新時期城鎮化進程中的農民工問題與對策

摘要 在新時期城鎮化進程中，農民工的流動具有新的特點：農民工基數大、集中度高，造成流向偏差進而引發“大城市病”，面臨組織化程度低、社會地位被“邊緣化”，遭受經濟貢獻與利益分享上的失衡，并且新生代農民工和返航農民工正從農民工群體內部分化出來。在這種情況下，應增強中小城市的吸引力，加強城鄉勞動力市場一體化建設，為進城農民工提供必要的公共服務和社會保障，加強職業技能培訓，合理引導農民工“返航”潮流，幫助新生代農民工融入城市，防止“拉美陷阱”的出現。

關鍵詞 城鎮化；農民工；戰略對策

中圖分類號 F304．6

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2007）01-0001-05

工業化與城鎮化共同構成世界各國經濟發展、社會文明程度提高的主旋律。人口流動是工業化和非農化過程中資源優化配置的必然結果，也是每個國家城鎮化、現代化的推動力量。目前，從總體上看我國已到了以工促農、以城帶鄉發展的新階段，工業化和城鎮化新的發展階段也帶來了人口流動的新特點。作為我國特定歷史背景下伴隨工業化、城市化和市場化推進而出現的一個社會現象，農民工是連接農村與城市、農業與工業、農民與工人的載體和橋梁。正確認識新時期城鎮化進程中流動人口和農民工這一新社會階層的深層問題和新特點，對于統籌城鄉經濟社會發展，推進我國城鎮化工業化進程具有極其重要的戰略意義。

1 城鎮化進程中的流動人口與農民工的問題及其特點

農民工不僅作為一個新的社會階層在我國社會迅速崛起，成為我國城鎮化的重要推動力量，而且已經成為產業工人的重要組成部分。據第五次人口普查資料，務工農民在第二產業從業人員中占57．6%，在第三產業中占52%，在加工制造業中占68%，在建筑業中占80%（馮華，中央1號文件起草人員解讀：農村社會事業亮點多多，人民日報2006-2-27）。從演進過程來看，我國鄉—城人口流動從計劃經濟時期嚴加限制到市場導向改革過程中有較大自由，到現今產業工人的身份確認，這其中所發生的變化，使得我們不僅要關注流動人口數量的表面增加和流轉的動態結構，而且還應該充分認識到自發性流動人口不穩定的體制外“浮動”生存狀態帶來的邊緣化心態、組織化程度低帶來的弱勢地位、不平等分享城鎮基礎設施和社會公共福利、內部階層分化帶來的新生代農民工和返航農民工等深層問題和新的特點。

1．1 城市流動人口和農民工基數大、集中度高，流向偏差和失衡造成一些大都市出現“大城市病”

農村向城鎮的人口流動是城鎮化的主要動力。流動人口的規模、流速、流向直接決定了城鎮化的狀況和城鎮體系。目前，城市流動人口和農民工規模十分龐大。國家人口計生委的統計數據表明：全國流動人口數量已從1993年的7 000萬增加到2003年的1．4億，10年內翻了一番，約占農村勞動力的30%。1．4億流動人口中農民工為1．2億，占85%左右。如果再加上在本地從事非農產業的農村勞動力，農民工總數大約接近2億人^[1]。我國農民工問題，一方面表現為規模大，流速高；另一方面，則是流向和流出地過度集中。農民工主要集中在東南沿海和大中城市。2004年，在東部地區務工的農民工占全部外出農民工的比重上升到70%以上，主要集中在流入地北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、福建等7個省市。多項調查表明：在大城市務工的農民工高達60%以上。由于流動人口和農民工的超量流入，我國北京、上海、廣州等大都市都超負荷運行。有關研究表明：北京流動人口突破400萬，占總人口的四分之一，上海和廣州均突破500萬，深圳暫住人口超過1 000萬。從地域來看，流出地主要集中在中西部農村。2004年中部地區外出務工勞動力4 728萬人；西部地區外出務工勞動力3 161萬人^[1]。其中安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州9省區跨省流動的農民工數量相對較多。其中河南和四川兩省外出勞動力就超過1 000萬人。城市流動人口過度向大都市集中形成了日益嚴重的“大城市病”。“大城市病”的主要表現是嚴重的交通擁堵，環境污染，住房擁擠，資源特別是水資源緊張，城市容量嚴重超負荷。在國家環保總局監測的340個城市中，輕微污染和嚴重污染占60%，北京、上海、廣州、深圳等大城市出現煤煙和汽車尾氣復合型污染，全國有4億城市居民呼吸著嚴重污染的空氣。此外，城鄉二元結構在城市被復制。農民工生活方式與城市隔絕，在文化生活方面有所謂“孤島現象”，在社會交往上具有很大的“內傾性”，農民工在城市中“重建鄉村社會”，形成了“都市村莊”^[2]。

1．2 農民工自發性大，分散性高，組織化程度低，勞動力市場城鄉分割與高速的農民工流動狀況嚴重不適應

現代社會的社會網絡更多的建立在以業緣、學緣的基礎之上，與依靠地緣、親緣關系建立起來的社會網絡不同，前者使人們的社會關系更多地交織、重疊從而延伸的范圍更加廣闊。個體分散經營的農業生產使農民工的社會網絡過于單一，進入城市后與城鎮居民復雜的社會網絡資源相碰撞，農民工更加封閉，生活空間十分有限。調查表明：近90%的農民工是通過親友介紹或幫帶等自發方式進行的。雖然一些城市中通過地緣、親緣關系成立的諸如“老鄉會”等組織在農民工生活中發揮著相當的作用，但由于法律制度的不完善和缺少正式的組織依托，農民工自身很難形成相對穩定和廣闊的社會網絡，組織化程度低。工會是維護農民工權益，提高其組織化程度的重要制度裝置，但截至2005年底，全國已建工會企事業單位發展農民工會員2 071．4萬人，在總數中所占比重仍很低。當前，在城市新增勞動力、下崗工人和農民工“三峰疊加”的就業壓力下，缺少組織協調的農民工在關系到自己權益的談判、交涉中往往處于不利地位，面對著多種資源的錯位和供給的不足，農民工在發生生活困難時往往只能利用自己有限的能力進行救濟。他們既不能參與城市的資源分配，也不能有效地維護與保障自己應有的社會權益，處于城市生活中的弱勢地位。

1．3 義務和權利不對等，地位與身份不一致，農民工社會地位“邊緣化”，“過客”心態重

長期的城鄉隔絕和二元社會結構，使城市市民在心理上形成了很大的優越感，城市居民也對農民工表現出矛盾的雙重心態：經濟上接納，心理上排斥。這導致進城農民工有明顯的“邊緣人”特征——主要生活在城市，“根”卻在鄉村；在職業上是城市勞動者，戶籍和身份上卻是農民；在法律上與城市居民同是中華人民共和國公民，卻“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權”；農民工的就業權、受教育權和受救助權得不到應有的保護和實現；農民工很少能夠享受到城市里諸如住房、醫療衛生服務、職業教育服務、勞動力市場信息服務等國家提供的公共服務和社會福利；社會對農民工存在不同程度的偏見和歧視，阻礙他們對城市社會和居民的心理認同與歸屬。也正是由于這種“邊緣化”的狀況，農民工、特別是老一代農民工對自己的身份很不認同，其中有近八成的人認為自己仍然是農民（王春光，新生代農村流動人口的社會認同問題，中國社會學網，2004）。缺乏安全感和成就感的農民工對城市無法產生歸屬感和“主人翁”意識，只有自卑的“陌生人”的感覺，而鄉村社會的歸屬感使他們最終成為城市匆匆的“過客”。在這種心態下，他們對所生活和工作的城市缺乏責任感，進而與城市市民產生疏離感，不愿意積極主動地融入城市社會。

1．4 城市“取而不予”，企業“用而不養”，農民工勞動與所得、經濟貢獻與利益分享失衡

勞動和社會保障部2005年快速調查也顯示，農民工主要分布在制造業、建筑業、住宿和餐飲業、批發和零售業、居民服務業等行業。農民工貢獻頗大，付出頗多，然而待遇甚低。一方面，農民工勞動力廉價，工作強度高，超時勞動十分普遍，尤其在建筑行業工資拖欠嚴重。據湖南、四川和河南三省的抽樣調查，農民工月實際勞動時間超過城鎮職工的一半，但是月平均收入不到城鎮職工平均工資的60%。另一方面，農民工社會保障缺失。目前我國農民工參保率普遍偏低。在“五大社會保險”中，除工傷保險已有相當數量的農民工參加外，養老保險的總體參保率僅為15%，醫療保險的平均參保率為10%左右，失業保險、生育保險目前仍與絕大多數農民工無緣（王海，中國農民工“40歲現象”調查，市場報，2005-8-19）。城市對農民工“取而不予”、“用而不養”，農民工得不到有效的社會救濟，在城市生活病無從醫、學無從上、貧無所助、老不能養，往往只能將家鄉的土地作為最后的依靠，最終使農村承擔了農民工的培養成本和養老成本。農民工的勞動與所得極其不對等，只能十分有限地分享到工業化、城市化所帶來的利益。

1．5 新生代農民工或者稱第二代農民工正成長壯大，這一群體的重要特點是“回不去農村，融不進城市”，成為解決農村剩余勞動力問題上必須面對的新課題

新生代農民工，或稱第二代農民工，是早期流入城市打工者或者稱第一代農民工的后代，幾乎與改革開放同齡，年齡一般在18～30歲之間。第一代農民工進城務工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統農民思維方式：鄉土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，思想意識中農業仍是主業，進城務工是副業，最終的歸宿點也是農村。與第一代農民工不同，新生代農民工群體是“回不去農村，融不進城市”的農民工：他們介于“生存者”與“生活者”之間，也即出生于農村，成長于城市；他們大多沒有務農經歷，也不再適應農村生活，其流動動機在很大程度上已由謀求生存向更高的追求平等和追求現代生活轉變；他們大多初高中畢業，素質相對較高，思想觀念已經遠離土地和農業生產而向更貼近城市的生活方式和思維方式轉變，因而對城市體現出較多的認同感和更強的歸屬感。但新生代農民工在城鎮的待遇和尊重得不到提高，也較難進入城鎮正式就業崗位序列，對尊重、平等和社會承認有更多的期盼。因此，新生代農民工這一群體面臨能力與期望的失衡，他們自身能力有限但職位期望較高，在整個社會結構體系中，難以準確定位，這是在解決農村剩余勞動力向城鎮轉移問題上必須面對的新課題。

1．6 農民工作為一個新的社會階層正不斷分化，絕大多數人仍然處于弱勢地位，但也有一部分人作為創業者成為私營企業主扎根城市，一部分能人返回農村成為“返航人”

目前，農民工群體內部已經發生分化，除了新生代農民工的出現外，還有許多農民工經過打工實踐，在外開闊了眼界，學會了本領，掌握了技術，擁有了資本，其中的一部分或通過創業成為私營業主扎根于城市，或成為精英農民工返回農村。農民工在城鎮私營業主中已經占據了相當的比例，而且繼續上升的趨勢十分明顯。據2004年全國第六次私營企業抽樣調查，城鎮私營企業主的原來職業分布中，進城農民約有1/5^[3]。對那些返鄉的“精英”農民工，作為一種“主動的回流”，在縮小城鄉差距、建設新農村中可以發揮巨大的作用。他們回鄉創業具有以下幾大優勢：①接受了現代城市中創業觀念的熏陶，具有飽滿的創業激情；②通過打工的間接學習擁有一定的技術和資本具備了創業能力；③對于家鄉的市場情況更加了解，擁有優越的創業資源，已經從昔日的城鄉游民轉變為鄉鎮經濟的“領頭羊”。

2 解決城鎮化進程中流動人口與農民工問題的對策

我國城鎮化和農民工流動中出現的問題是多種因素共同作用的結果，我們要通過市場體系完善、公共服務保障等給予農民工公平待遇和權益保護；要高度重視農民工流動方向的集中化不減、分散化增加和內部階層分化等問題，通過優化城鎮結構，加強教育和培訓，引導農民工合理有序流動。

2．1 增強中小城市的吸引力，在中小城市率先推進農民工市民化，緩和我國進城農民工高度集中于大城市的不協調局面

由于城鄉流動人口和農民工過度集中，我國的城鎮化突顯出大城市的城市化水平急劇上升。但是，這也帶來了城鎮化發展的脫節現象，“點”、“面”并未能有效結合，大城市往往只能“鶴立雞群”，造成結構失衡。針對農民工過度集中于大城市，我們可以實施多元城鎮化戰略，高度重視并積極發展中小城市，緩解大城市人口的過度密集。通過中小城市吸納農民工就業是一種成本較低的分流途徑。中小城市、城鎮的經濟主體是非公有制經濟，它們就業容量大，能夠成為農民工向非農產業轉移的主要渠道。但城鎮化仍然要重視產業基礎，要把多元化建立在堅實的產業發展之上。尤其是在積極鼓勵發展中小城市和城鎮時，就地轉移要以發展和壯大縣域經濟為依托。此外，由于中小城市戶口的“含金量”相對較小，可以通過嘗試在一些中小城市和小城鎮全面推進戶籍管理以及配套制度的改革，來吸引農民工向中小城市的分流，在中小城市率先推進農民工市民化。

2．2 加強城鄉勞動力市場一體化建設，引導農民工提高組織化程度，努力改變農民工“過散”、“過弱”局面

在我國農民工工會組織建立存在制度障礙、城市中專門維護農民工利益的組織缺乏以及分割的城鄉勞動力市場格局下，強化流動人口管理，提高農民工組織化程度要從多方面入手。①加強農民工的組織建設，分具體情況將農民工納入不同的組織中去。在加強流動人口管理的過程中，充分發揮用工單位的作用，將部分社會管理職能“內化”為企業的責任，在用工單位建立“誰用工誰負責”的責任管理制度^[4]。同時，可以考慮吸納進城農民工或其代表到各級工會組織和人民代表大會中，或者引導進城農民工成立自治組織，充分發揮用工單位以及青年團、婦聯、各類民間非政府組織、大眾媒體的作用，扭轉流動人口在利益博弈中的弱勢地位。②加強城鄉勞動力市場一體化建設。強化勞動部門的管理與服務職能，在勞動關系上要一視同仁，鼓勵發展多種形式的就業中介組織，建立跨地區、跨部門的農村勞動力市場，推進勞動力市場信息網絡建設，加強對農村勞動力市場的預測、規劃、調控、立法、監管，使農村勞動力的轉移走向制度化、規范化、組織化。例如，寧波市沒有出現“民工荒”很大程度上得益于政府構建的“三級機構、四級網絡”就業管理平臺，使公共職業介紹機構和勞動力信息資源明確，引導農民工流向。

2．3 為進城農民工提供必要的公共服務，建立適合農民工特點的社會保障制度，幫助城市流動人口融入城市，走出隔絕現狀

堅持公平原則需要通過強化財政公共支出，保障必要的公共服務的供給，讓農民工一定程度上公平享用公共基礎設施和社會福利，使農民工真正在城市有歸屬感，改變過度邊緣化狀況。①利用各種教育資源，改革學校學籍相關的管理辦法，取消對城市居民和外來人口子女入學的歧視。教育先行始終是公共支出的首要目標、必須確保的目標。②建立適合農民工特點的社會保障制度。在農民工的社會保障問題上，要根據我國的實際，針對農民工流動性強的特點，有重點、階段性地建立適合農民工特點的社會保障制度。③加大政府對農民工醫療衛生工作的投入力度，解決病有所醫問題，同時兼顧對城市流動人口的計劃生育服務，保障流動人口少生優育。④把解決農民工城市住房提上議事日程。實行政府、企業、個人共同應對，有條件的企業自行解決，沒有條件的企業，政府進行補貼，對農民工相對集中的地方進行整體規劃。⑤盡力豐富農民工業余精神文化生活。可針對各地區農民工的特點，由社區組織相關活動，集教育和娛樂于一體。

2．4 重視人力資源的開發，加強職業技能培訓，培育新型農民工，讓其在提升自身素質基礎上分享城市發展成果

我國農民工接受的正規化教育程度比較低，就業過程中，企業往往努力壓低雇傭成本，極少對農民工進行在職培訓，農民工缺乏多領域就業和轉換工作的素質，而且大部分從事的是臟累危險的簡單勞動，人力資本的積累極其緩慢。據統計，2004年農民工中初中以下文化程度所占比例高達83%，未接受過任何培訓的則高達72%。根據國家統計局重慶調查總隊對1 800個農戶的抽樣調查，2005年務工農民中沒有受過專業培訓的占79．7%，具有初中及以上文化程度的占79．8%，而具有高中及以上文化程度的較高素質勞動力僅占務工農民的13．4%。缺乏專業技術和較高素質的務工農民只能提供低水平的勞務，在務工過程中缺乏競爭力。推進社會主義新農村建設，需要提高農民工素質，培育新型產業工人。①政府要加大對農民工培訓的投入。政府要扭轉教育資源分配不均的局面，繼續加大對農村基礎教育的投入，切實執行“兩免一補”政策，普及農村基礎教育；強化農民工技能培訓，提高農民工的培訓規模，積極組織高質量，與生產實際緊密結合的免費培訓，真正能把農民工“領進門”。②企業轉變觀念。企業要增強用工責任，加大對農民工的在職技術培訓，摒棄僅僅依靠廉價勞動力贏取競爭力的思維定式，重視依靠職工不斷的技術培訓來提高生產率。③個人自我加壓。人口遷移本身是一個偉大的經濟學校，是人力資本積累的一種途徑。農民工自身要重視專業技能學習，提高轉換工作的替換能力。

2．5 引導城市流動人口和農民工“返航”潮流，增強農村對人口的保持力、吸引力，加快農村城鎮化發展，緩和城鎮化失衡狀況，防止“拉美陷阱”的出現

20世紀60，70年代，一些拉美國家為推動經濟起飛，普遍實施快速推進城市化以減少農民的戰略，大量“無土地、無保障、無固定崗位、無一技之長”的農民成為新市民，造成城市兩極分化嚴重，社會矛盾激化。“拉美陷阱”的歷史教訓告訴我們，大城市吸納能力有限，在保障農民工公平機會、平等待遇的同時，承擔了巨大的轉移成本。因此，引導城市流動人口和農民工“返航”潮流，對保障農民工合理有序流動和緩和城鎮化失衡意義重大。①地方政府，特別是人口流出地要通過大力發展縣域經濟特別是民營經濟和加快農村城鎮化發展，為返航農民工創業提供廣闊空間。實踐表明：通過“進城打工學習——回流創業實踐”，這類農民工成為城鎮經濟的“助推器”。湖南省迄今已有近20萬外出農民工返鄉創業，建起了8萬多個“回流型”個體民營企業，吸納近50萬農村勞動力，年創造效益30億余元（湖南省統計局，2005）。②要形成尊重創業、鼓勵創業和保護創業的社會氛圍，增強農村對人口的保持力、吸引力。當前“返航”農民工通過打工這種間接的學習方式積累了一定的技術或者經驗，他們創業不再僅僅只是一種沖動，而是有了切實的可能性。積極創造寬松的社會環境和切實的政策支持，將返航農民工創業激情轉化為創業實踐是增強農村對人口的保持力、吸引力的關鍵。

2．6 重視農民工新生代的工作，幫助他們融入城市，引導他們跨越面臨的心理“門檻”，使其成為新一代的產業工人

流動人口的遷移性使這個群體的文化特點、生活方式處于不斷的碰撞、消化、融合、再生之中。在這一過程中，對新生代農民工的教育和引導成為我們應該高度重視的問題。總的來說，社會要對于新生代農民工的特點給予足夠的認識，尤其要在心理上接納他們，重視發揮他們對未來高期望所引發的熱情。面對他們暫時難以跨越的身份門檻和心理門檻，要完善相關的制度安排，拓寬表達渠道，引導他們通過正確的途徑、合法的手段表達自己的訴求，避免過激行為的發生。由于他們較高的教育程度，要改變農民工低教育、低技術、低勞動生產率的現狀，通過積極營造平等的就業機會改善就業環境。對于他們期望高職位的擇業觀念，要及時進行教育和引導，讓他們找準自身定位，盡快走出“高不成低不就”的就業誤區，成為新一代的產業工人。

3 結 論

總之，由于城鄉二元結構和制度安排的剛性，我國農民工和城鄉人口流動已呈現出了既區別于發達國家和其他發展中國家流動人口的特征，也不同于第一代農民工的自身狀態：從流動分布看，農民工流動地域格局不平衡；從組織化程度看，農民工“過多”、“過散”；從農民工就業來看，城鄉勞動力市場分割；從社會融合來看，農民工社會地位邊緣化；從經濟貢獻來看，農民工利益分享失衡；從內部分層來看，農民工內部多元分化。未來一定時期，既是我國城鎮化高速推進并與工業化進一步協調發展的關鍵時期，也是我國社會經濟轉型的重要時期，切實解決新時期城鎮化進程中的我國農民工問題，需要高度重視我國特殊社會經濟背景下城鄉人口流動的復雜性、動態性，構建一個以“外造環境與內強素質”為目標，以“分步實施與分類指導”為原則的多維社會經濟政策系統。這一政策系統既要從調整城鎮化發展戰略入手，發展大都市圈和發展縣城為中心的農村城鎮化，鼓勵農民工回歸和推進市民化，防范人口流動中“拉美陷阱”的弊端，正確調節進城農民的流向和流速，緩解農民工流出流入地域分布的不平衡；也要通過社會輿論導向，引導農民工跨越心理門檻，促進新生代農民工向城鎮的融合和“返航農民工”向農村的融合；還要通過一系列制度安排和創新，促進勞動力市場一體化和待遇平等化，提高農民工組織化程度和自身素質，充分發揮農民工在我國城鄉經濟協調發展中作為城鎮化生力軍和工業化產業工人的作用。

（編輯：王興杰）

參考文獻(Reference)

［1］ 國務院研究室課題組．中國農民工調研報告［M］．北京:中國言實出版社， 2006．［State Council Research Center． Investigation Report of the Rural Migrant Workers in China ［M］． Beijing: China Truth Press， 2006．］

［2］ 吳振華．農民工的城市適應模式選擇及其原因探析［J］．理論與改革，2005(5)．［Wu Zhenhua． The Choices of Adaptation Model to Cities of the Rural Migrant Workers and the Reasons ［J］． Theory and Reform， 2005(5)．］

［3］ 中華全國工商業聯合會．中國民（私）營經濟研究會．中國私營經濟年鑒（2002年－2004年6月）［M］，北京:中國致公出版社，2005．［ACFIC， China Private Economy Center． China Private Economy Yearbook(2002-2004．6)［M］． Beijing: China Zhigong Press，2005．］

［4］ 辜勝阻，楊艷琳．城市流動人口管理的思路與對策［J］．探求，1996，(3)．［Gu Shengzu， Yang Yanlin． Ideas and Policies about the Management of Floating People in Cities［J］． Academic Search for Truth and Reality，1996，(3)．］

Problems of Rural Migrant Workers and the Policies in the New Period of Urbanization

GU Sheng-zu ZHENG Ling-yun YI Shan-ce

(Institute of Development Strategy， Wuhan University， Wuhan Hubei

430072， China)

Abstract There are new characters and problems of the rural migrant workers in urbanization of China: “urban diseases\" caused by the bad order of migration with a huge number and high degree of concentration， low degree of organization， marginality in social status， unfair treatment， difficult integration of the new generation and new trend of the rural migrants return． The countermeasures should be taken to develop medium and small cities， integrate the labor market of urban and countryside， supply necessary public services and social security， provide vocational training， guide the rural migrant workers return in a proper way and help the new generation in harmony with urban residents．

Key words urbanization; rural migrant workers; strategy countermeasures