義務教育公平的矛盾分析（下）

三、新義務教育法執行中的矛盾分析

新修訂的《義務教育法》將均衡發展和公平的理念貫徹其中，它是實現義務教育公平發展的法律基礎和依據，但基于現實當中義務教育公平矛盾的存在，這一法律在實施過程中將會產生以下三方面的矛盾：

第一是目前已存在的教育不均衡、不公平與《義務教育法》所要求的教育均衡、公平發展要求、目標的矛盾。

義務教育的不公平已經存在，造成不公平的重點校、校中校等已普遍存在，怎么處理和解決這一問題是教育主管部門實施《義務教育法》過程中不可回避的實際問題。扶持薄弱學校是現在大多數地方都在做的。或者說是普遍認可的解決問題的策略，沒有人提出把已經存在的重點學校變成普通學校。但僅僅從一個角度去考慮均衡問題還是有局限性的。新法實施后，改制校的問題如何解決，按照新《義務教育法》來要求，學校國有資產應怎樣估算?人怎么安排?教師關系怎么放?占有國家編制的老師怎么辦?這都是一系列需要解決好的問題。

第二是教育之外存在的不均衡、不公平現象和新《義務教育法》所要求的均衡、公平之間的矛盾。社會發展的不均衡、不公平肯定會影響到教育發展的不均衡、不公平。比如說，社會上有一定經濟、社會地位的人。他們對子女就學會有較高的要求。但那些弱勢群體的子女難道就沒有資格享受優質教育嗎?新法實施后部分教師待遇降低問題也是這樣的例證。一些重點學校的教師，原來的一些待遇來源本身就是不合理的，比如收擇校費等。但是如果一些偏遠地區的教師待遇由于當地經濟發展相對落后或財政對教育的支持力度不夠，就有可能造成新的不公平。

第三就是法律要求的均衡、公平和我們現有的教育管理體制的矛盾。現有的教育管理體制實際上就存在造成教育不均衡、不公平發展的因素，比如說分級管理，現在強調省級統籌，這在一定程度上會解決一些不均衡的問題，但實際上，它的解決范圍還是有限的。教育的主要管理措施還是縣一級的教育主管部門在負責實施，各縣之間不均衡，單靠省級統籌是否能夠實現均衡發展?另外，校長也是有行政級別的，級別不一樣怎么做到均衡呢?級別越高的自然掌握的資源就會越豐富。

四、義務教育不公平矛盾存在的原因分析

義務教育不公平矛盾存在的原因是多重復雜的，有人劃分為客觀和主觀原因，有人分為經濟、社會、政治原因，還有人分為內部與外部原因，若從實際影響義務教育公平的相對獨立的因素分析，主要包括以下幾種：

1.經濟社會發展狀況

從根本上說，教育公平必須建立在一定的經濟水平和社會公平的基礎上，尤其要在多大程度上確保適齡兒童均等的入學和受教育的基礎上體現公平。經濟社會發展主要以下列方式影響義務教育的公平：

一是由于經濟總量的水平限制，政府能夠實際提供的義務教育機會數量不足，難以滿足全體適齡兒童接受義務教育的需求。中國在第一部《義務教育法》頒布實施時，整體經濟發展水平相對較低，用僅占世界1.5％的公共教育經費，對約占世界20％的教育對象實施教育，中西部多數縣級財政收入60％以上用于教育，不少地方政府或集體為實施普及義務教育背上債務，不少家庭“因教致貧”，也有不少義務教育階段的學生“因貧困失學”，這些都在一定程度上導致義務教育的不公平。在過去的20年里，義務教育主要依靠的是地方政府和家庭提供的經費支持，中央和省級政府提供的經費較少，遵循誰出錢誰管事的原則，義務教育的管理也主要由地方負責，由于各地經濟社會發展差距較大，造成不同地區的義務教育實施的質量與水平參差不齊，中央和省級沒有足夠的財力支撐全面整體調整的政策與措施出臺，這種狀況也造成義務教育的不公平。

二是社會的階層分化情況，嚴重的階層分化必然影響義務教育的公平。

簡言之，在幅員遼闊，地區、家庭和個體間差異較大的中國，義務教育的公平問題需要通過經濟發展和社會進步逐步加以解決。

2.城鄉二元治理結構

農村經濟發展水平較低固然造成義務教育階段城鄉差距明顯，但城鄉二元結構是導致義務教育不公平的深層原因。

首先，教育機會不平等。戶籍制度導致不同人群享受不同的教育機會。長期存在的城鄉二元分治的社會結構，導致城鄉之間教育經費、教育設施、師資等義務教育資源存在巨大差異且相互隔絕，不能共享，農村戶口的適齡兒童即便在城市住居，也不能或難以享受城市的教育資源，即便是在城市教育資源富余的情況下，這種享用也存在重重障礙，由此強化了城鄉之間義務教育機會的不平等。

其次，文化資本積累的差異導致不平等。城鄉兒童生活在不同的文化氛圍中，農村與城市間的經濟文化差距使得農村兒童的文化資本積累受到限制，城鄉二元結構使這種限制在一定程度上合法化，而在統一的學業評價標準下，由于城市兒童具有較農村兒童更為豐厚的文化資本積累，農村兒童要在義務教育階段獲得學業的成功要比城市的同等智力水平的兒童困難得多。

再者，教育內容與價值的差異導致的不平等。由于義務教育的人文社會科學的教材都在一定程度上存在強烈的城市生活價值取向。并以此代表著先進、文明、現代，農村價值暗喻著自然、過去與落后，且教材內容中有較多的農村兒童不熟悉的場景與內容，使用農村兒童不熟悉的符號系統，實施農村兒童處于劣勢的考試與評價方式，這些都對農村兒童成長與發展造成不利，從而造成不公平。

此外，城鄉義務教育政策存在的差異也在一定程度上導致不公平。在教育政策上長期形成的優先城市、重點投入、效率優先，以城市為目的，鄉村為工具等政策思路一時還難以改變，這種源于計劃經濟體制的城鄉分割的政策慣性還在發揮作用，并在一定程度上導致城鄉間的義務教育不公平。

簡言之，城鄉二元結構使城鄉兒童在享受義務教育資源、入學機會、學習內容、教學與評價等多方面都因存在差異而導致不公平，使得有比城市更多的農村兒童在義務教育過程中被淘汰。

3.分級管理體制

“分級管理”是上世紀80年代隨著政府的其他權力下放而對基礎教育管理權實施的下移。1985年的《中共中央關于教育體制改革決定》確立并開始實施這一體制，1993年以前實施的是“地方負責，分級管理”，其中的“地方”主要是縣、鄉兩級；1994年以后調整為“以縣為主的分級管理”。分級管理的基本精神是由地方政府負責管理和籌措義務教育所需資金，從而中央政府在義務教育經費的籌措與分配中承擔相對較低的份額與比重，縣、鄉兩級政府成為實施義務教育的主體，承擔著實施義務教育90％以上的費用。從明確責任，調動地方辦教育的積極性角度看，“分級管理”體制確實在一定程度上為基礎教育帶來活力，加快了普及義務教育的速度。同時，它也拉大了不同地區間教育發展的差距，使得義務教育的發展趨于不均衡：

首先，責任不明確不合理造成不公平。由于“地方負責”的各級政府具體責任沒有明確劃分，或難以明確劃分，客觀上導致層層下放義務教育的辦學權力，層層下放義務教育經費籌措的責任。近20年以來，普及義務教育的責任和負擔主要由縣、鄉、村三級承擔，不少縣須將60％以上的財政收入投入到義務教育上，地方為及早普及九年義務教育背上了沉重的債務；同時，掌握了較多稅源，具有較大經費籌措能力的中央和省級財政對義務教育承擔的責任卻很小。這種不合理的狀況在1999年實行稅費改革，取消教育附加和農村教育集資之后顯得更為嚴重。

其次，拉大了城鄉與地區間的差距造成不公平。由于中國各地經濟發展狀況十分不平衡。這種不平衡突出表現在縣、鄉兩級，不同省之間的人均GDP可能存在一兩倍的差距，而同一個省內不同縣之間的差距可能達到數十倍，不同鄉之間的差距則可能高達數百倍。在分級管理的體制下，因當地經濟發展水平的差異，不同縣、鄉、村之間義務教育生均公用經費差距明顯，不同縣、鄉、村之間義務教育資源不能共享，從而一方面造成義務教育資源一定程度的浪費。另一方面拉動了優質師資及其他優質教育資源的逆向流動，經濟發達的地區和城鎮教師編制反倒比經濟欠發達的地區及農村要寬松得多，教師的工薪收入也高得多，導致全國范圍內義務教育較大的不均衡，較大的不公平。

再者，地方領導認識的差異導致不均衡。無論是否以縣為主，實行分級管理，義務教育的管理權限在地方，各地不同領導人對義務教育重要性的認識存在較大的差異，而又缺少相應的規范，或無法加以規范，因此各地對義務教育管理的隨意性大，甚至存在一些混亂，造成義務教育的不均衡與不公平。

總體上，分級管理是造成義務教育發展不均衡，從而造成城鄉和不同地區接受義務教育的條件不均等，導致義務教育不公平的教育管理因素。

4.重點校政策

我國各級教育中普遍存在重點校源于恢復高考之后，當時是基于快出人才、出好人才的權宜之計，但在后來發展中受多重因素的影響逐漸演變為教育不公平的觸發點。

重點學校政策的主要內容是通過政策的傾斜支持，以“窗口”、“示范”、“實驗”的名義使一些學校在財源、條件、師資、生源以及評先評優等方面享受了諸多的優惠。這一政策導致失于政策傾斜的學校，有的經過自身的艱苦奮斗，尚能維持在二類校水平，更多的則淪為薄弱校。重點校政策的結果是以不公平的政策保證了少數學校的一枝獨秀，而丟掉了大多數學校和學生的發展，它的不公平性是明顯的。重點校政策導致不公平的作用機理是：

第一是選擇性入學造成的入學機會公平問題。“擇校”又反過來使不同學校間的差距拉大。

第二是不同兒童享受優質義務教育資源的機會存在明顯差距。重點學校政策人為造成學校的不均等性，義務教育學校的不均等性主要體現在師資力量、生源、經費、學校硬件設備、教育質量、教學環境、政策環境等方面。這種不均等性存在于同一區域內部，對比鮮明，顯然不公平。

第三是部分重點中學轉制導致新的更大的不公平。近年原有的重點中小學校等優質教育資源紛紛“轉制”，辦“校中校”，收取高額學費，加大了優質公共教育資源供求的矛盾，助長了擇校風的蔓延。公辦學校本是公共資源，通過享受政策傾斜的重點學校反過來收取高額擇校費、贊助費，嚴重偏離了義務教育的基本精神。

第四是加大了教育資源分布的不均衡。重點學校是精英教育政策的體現，在教育財政和教師聘用制度上實行傾斜。從而人為地把學校分為三六九等。大辦重點學校、示范性學校使本來就有限的教育資源過多地流向條件好的學校，而對薄弱學校關注的則較少，人為地拉大了學校間的差距。

可見，重點校政策是導致義務教育不公平的主要原因之一。

5.質量評價標準不合理

合理的評價是實現義務教育公平的杠桿，不合理的評價是造成不公平的重要原因。質量標準是實現深層次的教育公平的重要依據，由于目前尚未建立起在全國范圍內一致且可操作的義務教育評價標準，使得義務教育在實施的過程中存在不公平現象無法加以檢測，人為加劇了不公平，影響到學生的培養和發展，主要表現為：

一是一些學校的質量觀褊狹，義務教育學校實行功利性的應試教育，違背以人為本的教育原則和教育的內在規律，未能公平地向所有受教育對象提供受教育者成長與發展所需要的教育。

二是不同學生受到的義務教育待遇存在差別。依據現有對學生的評定標準，在同一學校或同一班級內，不同學生受到的義務教育待遇存在著差異。

三是不同學生的發展需要在義務教育過程中滿足的程度差別較大。

四是通過對教師的不公平評價產生不公平。尤其是“應試教育”主導下的教師評價，認為學生升學率高，考試成績好的就是好教師。各地普遍實行的是把學生考試成績作為衡量教師工作業績的惟一標準，并把學生考試成績同學校對教師的獎懲、評聘直接掛鉤，在客觀上迫使教師在課堂上關注優秀生，以優秀生為參照來確定課堂教學的內容、難度、方式等，卻全然不顧那些發展相對滯后的學生，暴露出課堂教學的極端不公平。

簡言之，用更加廣闊的視野來考察、分析、思考并解決義務教育公平的矛盾可以看出，義務教育公平矛盾的存在是社會公平問題的歷史積累在教育中的體現，其主要矛盾隨著社會的發展而發生變化；現階段義務教育公平的主要矛盾是精英需求與大眾利益之間的矛盾，從形而上的層面審視精英需求與大眾利益之間的關系，既不能為滿足精英的需求而損害大眾的利益，也不應為保護大眾的利益而不顧精英的需求，而是應該在社會的發展中找到這兩者的一致點與平衡點，盡可能滿足所有受教育對象的成長與發展需求。由于義務教育公平矛盾存在的社會基礎將在一定時期內存在，完全徹底解決義務教育公平問題將是一項長期的工作，從社會和諧發展的角度考慮，必須始終不渝地將解決義務教育公平問題當作教育工作重中之重的目標之一。

(作者單位：中央教育科學研究所)