美國對華祭起“反補貼”大旗？

2006年12月20日，美國商務部正式接受美國NewPage公司的申請，對中國進口的銅版紙發起反補貼調查。

* 中國商務部公平貿易局代表中國政府提交了長達28頁的評論，主要闡述了7點主張，堅決表示異議。

* 通用汽車對商務部可能濫用反補貼手段表示關注。

* 美國鋼結構協會指責美國商務部一方面不承認中國為市場經濟國家，另一方面卻力推反補貼是“魚和熊掌兼得”的不良企圖，既不公正也不合法，因而表示反對。

* New Page 公司認為美國反補貼法全面完全適用于中國，WTO《反補貼協議》和《中國加入WTO議定書》表明WTO成員可以對中國適用反補貼。

* 9名參議員致函美國商務部長，聲稱反補貼法本身并沒有禁止對任何國家適用反補貼，而中國補貼損害了美國制造業、農民和工人的利益，因而敦促和支持其對中國發起反補貼調查。

無論如何，在雙邊貿易發展嚴重失衡的情況下，中國企業恐怕不得不做好面臨更為強烈的貿易抵制的準備，包括反補貼訴訟。

反補貼規則不適用于非市場經濟國家幾乎是所有進口國的共識，這也是美國百余年貿易救濟實踐的原則。但是，在美國產業界的極力推動和部分立法者的支持下，這一原則近期正在面臨巨大的挑戰。

2006年12月20日，美國商務部（以下簡稱“商務部”）正式接受美國NewPage公司的申請，對中國進口的銅版紙發起反補貼調查（同時發起反傾銷調查）。在美國一方面拒絕承認中國市場經濟地位并不斷修改規則試圖加強對華反傾銷的趨勢下，一個很現實而且嚴峻的問題擺在我們面前：美國欲祭“反補貼”大旗？

行政、司法加立法確定反補貼不適用于非市場經濟國家的原則

美國反補貼法最早見于1897年《關稅法》第5節，但是否適用于非市場經濟國家這一問題則首次因1983年波蘭和捷克斯洛伐克碳鋼盤條反補貼調查案而引起。在該案中，商務部認為，反補貼法不適用于非市場經濟國家，因為補貼的概念對于沒有市場而只有中央計劃的國家沒有任何意義。而且，由于非市場經濟國家的國家和企業難以嚴格區分甚至混為一體，補貼意味著國家補貼自己，因而難以量化。隨后，在對蘇聯和民主德國氯化鉀案中，商務部基于同類理由拒絕采取反補貼行動。

對于商務部的裁決，申訴方喬治城鋼鐵公司不服，將商務部訴至美國國際貿易法院。國際貿易法院否決了商務部的裁決，認為美國反補貼法是完整和無例外的，因此同樣適用于非市場經濟國家。同時，國際貿易法院也不同意商務部“難以量化”的說法。對此，商務部不服，并向聯邦巡回上訴法院提出上訴。后者在認真考察了美國反補貼法條文、立法史等因素之后，認為國會的立法意圖并沒有將反補貼法適用于非市場經濟國家，商務部裁定非市場經濟國家的所謂補貼并不構成《1930年關稅法》第303節之“賦予”不無道理，因而支持了商務部的主張。此即有名的喬治城鋼鐵案（1986年）——形成了反補貼法不適用于非市場經濟國家的判例。

針對中國進口產品，美國產業界也曾進行過數次反補貼嘗試。最早在上個世紀80年代初針對中國進口的紡織品、服裝和相關產品調查案中，商務部發布公告尋求公眾就反補貼法是否適用于非市場經濟國家發表評論，并舉行了聽證會。后因申訴方撤訴而不了了之。1991年，美國國內生產企業向商務部申請對中國進口的螺母和吊扇展開反補貼調查，商務部以類似的理由最終拒絕采取反補貼措施。迄今，美國既沒有對中國采取過反補貼措施，也沒有對其他所謂非市場經濟國家進口產品采取過反補貼措施。1

如果上述商務部裁決和法院判決只是行政和司法行為的話，1998年11月25日商務部公布的《反補貼最終規則》則正式將這一規則納入成文法。在其中第351.503節，商務部特別指出：對非市場經濟國家不適用反補貼法——聯邦巡回上訴法院在喬治城鋼鐵案中維持了這點——我們準備繼續這種實踐。

這表明，反補貼法不適用于非市場經濟國家已經是美國行政、司法和立法確立的一條“鐵律”。

立法和行政機關試圖對非市場經濟國家揮動反補貼大棒

首先是立法方面。2005年7月27日，美國眾議院第2次投票以255票贊成、168票反對通過了《加強美國貿易權利法案》（第3283號）。其中，第3節“非市場經濟國家適用反補貼法”對《1930年關稅法》作了以下修改：（1）在第701(a)(1)節適用對象后面加上“包括非市場經濟國家”；（2）參照《中國加入WTO議定書》第15.b條，在第771(5)(E)節加上“對中國產品調查遇有特殊困難時可根據中國以外的情況和條件進行調整”；（3）強調確保反補貼行動不致雙重計算。第二天，同樣的法案提交參議院。不過，由于參議院沒有在本屆國會上通過該提案，《加強美國貿易權利法案》也就成為“死法”——沒有生效。

也許是國會的行動刺激了商務部，后者的立場改變也十分耐人尋味的。2005年初，美國審計署向美國參議院撥款委員會和眾議院籌款委員會提交對中國啟動反補貼程序的報告。但是在對審計署的報告草稿發表評論時，商務部的態度讓審計署也感到困惑。商務部認為：（1）說沒有明確的法律授權對中國適用反補貼并不準確，而應當理解為法律沒有明確禁止對中國適用反補貼；（2）商務部不接受對中國的反補貼申請的說法是錯誤的，事實上商務部自1991年之后就沒有收到此類申請；（3）受理反補貼申請并不意味著商務部必須將中國“升級”為市場經濟國家。商務部還表示，如果收到針對中國的反補貼申請，商務部將如同處理針對其他國家的申請一樣認真審查。2在此，商務部引導和鼓勵美國產業界對中國提起反補貼申請的傾向性已經暴露無遺。

正是在這種暗示和鼓動下，2006年10月31日，美國NewPage公司向商務部和國際貿易委員會提出申請，請求對包括中國、印度尼西亞和韓國3個國家進口的銅版紙展開反傾銷和反補貼調查。11月20日，美國商務部決定針對中國進口的銅版紙展開反補貼調查。具體而言，商務部根據NewPage公司的申請對中國銅版紙產業和相關企業可能存在10種補貼項目開始審查：（1）補貼項目；（2）政策性貸款；（3）對紙等鼓勵行業的稅收優惠；（4）“兩免三減半”；（5）部分區域外資企業所得稅減免；（6）“生產型”外商投資企業地方所得稅減免；（7）出口型外資企業地方所得稅減免；（8）出口型企業利潤再投資企業所得稅減免；（9）債轉股；（10）對原料等投入的補貼。3

盡管商務部沒有明確表態，而且也在立案公告中表示將在調查過程中廣泛征求意見。但商務部引用了NewPage公司的觀點以證明其發起調查的合法和合理性：（1）在喬治城鋼鐵案，聯邦巡回上訴法院并沒有禁止商務部對非市場經濟國家發起反傾銷調查；（2）喬治城鋼鐵案適用的《1930年關稅法》第303節早已被修改，新的法律對補貼下了更為清晰的定義；（3）由于中國當前經濟遠非喬治城鋼鐵案時的那幾個非市場經濟體的狀況，商務部在評估和量化中國這樣的非市場經濟國家補貼方面應該不會有困難；（4）中國加入WTO已經承諾接受反補貼規則對其適用。

2006年12月15日，商務部發布公告，邀請公眾在30天內就反補貼法是否適用于中國提交書面評論。

各方評論：激烈的論戰剛剛開始

在規定的截止日期前，中國政府、中國應訴企業、美國行業組織、相關企業和律師事務所等各方提交了44份評論，9位美國參議員也致函商務部長。

中國商務部公平貿易局（以下簡稱“公平貿易局”）代表中國政府提交了長達28頁的評論。評論主要闡述了7點主張：（1）商務部對像中國這樣被認定為非市場經濟的國家發起反補貼調查沒有得到法律授權4；（2）即使有所謂的授權，商務部也已經確立了對非市場經濟國家不適用反補貼的規則——未經《行政程序法》規定的立法程序予以修改，商務部不得修改這一有約束力的1998年反補貼規則；（3）在繼續將中國視為非市場經濟國家的同時適用反補貼將導致對國內價格的雙重計算；（4）由于商務部此前已經承認不可能對非市場經濟國家計算補貼5，除非商務部能夠解決這一“不可能”的問題，否則商務部不得對包括中國在內的非市場經濟國家啟動反補貼程序；（5）商務部必須終止對中國銅版紙的反補貼調查，因為任何對商務部20年實踐和方法的改變都只能適用于后續程序，而不得追溯既往；（6）商務部尋求公眾評論的方式違反了《1930年關稅法》的程序條款；（7）在沒有新的規則的情況下，對非市場經濟國家發起反補貼調查違反了WTO《反補貼協議》第14條。為此，公平貿易局要求商務部：（1）在國會采取立法行動之前不得對非市場經濟國家采取反補貼行動；（2）在最終得到立法授權后制訂新的反補貼規則；（3）立即終止對銅版紙案的反補貼程序；（4）在相關立法和規則修改之前，拒絕發起針對任何非市場經濟國家發起的反補貼調查。

通用汽車對商務部可能濫用反補貼手段表示關注。通用汽車認為，如果商務部認為非市場經濟國家的某個產業已經發展到足以被認為市場經濟的一部分而適用于反補貼的話，那么該產業在反傾銷調查中也應當被作為市場經濟看待。美國鋼結構協會則指責商務部一方面不承認中國為市場經濟國家，另一方面卻力推反補貼是“魚和熊掌兼得”的不良企圖，既不公正也不合法，因而表示反對。

New Page 公司則認為美國反補貼法全面完全適用于中國，因為1879年法律沒有規定不適用于非市場經濟國家，其后的修改都沒有增加此類排除條款。而且，喬治城鋼鐵案并不禁止商務部對中國進口展開反補貼調查。此外，WTO《反補貼協議》和《中國加入WTO議定書》表明WTO成員可以對中國適用反補貼。針對國會意識到對反補貼法適用于中國的論點，New Page 公司則引用美國國會授予中國永久性正常貿易關系法案的規定——給予商務部額外撥款以“加強對中國進口產品的反傾銷和反補貼措施”——這說明國會當時已經意識到有必要采取反補貼措施。此外，New Page 公司還指出，喬治城鋼鐵案以來的法律、經濟和其他因素方面的改變使得對中國采取反補貼措施成為適當和必要的。為此，New Page 公司要求對中國適用反補貼調查。

在過去一些對華反傾銷案件中充當原告的美國行業協會，例如美國家具制造商合法貿易委員會、南方蝦聯盟、鮮蒜生產商協會等組織，以及美國勞工聯合會和產業工會聯合會、美國森林紙業協會、美國鋼鐵協會等對“中國制造”持有成見的組織也提交評論，要求商務部對中國發起反補貼調查。此外，Collins， Snowe， Mikulski， Voinovich， Bayh， Durbin， Sessions， Cochran 和 Schumer等9名參議員也致函商務部長，聲稱反補貼法本身并沒有禁止對任何國家適用反補貼，而中國補貼損害了美國制造業、農民和工人的利益，因而敦促和支持其對中國發起反補貼調查。

筆者點評

正如美國審計署所指出的，商務部對非市場經濟國家發起反補貼調查至少需要克服兩個方面的障礙。首先，商務部必須得到美國國會明確授權允許反補貼法適用于非市場經濟國家。與此同時，商務部必須修改其反補貼規則。商務部在未經國會授權，也沒有修改其反補貼規則的情況下試圖從銅版紙案啟動反補貼程序不僅有違美國國內立法程序，而且也有違反WTO可預見性原則的嫌疑。其次，商務部必須克服技術障礙——如何確定和量化非市場經濟國家補貼，并保證在同時進行反傾銷和反補貼時不致重復計算。

商務部一改過去20余年的立場，不顧法律風險貿然啟動對華反補貼程序是美國政界和產業界施加壓力的結果。與其說商務部試圖在銅版紙案開對華反補貼之先河，不如說商務部希望借此大力推動和加強對中國進口產品的限制，最終更好地安撫因為對華貿易赤字不斷擴大而憤怒的美國國會和產業界。

無論如何，在雙邊貿易發展嚴重失衡的情況下，中國企業恐怕不得不做好面臨更為強烈的貿易抵制的準備，包括反補貼訴訟。

（作者單位：高朋律師事務所）

1. 在2002年對匈牙利磺胺酸案中，商務部再次提出，在匈牙利“升級”成為市場經濟國家之前的補貼為不可訴的。

2. 盡管如此，審計署堅持認為，未經國會立法明確授權或者將中國“升級”為市場經濟國家或者承認中國市場導向產業，DOC對中國發起反補貼調查可能面臨法院挑戰，其結果也難以預測。

3.與此同時，商務部拒絕就NewPage公司指控的所謂中國政府操縱匯率變相補貼進行調查。

4. 從1897年《關稅法》到1994年根據烏拉圭回合談判結果修改的法律，美國法律都沒有明確規定反補貼法是否適用于非市場經濟國家。不過，根據聯邦巡回法院在喬治城鋼鐵案的分析，國會在制訂1897年《關稅法》時沒有非市場經濟之說，而在隨后至少6次修改反補貼法時都沒有增加此類條款，由此可以推斷國會并無將反補貼法適用于非市場經濟國家的意圖。

5. 在喬治城鋼鐵案中，國際貿易法院認為商務部有能力和經驗計算非市場經濟國家補貼。對此，商務部在上訴中指責國際貿易法院的裁決“很荒謬”。