農(nóng)民公民權(quán)問題的法律思考

農(nóng)民問題一直是中國革命和建設(shè)的根本問題，是黨和國家各項工作的重中之重。近些年，各類媒體以其獨特的視角不斷聚焦農(nóng)村的土地問題、農(nóng)民貧困與就業(yè)問題、農(nóng)民工的生存狀況問題以及農(nóng)村教育、醫(yī)療等問題。黨和政府對“三農(nóng)”問題的關(guān)注亦超乎尋常，各種惠農(nóng)政策連連出臺，在某種程度上緩解了農(nóng)村一些突出的矛盾和問題，但真正平衡城鄉(xiāng)差距和解決社會不公問題還有待時日，而這也正是“三農(nóng)”問題總被重視卻總解決得不盡人意的關(guān)鍵。全面落實農(nóng)民的公民權(quán)問題是解決“三農(nóng)”問題的契合點。長期以來，人們一直關(guān)注農(nóng)民的政治價值而忽視了農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益、社會和文化權(quán)益。計劃經(jīng)濟體制下，在以政治為核心的價值取向面前，農(nóng)村各種社會矛盾并未充分暴露，社會轉(zhuǎn)型后，人們對于經(jīng)濟和社會權(quán)益的關(guān)注程度超過以往，使社會公平與農(nóng)民公民權(quán)問題變得突出和尖銳，已到了必須面對的時候了。

一、農(nóng)民的公民權(quán)現(xiàn)狀

而農(nóng)民作為中國公民應(yīng)該享有其應(yīng)有的權(quán)益。依照現(xiàn)行憲法規(guī)定，“中華人民共和國的公民在法律面前一律平等”，在此項原則下，憲法和法律規(guī)定了作為中國公民應(yīng)享有的各項權(quán)利和自由，即中國的公民權(quán)。僅就公民的憲法權(quán)利而言，內(nèi)容就非常豐富：人身自由權(quán)；文化權(quán)利；政治權(quán)利；社會權(quán)；請求權(quán)。

1.農(nóng)民享有同其他社會成員同等的公民權(quán)

第一，平等權(quán)。這是公民的一項基本權(quán)利，也是憲法的一項基本原則。法律面前一律平等意味著我國公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都按照憲法規(guī)定享有同等的權(quán)利和承擔(dān)同等的義務(wù)。即如此，對于農(nóng)民任何形式的社會歧視和經(jīng)濟文化差別待遇都是有悖公平原則的。自1958年全國人大常委會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》實施以來，全國公民就被人為地劃為城市居民和農(nóng)村戶口，并實行城鄉(xiāng)有別的經(jīng)濟社會權(quán)益和福利待遇，戶籍管理制度背后掩藏著資源占有和權(quán)益分配上的差異，然而這種資源配置和權(quán)益分配模式卻又是法律框架內(nèi)的權(quán)威分配。法律意義上的平等掩蓋了經(jīng)濟、文化及其社會權(quán)益的不均等。當(dāng)前，公民收入差距、城鄉(xiāng)居民收入差距有一部分不是文化因素和勞動技術(shù)差異造成的，而多是社會資源占有和使用不均造成的。

第二，政治自由表達權(quán)。我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國公民享有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”游行示威是憲法賦予公民參與國家與社會事務(wù)管理，表達自己意愿的一種方式。由于集會、游行、示威往往帶有政治色彩，具有一定規(guī)模的群眾參加，控制不好會影響生產(chǎn)秩序、交通秩序甚至國家安全，所以各國法律對此都作了一些限制性規(guī)定，我國也不例外。1989年的《集會游行示威法》明確規(guī)定了我國實行申請許可制度。由于這項法律是特殊背景下的產(chǎn)物，難免審批過于嚴格，限制性規(guī)定過多，使公民此項權(quán)利的行使存在法律障礙。農(nóng)民在維權(quán)過程中因不懂法律程序規(guī)定，出現(xiàn)了激情沖動與非理性行為，與現(xiàn)有法律法規(guī)產(chǎn)生正面碰撞。

第三，請求權(quán)。請求權(quán)是指公民在國家機關(guān)及其工作人員的違法行為侵犯自己的合法權(quán)益時，享有的申訴和請求取得國家賠償?shù)臋?quán)利。近些年，針對農(nóng)民合法權(quán)益的不法侵害很多，如非法拘禁、暴力毆打致傷致殘、強拆房屋、刑訊逼供造成冤假錯案等。農(nóng)民作為公民社會的主體，享有憲法和法律規(guī)定的不可侵犯的權(quán)利，這些權(quán)利一旦受到來自于國家機關(guān)違法行政行為和違法司法行為的侵害，農(nóng)民可以申訴或通過訴訟方式獲得國家賠償。農(nóng)民捍衛(wèi)自身權(quán)益的行為可以在一定程度上抑制某些國家機關(guān)及工作人員的職務(wù)侵權(quán)和職務(wù)犯罪行為。

2.農(nóng)民的特有權(quán)利

農(nóng)民首先是公民，其次其身份和職業(yè)又是農(nóng)民，這就決定了某些公民權(quán)在農(nóng)村具體表現(xiàn)的特質(zhì)性，農(nóng)民所享有的某些權(quán)利是獨特的和與眾不同的。表現(xiàn)在：

第一，農(nóng)民自治權(quán)。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予了村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的一項新型民主權(quán)利，即村民自治權(quán)。依照該規(guī)定，村民享有民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的權(quán)力。村委會任何重大事項的出臺須征得村民大會的同意方可實施。事實上，村民自治權(quán)的行使某種程度上偏離了民主和法制的軌道，村民根本無法決策也無力阻止村委會的侵權(quán)行為。同時，某些鄉(xiāng)村基層政權(quán)對村民自治組織的權(quán)力滲透從沒有停止過，對已屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)進行行政干預(yù)的事情也時有發(fā)生。

第二，土地財產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民對集體土地的占有、使用和收益的權(quán)利。現(xiàn)行憲法10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第10條同時規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村委會經(jīng)營、管理。”然而，現(xiàn)實生活中，村委會大權(quán)獨攬肆意侵占、違法出租、出賣土地的現(xiàn)象屢見不鮮，有的地方宅基地使用、土地承包和土地權(quán)益分配處于極度混亂狀態(tài)。某些地方政府強征土地而低價補償?shù)默F(xiàn)象時伴發(fā)生，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)受到嚴重挑戰(zhàn)。

第三，承包土地經(jīng)營自主權(quán)。《中華人民共和國土地承包法》第16條第1款規(guī)定：“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品。”第35條同時規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以劃分“口糧地”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款。”然而，在現(xiàn)實中，農(nóng)民在承包和經(jīng)營土地的過程中，會受到各方面的干擾，有的村委會違背承包人的意愿，在承包期內(nèi)擅自終止承包合同，違法轉(zhuǎn)包或改變土地用途，損害承包人的利益，造成直接經(jīng)濟損失。也有的地方政府不切實際大搞“政績工程”，強迫農(nóng)民在承包地上“統(tǒng)一種養(yǎng)”，在銷路不通信息不暢的情況下，使農(nóng)民蒙受巨額經(jīng)濟損失而無法彌補。

二、落實農(nóng)民公民權(quán)的憲法思考

1.對農(nóng)民進行啟蒙教育，使之初步具有公民觀念和法律意識

新中國農(nóng)民獲得了主人翁地位，公民權(quán)保障被寫進了憲法和法律，但傳統(tǒng)的封建等級思想影響和制約著他們當(dāng)家作主權(quán)利的充分行使。現(xiàn)代平等觀和公民觀是農(nóng)民積極參與各類政治活動的思想前提，它不會自發(fā)產(chǎn)生，需要外部灌輸。再者，中國農(nóng)民普遍缺乏法律意識和法律知識，對自身權(quán)利不知或知之不多，侵權(quán)發(fā)生后不知采用法律武器捍衛(wèi)自身的權(quán)益，過分壓抑后激情沖動容易做出非理性的沖突行為。案例宣傳普法和媒體普法會起到法律啟蒙的作用，司法機關(guān)捍衛(wèi)法律的神圣尊嚴也會大大提高農(nóng)民守法用法的決心。

2.擺正政府與農(nóng)民的關(guān)系

第一，從政治的角度講，農(nóng)民與政府是權(quán)力委托與被委托的關(guān)系，是人民與公仆的關(guān)系。國家公務(wù)員要以服務(wù)于民為己任，時刻接受群眾的監(jiān)督，把群眾是否支持滿意作為考察工作的標準，理應(yīng)“唯下不唯上”。第二，從法律層面講，政府與農(nóng)民是平等的權(quán)利義務(wù)主體關(guān)系。作為權(quán)利義務(wù)主體，任何組織和個人都不可以超越憲法和法律。政府部門必須依法行政，依法履行職責(zé)，為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供政治和法律等方面的保障，不作為和亂作為的行政行為都是違法行為。同樣，農(nóng)民作為國家公民，在依法享受權(quán)利的同時，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，自覺遵守國家法律，維護社會公共安全，維護國家民族的統(tǒng)一。

3.構(gòu)建以保護和擴大公民權(quán)利為核心的憲法秩序

第一，以實現(xiàn)公民權(quán)利為核心，體現(xiàn)社會主義民主性質(zhì)。沒有公民權(quán)利，就沒有現(xiàn)代民主政治。資本主義社會以私有財產(chǎn)為核心，公民權(quán)利的實現(xiàn)是以財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)的是私有制本質(zhì)下的虛偽自由與民主。我國是公有制的社會主義國家，要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政權(quán)性質(zhì)，就必須建立體現(xiàn)真實公民權(quán)的社會主義憲法秩序。就農(nóng)民公民權(quán)而言，當(dāng)其經(jīng)濟社會權(quán)益遭到侵害又無法有效表達時，采用信訪和集會、游行、示威的方式表達以引起政府和公眾的關(guān)注應(yīng)是可行的，憲法秩序的良好運行的關(guān)鍵不是堵劫，而在于政府是否真正放權(quán)于民，在于政府是否做好了預(yù)警防范和快速反應(yīng)的準備。

第二，準許公民提起違憲訴訟。憲法是國家的根本法，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸，否則違憲法律將被改變或撤銷。建國以來的法制建設(shè)，使我國已形成龐大的法律體系網(wǎng)絡(luò)，對法律法規(guī)的審查是非常繁重的工作，難免會存在漏洞。為了維護憲法的權(quán)威和國家法制的統(tǒng)一、尊嚴，我國亟需建立違憲審查制度以彌補當(dāng)前法制建設(shè)的不足。準許公民提起違憲訴訟意義重大，因為一些地方政府出于自身利益的考慮，出臺了許多行政法規(guī)和文件，有的對同一問題的處理存在多頭文件相互矛盾的情況，當(dāng)然也不乏存在侵犯公民權(quán)益的文件，在這些侵權(quán)文件和地方性法規(guī)面前，公民尤其是農(nóng)民，即便是進行司法訴訟也無勝訴的可能，因為法院適用的法律就是“違憲”的法律。如農(nóng)民與市民“同命不同價”事件的屢屢上演，根源于2004年5月1日施行的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》。按照該解釋規(guī)定，農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民人均收入標準不同直接導(dǎo)致死亡賠償金額的不同且差額極大。允許公民提起違憲訴訟，可減少違憲法律出臺的幾率，即便遭遇違憲法律，法院審理和判決時也可拒絕適用違憲法律。

第三，必須有專門的憲法監(jiān)督機關(guān)和違憲審查制度為憲法秩序保駕護航。我國法律規(guī)定，全國人大常委會是我國違憲的監(jiān)督機關(guān)，負責(zé)違憲審查工作。但是，全國人大常委會由于人員和制度原因?qū)嶋H上沒有精力承擔(dān)起這樣重大的責(zé)任，違憲審查在中國存在“真空”，建立專門的憲法監(jiān)督機關(guān)專司“違憲”法律審查已是迫在眉睫。根據(jù)國外經(jīng)驗，憲法監(jiān)督機關(guān)可專門負責(zé)違憲法律的審查，選舉糾紛的裁決、國家機關(guān)之間的權(quán)限紛爭裁決以及公民的憲法訴訟案件的審理等。

綜上所述，當(dāng)一個以根本法為最高法律效力，有專門的憲法監(jiān)督機關(guān)保障實施，以保護和擴大公民權(quán)利為核心的憲法秩序高效運轉(zhuǎn)時，農(nóng)民的公民權(quán)行使將不再遭遇法律尷尬而得以完整實現(xiàn)，和諧新農(nóng)村建設(shè)的美好藍圖指日可待。

河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃2006年《農(nóng)民無序性政治參與積極意義研究》項目階段成果，批準號為：200601019。

（作者單位：廊坊師范學(xué)院社會發(fā)展學(xué)院）