德國廢物管理立法的制度特色與啟示

摘要 自然資源的過度消耗和廢物排放引起環(huán)境退化與污染。資源節(jié)約利用和有效的廢物管理是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之意。德國建立了以綠點(diǎn)計(jì)劃為代表的較為完善的廢物回收、循環(huán)利用系統(tǒng)，廢物再生利用率居世界首位，積累了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有益經(jīng)驗(yàn)。德國廢物管理立法主要有以下制度特色和環(huán)境政策蘊(yùn)涵：“與環(huán)境相協(xié)調(diào)”的環(huán)境政策導(dǎo)向，延伸生產(chǎn)者責(zé)任，政府與民間社會分工合作的廢物管理體制，生產(chǎn)者責(zé)任組織的成功運(yùn)作，立法設(shè)定包裝物回收、循環(huán)利用的目標(biāo)和時間表，一次性飲料包裝的強(qiáng)制性押金制度。

關(guān)鍵詞 循環(huán)經(jīng)濟(jì)；廢物管理；社會自我管制；延伸生產(chǎn)者責(zé)任 ；優(yōu)先事項(xiàng)

中圖分類號 F037；DF469 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2007）05-0143-05

20世紀(jì)90年代以來，德國、日本等發(fā)達(dá)國家開始把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為化解環(huán)境危機(jī)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種按自然生態(tài)物質(zhì)循環(huán)方式運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，倡導(dǎo)人類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與環(huán)境和諧發(fā)展，目標(biāo)是最佳生產(chǎn)、最適消費(fèi)、最少廢棄。區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動的資源—產(chǎn)品—廢物的單向線性流程，循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下的經(jīng)濟(jì)活動是一個資源—產(chǎn)品—再生資源的閉環(huán)型流程，以資源閉路循環(huán)和能量多級利用為特征，以減量化、再利用和再生利用為原則。資源節(jié)約和廢物循環(huán)利用構(gòu)成循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容［1］。目前德國的廢物再生利用率居世界首位，城市生活垃圾和工業(yè)廢物再生利用率達(dá)50%以上，其中某些廢物種類的再生利用率更高，如包裝物（77%）、電池（72%）、書寫紙（87%）。德國綠點(diǎn)組織DSD創(chuàng)建的綠點(diǎn)標(biāo)志已經(jīng)在22個歐洲國家使用，以DSD為核心組建的“歐洲包裝物再生利用組織”（PRO EUROPE），在實(shí)施歐盟包裝物指令、消除成員國貿(mào)易障礙方面日益發(fā)揮舉足輕重的作用。這些令人矚目的成就與德國先進(jìn)的廢物管理立法和公共政策密不可分。20世紀(jì)70年代以來，德國當(dāng)局積極探索廢物管理的新途徑，完成了從末端治理向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的范式轉(zhuǎn)換。筆者試圖從德國的廢物管理法律框架的建立為切入點(diǎn)，分析其制度特色和環(huán)境政策內(nèi)涵，以期有益于我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系建設(shè)。

1 德國廢物管理法律框架的建立

1.1 1972年《廢物處理法》

20世紀(jì)70年代早期，約5萬個垃圾場遍布德國，多數(shù)都是位于城郊的未經(jīng)管理和控制的生活垃圾和商業(yè)垃圾的傾倒地點(diǎn)。由于垃圾滲漏對作為飲用水源的地下水的嚴(yán)重污染，政府不得不考慮政策調(diào)整，1972年制定了《廢物處理法》，主要目的是關(guān)閉無人管理的垃圾場，代之以集中的地方政府嚴(yán)密監(jiān)管的垃圾場，此舉成功地把垃圾填埋場壓縮到300個。

1.2 1986年《廢物防止與管理法》

大型廢物處理廠的運(yùn)行產(chǎn)生廢氣廢水，廢物的長途運(yùn)輸也會引起不利的環(huán)境損害。隨著公眾環(huán)境意識的不斷增長，焚燒、填埋方式和新建處理廠受到民意強(qiáng)有力的抵制。德國政府環(huán)境政策的指導(dǎo)思想不得不從擴(kuò)大末端治理能力轉(zhuǎn)向注重源頭削減和循環(huán)利用。相應(yīng)的在立法中確立了廢物預(yù)防和再生利用優(yōu)先于廢物處理的原則；規(guī)定了石油企業(yè)向消費(fèi)者回收廢油，以環(huán)境友好的方式處理的義務(wù)——這是著名的“延伸生產(chǎn)者責(zé)任”的雛形。

1.3 1991年《防止和再生利用包裝廢物條例》及其修正案

1990年，德國政府制定了一個針對一次性聚乙烯飲料瓶的押金法。因?yàn)槎鄶?shù)的德國飲料包裝都是可重復(fù)充填的，所以該法主要影響的是進(jìn)口產(chǎn)品制造商的利益，因此歐洲國家的幾個產(chǎn)品制造商聯(lián)合向歐盟委員會投訴押金法構(gòu)成隱蔽的貿(mào)易壁壘。歐盟委員會支持了外國制造商，裁定德國針對單一產(chǎn)品、材料適用押金制違法。陷于被動的德國決策者迫切感到制定綜合性包裝物管理法的必要性。

1991年6月12日生效的《防止和再生利用包裝廢物條例》，設(shè)定了雄心勃勃的包裝物強(qiáng)制性循環(huán)利用的系列目標(biāo)，分兩個階段實(shí)施。第一階段，計(jì)劃到1994年1月回收全部包裝廢料的50%，第二階段是計(jì)劃到1995年6月，回收80%的包裝廢料，收集設(shè)施必須對被收集回的大部分材料進(jìn)行循環(huán)利用。

該條例的最顯著的特征，是要求把包裝投入市場流通的制造者、包裝者、經(jīng)銷者承擔(dān)回收和循環(huán)利用責(zé)任，從而大大減輕了地方政府處理廢物的負(fù)擔(dān)，還規(guī)定制造商和經(jīng)銷商有權(quán)委托第三方替代履行回收利用義務(wù)。該條例1998年修正案，為處理包裝廢物設(shè)定了嚴(yán)格的先后順序，首要的是預(yù)防、減少包裝廢物產(chǎn)生；其次是舊包裝應(yīng)當(dāng)重復(fù)使用或再生利用；只有不能預(yù)防、重復(fù)利用和再生利用的包裝廢物才可以填埋和焚燒處理。

1.4 1994年《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》

經(jīng)濟(jì)手段的失敗是德國走向循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路的一個誘因。20世紀(jì)90年代早期，德國政府也曾嘗試通過向生產(chǎn)者收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)手段來解決廢物處理問題，目的是增加末端治理的成本，抑制廢物產(chǎn)生量和鼓勵循環(huán)利用。但是該法案遭到產(chǎn)業(yè)界特別是可能需要支付巨額費(fèi)用的利益集團(tuán)的強(qiáng)烈抵制，因而最終被迫放棄了這一做法。

1992年在里約舉行的世界環(huán)境與發(fā)展大會加快了德國轉(zhuǎn)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的步伐。德國環(huán)境部長Klaus Tpfer選擇資源節(jié)約作為廢物管理的新突破點(diǎn)，提出了資源閉合循環(huán)的概念，意即資源歷經(jīng)生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)環(huán)節(jié)后作為二次原料繼續(xù)利用，始終處于閉合的經(jīng)濟(jì)循環(huán)中，以替代主要的原生資源。

1994年德國頒布了廢物管理的綜合性立法《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》，該法經(jīng)過兩年的過渡期后于1996年生效。主要內(nèi)容有：

（1）采用了與歐盟廢物指令相一致的廣義的廢物定義。廢物指該法附件一所列的所有類型的持有者放棄、打算放棄或被要求報廢的動產(chǎn)。一般而言，非經(jīng)生產(chǎn)過程有目的制造出來的，或者產(chǎn)品生命周期終結(jié)時未能及時確定下一步具體用途的物質(zhì)都視為廢物。

（2）申明立法目的是提升資源閉合循環(huán)的廢物管理、節(jié)約自然資源、確保廢物處理與環(huán)境協(xié)調(diào)。

（3）規(guī)定廢物的生產(chǎn)者、持有者和廢物管理各方應(yīng)遵循的基本原則和應(yīng)履行的基本義務(wù)。

1991年《防止和再生利用包裝廢物條例》和1994年《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》開風(fēng)氣之先，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的基石。德國在此基礎(chǔ)上建立起較為完備的廢物管理法律制度。其他相關(guān)立法還有：《商業(yè)廢物條例》、《報廢汽車條例》、《污水污泥條例》、《廢木材條例》、《電池條例》、《廢電子、電器設(shè)備法》、《居住區(qū)廢物存儲和生物廢物處理設(shè)施條例》、《垃圾填埋條例》等。

2 德國廢物管理立法的制度特色

2.1 “與環(huán)境相協(xié)調(diào)”的環(huán)境政策導(dǎo)向

建設(shè)資源閉合型循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會，首先必須徹底改變“用過就丟棄”的毫無節(jié)制的消費(fèi)至上理念。在德國廢物管理的立法和實(shí)踐中，處處體現(xiàn)崇尚環(huán)境友好、生態(tài)有益、可持續(xù)消費(fèi)的制度定位。

《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》第一條就開宗明義指出，立法目的是追求循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源保護(hù)和與環(huán)境協(xié)調(diào)的廢物處理。并設(shè)定廢物管理的嚴(yán)格的先后順序：防止產(chǎn)生—再利用—處置（Avoid-recover-disposal）。廢物管理的原則、要求及其變通都是以最小化對環(huán)境和生態(tài)的不利影響為依歸。另外，在循環(huán)利用時，物質(zhì)循環(huán)和能量回收兩種方式何者優(yōu)先，也取決于何者更與環(huán)境協(xié)調(diào)。《包裝廢物條例》第一條也宣稱以避免、減少包裝廢物對環(huán)境的影響為立法目的。

2.2 “延伸生產(chǎn)者責(zé)任”——廢物管理政策的關(guān)鍵機(jī)制

“延伸生產(chǎn)者責(zé)任”（EPR）是瑞典教授Thomas Lindhqvist在1990年給瑞典環(huán)境部的一個報告中首次正式提出來的，是通過使產(chǎn)品生產(chǎn)者對產(chǎn)品整個生命周期——尤其是回收、循環(huán)利用、最終處置負(fù)責(zé)，達(dá)到減少產(chǎn)品的總體環(huán)境影響的環(huán)境目標(biāo)的一種策略。

“延伸生產(chǎn)者責(zé)任”使得傳統(tǒng)的生產(chǎn)者責(zé)任向前、向后延伸。除了損害賠償外，還包括承擔(dān)產(chǎn)品回收、循環(huán)利用、最終處置的成本以及直接參與產(chǎn)品或產(chǎn)品環(huán)境影響的管理、提供所制造產(chǎn)品的環(huán)境特性信息等義務(wù)。

德國最早在廢物管理立法上實(shí)踐了延伸生產(chǎn)者責(zé)任，卓有成效地將全新的生產(chǎn)者責(zé)任概念融入它的《包裝廢物條例》、《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》等立法中，并以“產(chǎn)品責(zé)任”概括之，使生產(chǎn)者責(zé)任內(nèi)容得以進(jìn)一步具體化：

（1）設(shè)計(jì)、制造、銷售的產(chǎn)品必須滿足可重復(fù)使用、經(jīng)久耐用、使用后能夠安全地再生利用或以環(huán)境安全的方式處理的要求。

（2）在產(chǎn)品制造過程優(yōu)先使用再生廢料或二級原材料。

（3）標(biāo)明產(chǎn)品包含的污染物。

（4）通過產(chǎn)品標(biāo)簽告知重復(fù)使用、再生利用的接收、押金支付安排等信息。

（5）接受回收的物品和使用后的殘余廢物，并進(jìn)行再生利用或處理。

傳統(tǒng)的產(chǎn)品責(zé)任是指缺陷產(chǎn)品致人損害時生產(chǎn)者、銷售者承擔(dān)的損害賠償責(zé)任，是一種侵權(quán)的民事責(zé)任。解決的是“在消費(fèi)者、零售商和生產(chǎn)者之間有效分?jǐn)偖a(chǎn)品故障及傷害的風(fēng)險。” 德國廢物管理法上的產(chǎn)品責(zé)任［2］，不同于傳統(tǒng)的產(chǎn)品責(zé)任，不是違反民事義務(wù)的法律后果。主要關(guān)注產(chǎn)品環(huán)境風(fēng)險的負(fù)擔(dān)，是解決廢物危機(jī)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的手段。具有法定性和行政強(qiáng)制性，相關(guān)規(guī)定的違反構(gòu)成行政違法。EPR的落實(shí)是資源閉合循環(huán)廢物管理的關(guān)鍵。

2.3 政府與民間社會分工合作的廢物管理體制

德國的廢物管理體制實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)者、經(jīng)營者、生產(chǎn)者責(zé)任組織、廢物再生利用和處理產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)者、地方政府回收利用機(jī)構(gòu)、主管當(dāng)局之間的分工合作和互動。

（1）政府主管當(dāng)局被授權(quán)制訂有關(guān)條例規(guī)章，制定回收和循環(huán)利用的標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制執(zhí)行；要對廢物循環(huán)的全過程實(shí)施監(jiān)管，確保消費(fèi)者便利地送回廢物；政府有責(zé)任提供信息咨詢服務(wù)、通過政府采購引領(lǐng)符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)品和再生材料消費(fèi)行為；鼓勵企業(yè)開發(fā)創(chuàng)新性的替代包裝材料以及分類、循環(huán)利用廢料的先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）生產(chǎn)者和經(jīng)營者對自己投入流通的產(chǎn)品承擔(dān)EPR。

（3）消費(fèi)者的責(zé)任是協(xié)助義務(wù)人收集和循環(huán)利用廢物，不能隨意丟棄廢物。此外還包括承擔(dān)包含在價格中的回收利用成本。德國立法鼓勵消費(fèi)者通過選擇環(huán)境友好產(chǎn)品為資源閉合循環(huán)創(chuàng)造需求，從而影響生產(chǎn)者行為。

（4）生產(chǎn)者責(zé)任組織是由生產(chǎn)者建立和治理的、處理與EPR有關(guān)的執(zhí)行目標(biāo)的個別責(zé)任的共同體，是基于自愿或基于立法組建的、非營利的第三方組織。當(dāng)生產(chǎn)者個別履行回收利用和押金-返還義務(wù)不經(jīng)濟(jì)、不可行時，生產(chǎn)者責(zé)任組織可以提供替代履行的協(xié)助。

德國當(dāng)局通過給予事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)利益、法律程序上的便利、免除不利益，積極誘導(dǎo)社會自我管制。既節(jié)約了管制成本，又提高了管制效率。

2.4 生產(chǎn)者責(zé)任組織的成功運(yùn)作

德國的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》和《包裝廢物條例》等都規(guī)定允許委托第三方代為履行產(chǎn)品責(zé)任。企業(yè)通過加入生產(chǎn)者責(zé)任組織得以免除產(chǎn)品責(zé)任。1990年9月28日，來自包裝材料和消費(fèi)者產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的95個公司組成了德國的生產(chǎn)者責(zé)任組織——Dual System Deutschland AG，簡稱DSD。DSD是一個提供包裝廢物回收利用服務(wù)的公司，基本定位是代為履行EPR，與項(xiàng)目中的所有參與者——生產(chǎn)者、銷售者、廢物管理產(chǎn)業(yè)、地方政府公平合作。

DSD擁有綠點(diǎn)（green dot）標(biāo)志。希望加入DSD項(xiàng)目的生產(chǎn)者、經(jīng)銷商通過付費(fèi)取得在其包裝材料上使用綠點(diǎn)標(biāo)志的許可。由綠點(diǎn)系統(tǒng)回收和再生利用包裝廢物，免除個別企業(yè)的履行義務(wù)。DSD并不自行建立分類和再生利用企業(yè)，而是與專業(yè)的廢物收集、循環(huán)利用、處理企業(yè)訂立合同，委托代為履行義務(wù)。目前DSD的合作伙伴已達(dá)到700多家。伴隨歐盟一體化的努力，綠點(diǎn)標(biāo)志目前已經(jīng)被22個歐洲國家接受和使用。

德國政府對DSD的運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管，從維護(hù)公共利益出發(fā)設(shè)定了某些限制，并對其與原有收集系統(tǒng)的銜接做了必要的協(xié)調(diào)安排。包括：

（1）設(shè)立全國性的賠償基金。

（2）設(shè)定常規(guī)的收集明細(xì)表，收集箱的設(shè)置要便于消費(fèi)者利用。

（3）整合DSD與州和地方的公共廢物收集體系，使之一體化。

（4）強(qiáng)制達(dá)到法定的包裝物收集和循環(huán)利用目標(biāo)等。

DSD的實(shí)踐表明，生產(chǎn)者責(zé)任組織以其組織能力和規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢可以顯著降低成本、籌集資金、采用先進(jìn)技術(shù)、與政府和公眾溝通，是生產(chǎn)者個別履行EPR的高效替代方式。

2.5 立法設(shè)定包裝物回收、循環(huán)利用的目標(biāo)和時間表

在包裝廢物管理方面，德國法并不直接禁止某些包裝物如一次性飲料包裝的使用，僅規(guī)定生產(chǎn)者、銷售者負(fù)有回收利用責(zé)任，迫使企業(yè)考慮產(chǎn)品整個生命周期的環(huán)境風(fēng)險，給企業(yè)、消費(fèi)者以充分的自我選擇自由。同時，德國立法為各類包裝廢物的回收利用規(guī)定了法定的達(dá)標(biāo)率和時間表，以增強(qiáng)強(qiáng)制性。

在《包裝廢物條例》中，每年各類包裝廢物的循環(huán)利用率，按重量計(jì)都要達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)（1999年1月1日以后）：玻璃75%，馬口鐵70%，鋁60%，紙（紙板）70%，復(fù)合材料60%，塑料60%。

2.6 一次性飲料包裝的強(qiáng)制性押金制度

德國的環(huán)境政策素以嚴(yán)格、強(qiáng)硬聞名，面對歐盟其他成員國不斷的“貿(mào)易保護(hù)”指控，它依然堅(jiān)定不移地實(shí)施一次性飲料包裝押金制度。2005年德國《包裝廢物條例》第三修正案頒行，宣布自2005年5月28日起，對非生態(tài)有益的礦泉水、啤酒和充碳酸汽軟飲料的一次性飲料包裝征收押金；自2006年5月1日起，押金制擴(kuò)展適用到一切對生態(tài)不友好的一次性飲料包裝，而生態(tài)友好的一次性飲料包裝，如紙盒和聚乙烯包裝等則免于適用。

押金-返還制度本身糅合了政府管制和市場機(jī)制雙重因素。旨在以價格機(jī)制鼓勵使用可重復(fù)填充的飲料包裝，減少一次性包裝的使用和隨意丟棄一次性飲料包裝物的行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施強(qiáng)制性押金的第一年，可重復(fù)填充使用的飲料包裝的市場份額上升了10%。

3 德國經(jīng)驗(yàn)的啟示

3.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)以“與環(huán)境協(xié)調(diào)”為政策定位

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)就要更新觀念，倡導(dǎo)綠色設(shè)計(jì)、綠色消費(fèi)、資源節(jié)約和清潔生產(chǎn)，摒棄傳統(tǒng)的人類中心主義倫理觀，追求人與自然的和諧共處。在廢物管理中，需要強(qiáng)化減量化和資源化相對于無害化處理的優(yōu)先地位，“減量”不僅意味著最小化廢物產(chǎn)生量，還意味著經(jīng)由安全有效的廢物管理，最小化不利的環(huán)境影響。廢物管理的政策選擇不以生產(chǎn)、消費(fèi)、處理過程廢物產(chǎn)生量的多寡為唯一標(biāo)準(zhǔn)，同時應(yīng)考慮廢物的環(huán)境影響。宏觀和微觀的環(huán)境決策都要追求對環(huán)境和生態(tài)的影響最小化，把“與環(huán)境協(xié)調(diào)的”作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想。

3.2 建立政府與民間社會分工合作的合作管制體制

企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生大氣污染、水污染和有害廢物，個體消費(fèi)決策也是外部性的根源。環(huán)境管制是解決環(huán)境外部性問題的主要對策，但管制的成本是龐大的，也并非總能產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果。“政府失靈與市場失靈是同等重要的。”［3］

臺灣學(xué)者詹鎮(zhèn)榮指出，為克服管制失靈，現(xiàn)代國家嘗試以“合作管制”代替公權(quán)力直接命令與禁止的單方高權(quán)手段成為一種潮流。即將部分國家責(zé)任分配于私人和社會，令其自我管制。這種社會自我管制具有自愿性和公益取向性，國家只提供正面或負(fù)面的誘因，私人保留是否為自我管制的選擇自由，目的在于透過私人實(shí)現(xiàn)公益。但是，社會自我管制有其局限，必須為私人經(jīng)濟(jì)主體的自由決定設(shè)定最低限的法律規(guī)范框架約束，國家保留在自我管制失靈、公益目標(biāo)無法達(dá)成時，采取積極矯正措施和直接介入的權(quán)力。

德國建立合作管制的實(shí)踐給我們的啟示是：一方面，實(shí)行社會自我管制，鼓勵自愿履行和生產(chǎn)者責(zé)任組織代為履行EPR，可以減少單純的命令強(qiáng)制手段，節(jié)約管制成本，避免政府過度干預(yù)。

另一方面，要通過適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制為社會自我管制設(shè)限。如果純粹依靠自我管制，就難以杜絕搭便車現(xiàn)象和無效率的結(jié)果，此乃環(huán)境問題的外部性使然。

以德國的生產(chǎn)者責(zé)任組織DSD為例，過去它一直受到搭便車的困擾——參與綠點(diǎn)計(jì)劃是自愿的，一些公司冒用綠點(diǎn)標(biāo)志而不付費(fèi)，甚至一度導(dǎo)致DSD發(fā)生財(cái)務(wù)危機(jī)。所以，1997年《包裝廢物條例》修正時加強(qiáng)了管制，要求不參與綠點(diǎn)項(xiàng)目的企業(yè)報告產(chǎn)生的廢包裝數(shù)量，并且其廢物處理須經(jīng)獨(dú)立的第三方審計(jì)證明；授權(quán)DSD將未經(jīng)許可使用綠點(diǎn)標(biāo)志的企業(yè)訴上法庭。此舉使得DSD系統(tǒng)得以維持良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

此外，在法律中規(guī)定附期限的明確目標(biāo)，才能為生產(chǎn)者履行EPR提供一種清晰的界定和有效的約束。只有立法才能保證任何收集、分類、循環(huán)利用的目標(biāo)和時限的約束力。在廢物管理方面，依靠企業(yè)自愿履行只有在符合成本收益或至少是有競爭利益才是可行的，沒有適度強(qiáng)制，私人和企業(yè)一般不會情愿承擔(dān)循環(huán)利用的成本。有些國家對廢舊電池、廢舊汽車實(shí)行自愿回收利用后，回收率逐年下降，最后不得不重新實(shí)行強(qiáng)制回收就是一個教訓(xùn)。

3.3 推進(jìn)科技進(jìn)步、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的支撐點(diǎn)

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，需要雄厚的財(cái)力和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)支持，要考慮現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)的承載力。有美國學(xué)者指出，德國政府在某些時期不切實(shí)際的強(qiáng)制性回收利用目標(biāo)制造了巨大的供需脫節(jié)，而供應(yīng)并不能自動產(chǎn)生需求。就鋁、鐵而言，因?yàn)樵牧蟽r值高和相對低的處理成本，回收利用較可行，然而，像塑料廢物，回收利用面臨高的經(jīng)濟(jì)技術(shù)障礙，不考慮處理能力的決策，容易造成產(chǎn)供銷的斷裂。［4］

德國非常注重經(jīng)濟(jì)成長和環(huán)境管理中的技術(shù)貢獻(xiàn)因素，鼓勵新材料以及廢物再生利用的新工藝、新技術(shù)的研發(fā)。不是簡單否定塑料包裝的使用，而是通過科技創(chuàng)新突破瓶頸因素，不斷提高資源化比例，降低再生利用成本，使廢物處理能力的短缺得以緩解，廢物產(chǎn)業(yè)得以可持續(xù)的發(fā)展。并在此基礎(chǔ)上逐步提高回收利用目標(biāo)要求，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時廢物產(chǎn)生量不斷降低，環(huán)境質(zhì)量不斷改善，環(huán)保產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的良性循環(huán)。

3.4 循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先事項(xiàng)仍需深入研究

強(qiáng)制性押金制合法性之爭的關(guān)鍵，在于是否認(rèn)同reuse相對于recycling的優(yōu)先位階。

德國法上肯定了reuse對recycling的價值優(yōu)位。《包裝廢物條例》規(guī)定，如果全國可重復(fù)使用的飲料包裝的份額連續(xù)兩年低于72%，對一次性飲料包裝實(shí)施的強(qiáng)制押金就會生效。由于臨界點(diǎn)被突破，2003年1月1日，德國宣布強(qiáng)制性押金制開始實(shí)施，德國環(huán)境部長宣稱，不如此則可重復(fù)充填使用的飲料包裝市場就會崩潰。

歐盟委員會則指控這一制度構(gòu)成對進(jìn)口飲料的歧視性障礙。此前德國已經(jīng)遭遇兩起類似的訴訟。22個歐洲國家組成的歐洲包裝物回收利用組織PRO EUROPE在一份聲明中也表明了對德國押金制的反對立場。他們認(rèn)為，現(xiàn)行一體化包裝廢物的收集、循環(huán)利用的體系，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了包括飲料包裝在內(nèi)的包裝廢物的高效收集、循環(huán)利用。在此背景下德國強(qiáng)制押金制的采用，缺乏環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性，會造成三個方面的不利影響。

（1）負(fù)面的環(huán)境影響。實(shí)施押金返還，勢必需要另外建立獨(dú)立于現(xiàn)行體系的收集制度，增加運(yùn)輸燃料消耗、交通擁堵和CO₂排放。而從保護(hù)環(huán)境的視角，可重復(fù)使用的包裝是否優(yōu)越于可再生利用的一次性包裝也是值得懷疑的。

（2）負(fù)面的經(jīng)濟(jì)影響。獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)于其它包裝廢物回收利用體系之外的押金-返還系統(tǒng)，必然增加生產(chǎn)者的開支，最終導(dǎo)致產(chǎn)品漲價，還會對現(xiàn)有的回收利用系統(tǒng)構(gòu)成威脅。

（3）阻礙了歐盟內(nèi)部貨物自由流動。對使用一次性包裝的國外飲料產(chǎn)品構(gòu)成歧視。

PRO EUROPE的聲明揭示了環(huán)境政策的兩難選擇：一次性使用的飲料包裝雖節(jié)約運(yùn)輸成本但增加了資源消耗和廢物總量，可反復(fù)充填的飲料包裝雖可節(jié)約資源、反復(fù)使用，但是清洗和運(yùn)輸也需要消耗資源，兩種選擇都有其價值合理性和弊端，誰更“與環(huán)境協(xié)調(diào)”？

筆者以為，作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本原則，reuse 是否絕對優(yōu)先于recycling還有深入研究的必要。無論如何，環(huán)境政策保持謹(jǐn)慎是必要的，對個案的成本-收益分析在此應(yīng)當(dāng)存有一席之地。

4 結(jié) 語

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在《2000年全球環(huán)境展望概覽》中預(yù)言，“下個世紀(jì)對決策者的挑戰(zhàn)是制定適當(dāng)政策鼓勵經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門以更有效、更合理、更負(fù)責(zé)任的方式使用自然資源，鼓勵消費(fèi)者支持和要求這種改革，這樣全世界人民就能更公平地使用資源。” 21世紀(jì)的環(huán)境政策和立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)生態(tài)價值的回歸，以“與環(huán)境協(xié)調(diào)”為出發(fā)點(diǎn)，在政府和民間社會之間建立一種互動的新型合作關(guān)系，提升環(huán)境管理的效能，公平分擔(dān)環(huán)境費(fèi)用及分享其惠益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(編輯：李 琪)

參考文獻(xiàn)（References）

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[2][美]羅伯特·考特， 托馬斯·尤倫. 法和經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 上海：上海人民出版社， 1994. 580. [Robert Cooter， Thomas Ulen. Law and Economics [M]. Shanghai：Shanghai People's Press， 1994. 580. ]

[3][美]W·吉帕·維斯庫斯等著，陳甬軍等譯.反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003：9.[W. kip Viscusi， John M.Vernon， Joseph.Harrington， Jr. Economics of Regulation and Antitrust [M]. Beijing:Mechanical Industry Press， 2003：9.]

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