農(nóng)村宅基地特征、現(xiàn)狀及管理探析

方義祥

摘要 對農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出了其存在的問題及其原因，提出了解決問題的辦法，包括加強立法、改革審批制度、建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)收益分配制度、科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)等措施。

關(guān)鍵詞 宅基地；特征；現(xiàn)狀；管理

1農(nóng)村宅基地的特征

1.1農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房都是農(nóng)村居民的財產(chǎn)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員對于集體土地使用權(quán)所擁有的一項權(quán)利，農(nóng)民有權(quán)在宅基地上建設(shè)房屋和附屬物，可以對宅基地長期享有占有、使用的權(quán)利，是一種無期限限制的權(quán)利。但當(dāng)國家建設(shè)需要征用土地，或村鎮(zhèn)規(guī)劃需要改變土地用途，或居民個人的宅基地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時，可以經(jīng)過法定程序進(jìn)行合理的調(diào)劑或重新安排。

1.2農(nóng)村宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的利益密切相關(guān)

申請宅基地的農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，每一個成員都有以個人或者農(nóng)戶的名義申請宅基地的權(quán)力，并且農(nóng)村宅基地的性質(zhì)不會隨村民身份變化而改變。土地的有限性決定了集體經(jīng)濟組織以外的成員一般不能申請宅基地，而且集體經(jīng)濟組織的成員只能申請一處宅基地。農(nóng)村的宅基地具有一定的福利性質(zhì)，這種福利主要表現(xiàn)在農(nóng)民能夠廉價取得宅基地，獲取基本的生活條件，這也是農(nóng)村居民享有的最低限度的福利。

1.3農(nóng)村宅基地調(diào)整由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進(jìn)行

因為土地資源的有限性，不可能給每個農(nóng)村居民提供很多的宅基地。因此每戶申請到1處宅基地，即足以保證其基本的生活需要。農(nóng)村居民擁有兩處以上的宅基地勢必會造成土地浪費，如果宅基地長期閑置的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)重新規(guī)劃、調(diào)整，以保證土地資源的有效。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如果因規(guī)劃調(diào)整需要收回宅基地的，應(yīng)當(dāng)給予恰當(dāng)?shù)难a償。宅基地依法經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃的，以規(guī)劃后確定的使用權(quán)為準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地經(jīng)過法定程序個別調(diào)整后，以調(diào)整后的為準(zhǔn)。搶占、多占集體土地或他人的宅基地，一律無效。不按審批權(quán)限或程序劃撥的宅基地一般不予保護(hù)。

2農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

按照《中華人民共和國土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村宅基地存在的主要問題如下：

2.1農(nóng)村宅基地建房無序，規(guī)劃管理滯后

村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，加上長期以來宅基地?zé)o償使用，農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)，村莊“小、亂、散”現(xiàn)象普遍存在，土地利用比較粗放。村莊規(guī)模過度擴張，或是沿公路“線狀”延伸，或是沿村莊外延擴展，沒有形成集中布局的勢態(tài)，使得村莊四周新樓林立，而內(nèi)部卻破爛不堪，空心村越來越多。政府重新區(qū)規(guī)劃而輕舊村改造，農(nóng)民建新不拆舊，村莊整理難度大，農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，造成土地資源的極大浪費，同時影響社會主義新農(nóng)村建設(shè)，阻滯了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.2農(nóng)民建房越來越難，影響城鄉(xiāng)和諧發(fā)展

近年來，國家加強土地宏觀調(diào)控，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行計劃管理。在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的背景下，政府在安排極其有限的用地指標(biāo)時，優(yōu)先考慮的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)項目，很難安排宅基地用地指標(biāo)，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村住宅用地呈現(xiàn)總體粗放和局部不足并存的局面。

2.3宅基地制度設(shè)計存在缺陷，破壞法制統(tǒng)一

農(nóng)村宅基地使用權(quán)游離于土地市場之外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯。在我國土地管理法律體系中，宅基地等集體建設(shè)用地使用權(quán)處于一種封閉狀態(tài)。《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”第43條又規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”由此可見，集體建設(shè)用地只有在被征為國有土地以后才能流轉(zhuǎn)。

房產(chǎn)、地產(chǎn)割裂，有悖于房、地一體化法律原則。房屋與宅基地是一個不可分割的整體，《城市房地產(chǎn)法》對房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)實行“強制混合處分”，規(guī)定“地隨房走”、“房隨地走”。然而農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，農(nóng)民個人可以自由處分，有權(quán)出讓、出租或抵押；而宅基地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只有使用權(quán)，并且只能構(gòu)筑房屋，不準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村房屋和宅基地之間不可調(diào)和，不利于房屋使用價值和交換價值的實現(xiàn)。

2.4宅基地使用權(quán)權(quán)能受限制，農(nóng)民資產(chǎn)不能充分發(fā)揮效益

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有獨立性，從發(fā)展的觀點看并不可取。因為其犧牲了效率。農(nóng)民雖然擁有宅基地使用權(quán)，但也僅僅限于“使用”而已，受集體土地性質(zhì)限制，農(nóng)民對其擁有的房地產(chǎn)不具有處分權(quán)和收益權(quán)，財產(chǎn)的真正價值得不到體現(xiàn)。現(xiàn)在富裕起來的農(nóng)民紛紛進(jìn)城購房定居，成為城市居民，他們通過合法途徑取得的農(nóng)村宅基地卻不能公開合法地轉(zhuǎn)讓出去，處于閑置狀態(tài)，造成了資源浪費，不能盡其用；而且宅基地使用權(quán)不能單獨抵押，使農(nóng)民失去主要的融資手段。

2.5宅基地管理失控，滯后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展

一方面，宅基地隱形交易頻繁，集體土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民對土地價值的認(rèn)識越來越深刻，面對旺盛的用地需求，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動之下，集體土地成為城鎮(zhèn)有限存量土地市場的重要補充，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)越來越普遍，宅基地隱形市場已成一定規(guī)模。但由于立法的滯后，宅基地市場管理處于失控狀態(tài)，在地下交易中大量本屬于集體所有的宅基地收益落入個人的腰包，造成了集體土地資產(chǎn)的大量流失，沖擊了國有土地出讓市場，影響土地資源的合理配置，一定程度上造成土地供求關(guān)系的失衡。另一方面 ，農(nóng)村違法建房量大面廣，未批先建、少批多建以及一戶多宅現(xiàn)象比較突出，屢禁不止，土地執(zhí)法力量薄弱，違法用地查處難、執(zhí)行難。

2.6城鎮(zhèn)居民大量購買農(nóng)村宅基地

農(nóng)村宅基地在一定程度上具有福利和社會保障的功能。當(dāng)前，由于自然環(huán)境、成本等因素，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、違法建造住宅、侵占耕地的現(xiàn)象增多，違背了相關(guān)法律法規(guī)和節(jié)約使用土地、保護(hù)耕地的國策。應(yīng)當(dāng)采取措施，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中；對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成二次拆遷；對城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村；在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與城鎮(zhèn)居民，再申請宅基地。

2.7公路沿線宅基地急待規(guī)范

2.7.1公路沿線用地規(guī)劃滯后。隨著改革的深化，生活水平的提高，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也越來越強烈。由于有些村沒有村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃或雖有規(guī)劃但無控制性詳規(guī)或村委村民規(guī)劃意識淡薄，規(guī)劃僅貼在墻上未落到地上，從而使規(guī)劃失去了控制和指導(dǎo)作用，農(nóng)村村民建房隨意性很大。現(xiàn)在公路沿線用地絕大多成線形與公路平行布局，公路建在哪里房子就搬到哪里，形成了馬路村。一些群眾認(rèn)為住在公路邊方便又有升值空間，沿路建房風(fēng)氣盛行；有些基層干部為了反映新農(nóng)村建設(shè)的政績，對公路沿線建房加以鼓勵扶持。

2.7.2公路沿線建房，土地浪費嚴(yán)重。按規(guī)定公路沿線建設(shè)用地，國道要控制在20m以外，省道要控制在15m以外，縣道要控制在10m以外，即使按規(guī)劃預(yù)留了控制距離，但控制距離區(qū)不可能保持原用途，往往被無形占用，浪費了大量土地。特別是農(nóng)民建房只需辦理土地使用手續(xù)，往往是修建房子一棟浪費土地一片，控制距離區(qū)的面積比建房占地面積要大得多，而控制距離區(qū)往往也沒有辦理任何使用手續(xù)，形成管理漏洞。

2.7.3越權(quán)審批、以地生財現(xiàn)象突出。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)內(nèi)公路沿線土地，自行與村組戶簽訂征用合同，然后由政府統(tǒng)一出售給農(nóng)民用于建房，只將其中少量土地款撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所，用于辦理集體土地使用手續(xù)。由于辦理土地征用手續(xù)的資金缺口較大，土地使用手續(xù)便不了了之，導(dǎo)致一些異地建房的農(nóng)民，成為新的違法用地農(nóng)戶。同時，農(nóng)戶認(rèn)為只要向政府繳了稅費，就得到了政府許可，有問題那也是政府的問題，給國土部門查處帶來諸多不便。

3農(nóng)村宅基地管理

3.1加強宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理

針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況、新問題，應(yīng)加強宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、 《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及 《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。

3.2加強宅基地規(guī)劃，有計劃有步驟有重點地逐步推進(jìn)農(nóng)宅集聚化建設(shè)

根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點的數(shù)量和用地規(guī)模。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，安排專項資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，開展村莊治理試點，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局。通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，因地制宜，分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點布局和用地，從而有計劃、有步驟、有特色地改善農(nóng)村生活和村容村貌。對于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的縣城控制區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和控制區(qū)范圍內(nèi)的村莊和城中村，宜推行農(nóng)民公寓化，開發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)；對于經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅，應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中；對于零星的、未能成片的住宅區(qū)及選址不在鎮(zhèn)中心區(qū)和城鎮(zhèn)近期開發(fā)建設(shè)重點區(qū)域，均不宜推行農(nóng)民公寓化；對于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，也不宜推行農(nóng)民公寓化，應(yīng)按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，建設(shè)中心村。

3.3改革宅基地審批制度

省（市、區(qū)）對縣（市）農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計劃指標(biāo)實行單獨核定、單獨下達(dá)，避免城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)。改革和完善宅基地審批制度，重點加強對新增宅基地的行政審批，各縣（市）根據(jù)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)一次性申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。對存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)取消審批。

3.4建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會的原則。據(jù)估計，到2020年，中國城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長3億人以上，同時，每年將有1 500萬農(nóng)民進(jìn)城成為城市居民，這種趨勢將導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)用地不斷增加，與此同時，大量農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村空置住宅也將不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地將會成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。

3.5建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制

按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對地租應(yīng)歸集體土地所有者，這就需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級差地租歸政府；但從鼓勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國家不宜直接收取，而應(yīng)以不動產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益，這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。

3.6建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度，加快宅基地登記發(fā)證工作步伐

要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積、一戶多宅等政策性問題，加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐。有條件的市、縣，應(yīng)對農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面應(yīng)進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定。積極探索“兩圖一表”（宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，宅基地申請計劃表） 管理模式，實現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。

3.7積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

土地整理是建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制的組成部分，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要手段。農(nóng)村宅基地整理潛力巨大。積極開展農(nóng)村宅基地整理，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作。耕地后備資源匱乏的地區(qū)，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地收益掛鉤支付用于農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)，有效解決新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金渠道，緩解土地整理工作的投入瓶頸。

3.8加強公路沿線宅基地的管理

3.8.1科學(xué)規(guī)劃公路沿線宅基地。公路沿線用地除有距離控制外，還要有更為詳細(xì)的布局規(guī)劃，劃定公路沿線建設(shè)規(guī)劃區(qū)，要跳出與公路平行發(fā)展的布局，不能只局限于線形用地。提倡與公路垂直方向發(fā)展，結(jié)合三線立體規(guī)劃，使每規(guī)劃1處就形成1個居民點，有利于節(jié)約用地，提高土地利用率，解決以路為市問題，便于形成居民點，增加配套附屬設(shè)施，改善農(nóng)村居住條件，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

3.8.2改革公路沿線用地供應(yīng)方式。從現(xiàn)實角度來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)收費后，公路沿線建房的用地成本大大增加，而農(nóng)民依然愿意在公路沿線選址建房，充分說明公路沿線土地的市場價值。依照現(xiàn)行農(nóng)民建房政策，除收取少量工本費及代辦服務(wù)費外，停收耕地開墾費和復(fù)墾費用，地成本很低，如果不改革供地方式，農(nóng)民在公路沿線建房的勢頭將難以阻擋。建議對國省道沿線建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，由國家以儲備土地形式實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)。對規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的村民建房，按城區(qū)祖居戶政策對待，采用劃撥方式供地；對非規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍的村民，則采取招標(biāo)拍賣或掛牌方式供地，將土地招拍掛引向農(nóng)村地區(qū)。