益與地方利益矛盾沖突的最好辦法。為了讓公眾了解規劃的重要性，政府加大了可持續發展的宣傳，并在分析可持續發展、財產權和公眾參與基本原理的基礎上，歸納了規劃中可持續發展的五個原則：自然環境的保護、經濟增長中不可再生資源的利用最小化及減少廢物產出量、地方經濟充滿活力和多樣化、滿足人類的需要和社會公正、社會公平（含代際公平）。強調私有財產權的使用，不能破壞環境，在追求最大經濟效益的同時，對社會的負面影響也應最小。從2000年9月開始，RDZ改革進入了國家與公民相互協商的新的階段，人們普遍對限制發展區政策持支持態度。

(編輯：田 紅)

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