芻議公務員職務消費失范及其治理

職務消費是國家公職人員（主要是黨政領導干部）根據行政級別的高低，而享受的不同層次的、以實物分配形式為主的物質待遇，如住房、汽車、各種通訊工具、勤務人員乃至公務宴請等。毛壽龍教授認為，職務消費是特指有職務的人在履行職務時所發生的費用，只要發 生的費用與履行的職務沒有關系，就不屬于職務消費。相對于生產性支出來說，職務消費是一種非生產性支出，是對社會財富的虛耗，不直接創造社會價值。

一、職務消費的失范表現——消費過度

從職務消費的角度來說，中國的公務員也許是世界上最昂貴的，其職務消費一般是工資的幾倍、十幾倍甚至是幾十倍以上。2004年兩會期間，湖南省監察廳副廳長李利君提出，我國職務消費已經占到了全部財政支出的38%以上，嚴重擠占了財政資金，成為各級財政經費支出的一大負擔。在國外，職務消費一般只占國家財政收入的3%至6%。改革開放20多年來，我國的財政總收入從1978年的1132億元到2005年的3萬億元，增長了約28倍。而1978年我國政府機構的行政管理費用，還不到50億元，這與今天的7000億元相比，20多年時間，公務員的職務消費增長了140多倍，所占全國財政總收入的比例從4%上升到38%以上。過度的職務消費，必將增加人民的財政負擔，并帶來財政擴張的“擠出效應”。近年來，我國的教育、醫療保障等方面的投入不足已經引起了巨大的社會反響，成為威脅我國經濟穩定和社會安全的隱患。

二、公務員職務消費過度之危害

（一）政治權威下降，政府公信力失缺

職務消費過度是一種非正常的行政行為，它的流行和泛濫必然導致政府公信力的下降，同時會對整個社會的公共管理造成危害。人民群眾戲稱，職務消費過度使“干群關系由魚水關系變成了魚油關系”。職務消費過度破壞了政府形象，危害了黨群關系?；魻柊秃赵浿赋觯骸叭绻罡邫嗔φ娴闹荒芤匀嗣竦耐鉃榛A——這本來就無可懷疑，那么，人民決不會允許一個人或幾個人獲得確定不移的權力去給其他廣大人民制造不幸。如果最高權力依仗的是征服別人即依靠非正義力量取得的，那么任何一個勇敢的公民都可以有正當理由奪回它，任何一個見義勇為的人一旦找到合適的手段就有權消滅它。”

（二）財政資金浪費，行政效率低下

我們僅以公務用車和公款招待為例。被老百姓稱為“馬路上的腐敗”或“車輪上的腐敗”的公車消耗，成為各級政府的財政壓力。部分公車的養路費、保險費、年檢費、燃料費、過路過橋費、停車費、大小修理費等，平均一年要花2.5萬元至3萬元，加上司機工資、福利資金、差旅費，每輛公用車每年耗費達6.5萬元左右。“八五”期間，全國公車耗資720億元，年遞增27%，大大超過GDP的增長速度。到20世紀90年代后期，我國約有350萬輛公車，耗用約3000億元人民幣，己經成為財政不堪其重的大包袱。3000億相當于當年我國軍費開支的3倍；相當于當年地方財政收入的一半以上；比當年全國教育經費、醫療衛生經費和科學經費的總和還要多出600個億!

再看公款消費，根據國家統計局測算，全國大中型飯店和賓館60.7%的營業收入來自公款宴請。上世紀90年代初，全國公款接待費用高達800多億元，到90年代中期就突破1000億元大觀。近年來，公務接待更是水漲船高，每年耗費公款數字更是驚人，據不完全統計，每一個縣域范圍的招待費用約在2000萬元以上，估算全國一年的公款吃喝費用約在2000億元以上，相當于吃掉一個三峽工程。 “一桌酒菜一頭牛，一部小車一棟樓”這種“平心靜氣”地浪費公共資源的現象，是政府公務員對人民群眾辛勤勞動果實公然糟蹋的集體麻木！

（三）部門利益壟斷，權力尋租盛行

職務消費是與一定權力相連接的，職務消費過度就會助長權力尋租。自1993年起，國家公務員制度逐步取代了傳統的“機關干部”制度，公務員收入水平及結構也發生了變化。目前，由于不同地區和部門公務員實際收入的差異過大，使得一些部門在利用手中的權力取得財政預算外資金。這些主管部門在各自的“勢力范圍”內享受著優先、甚至壟斷，破壞了所在行業的公平競爭，所得暴利以上交管理費、承包金及年終機關福利的形式匯入部門利益，成為公務員隱性收入的主要來源。一些行政機關的部門和單位為了解決本單位福利待遇問題，濫用手中的公共權力亂收費、亂攤派、亂罰款現象已是司空見慣。

三、公務員職務消費失范的原因探究

（一）公權力異化和公共管理功能弱化

公權力的異化主要表現為權力的擴大與膨脹。我國的權力架構歷來是縱向的等級制，而不是橫向的相互制衡，這種缺乏有效制約的權力，會極度地膨脹。尤其是在市場經濟下，個體的私欲是普遍存在的，失去監督的私欲必然會滋生損公肥私、搭車消費、揮霍浪費等腐敗現象。職務消費過度是公共權力部門化、部門權力私人化、私人權力市場化的一種“亞腐敗”現象。公共管理功能的弱化其實就是制度的弱化。職務消費過度說明國家的公共行政管理功能被軟化、弱化而失去“剛性”和約束作用，權力的行使只依賴于行政主體的良心道德和自覺程度。一方面，權力的異化造成制度的弱化，同時制度的弱化又加劇了權力的異化。權力異化和制度弱化共同作用的結果造成職務消費過度甚至腐敗。

（二）行政管理體制改革滯后

行政管理體制改革在微觀操作層面上的嚴重受阻，在于行政體制改革內生的“政府悖論”——政府既是行政體制改革的執行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。對政府及其行政人員來講，行政體制改革是一種“外源式”的自我手術和自我改革，勢必會在一定程度上觸及、震動或破壞政府及其行政人員的既得“權力—利益”格局，行政管理體制改革的阻力也就可想而知。

（三）約束監督機制不力

由于職務消費本身帶有一定的私密性，職務消費和非職務消費之間的界定有一定的模糊性，往往相互糾纏在一起，相互轉化。不道德的職務消費模式往往會排斥道德的職務消費模式，最終導致職務消費失控。當前，我國正處在經濟轉型時期，對領導干部的約束存在制度不健全、監管不到位的問題。雖然有黨內監督，輿論監督和群眾監督，但在制度上還不配套、不完善；在監督的實踐上，上級機關監督不到位，同級機關監督不了，內部監督走形式，社會監督難于落實。

（四）改革主體的利益剛性

新制度經濟學認為，制度變革主體只有在機會成本和交易成本較低并能保障主體能從中獲益的條件下，才會主動推動制度的變革和創新。公共選擇學派認為，政府以及組成政府的政治家和公務員都是“理性經濟人”，他們都有自己的私欲，都追求個人利益。S.P.亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中曾一針見血地指出：制度利益和制度中的個人利益是有區別的。托克維爾在《論美國的民主》中指出：在民主國家，國家工作人員都是窮人，他們希望發跡高升，因而有很多貪污現象。在職務消費制度改革中，政府及其公務員是改革的主體。所以，政府及公務員當然也有自己的利益偏好和利益剛性，職務消費失范也就順理成章。

（五）薪酬制度的缺陷

沒有能夠反映出公務員的責任和工作量，扭曲了分配杠桿的激勵機制。由于大量補貼，包括各種獎金、津貼和補助等游離于工資之外，公務員的福利待遇缺乏統一標準和管理，造成收入分配不公，刺激了追求職務消費最大化的心理和行為。以2003年為例，全國公務員的年平均工資為15487元，而國家統計局公布的2004年全國城鎮單位在崗職工年平均工資為16024元。在全國10多個行業的職工平均工資中，排名處于中下位次。

（六）行政道德失范

“以政為德”是我國傳統的行政美德，而職務消費失范則是現代社會最大的社會不公平和非正義之舉，既是對法律的背離，也是對理性精神的否定。張康之教授認為，行政人員的道德屬于職業道德的范疇，有自身的特殊性。行政人員道德修養有兩條途徑：自律和他律。而中國行政過程中的職務消費泛濫既非自律的結果，也非他律的要求，違背了公共行政的基本精神，導致公共行政的合理性和合法性受到質疑。

四、公務員職務消費的對策分析

（一）加快改革步伐，提高行政素質

現階段我國的行政體制的發展還遠遠沒有構建起類似于西方那樣的現代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務員制度也只是初顯雛形，不存在西方發達國家官僚制老化的危機。從這一意義上講，中國行政管理體制改革的基本對策應當是參照官僚制范式，按照發展社會主義市場經濟的要求，建立高效的行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素質的專業化行政管理干部隊伍。

（二）職務消費貨幣化

職務消費貨幣化是利用市場經濟條件下利益機制的杠桿作用，通過堵、疏并舉，建立激勵和約束雙管齊下的機制，引導和調整職務消費的行為和取向。在我國，實行職務消費貨幣化是一場革命，既是對傳統職務消費觀念和職務消費方式的變革，也是對職務消費者個人利益的調整。既保證了官員的既得利益，又符合國際潮流。改革方向是職務消費方式貨幣化、額度標準化、行為規范化。畢竟，遏制日益膨脹的職務消費規模、迎接“后職務消費時代”的到來才是職務消費改革的宗旨。

（三）完善監督制度，促進法制建設

完善公務員職務消費監督制度，首先要建立和完善各種規章制度，嚴肅認真遵守和執行制度，克服違章不糾的現象；其次要加強黨內監督，努力探索新形勢下監督的新方法與新途徑；三是要強化群眾監督，抓好政務公開，拓寬監督渠道，讓民主決策和民主監督滲入到公權力運行的每一個程序和環節，把對職務消費背后的公權力監督制約作為職務消費改革的價值坐標。對公務員的監督僅僅依賴社會輿論、自身信念和道德約束是顯然不夠的。孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“人一旦有了權力就濫用權力、使用權力，直到盡頭，……為了防止濫用權力，從事物的性質來說，就必須以權力約束權力?！笔澜缟虾芏鄧叶紝⒐珓盏赖律仙秊樾姓ㄒ?，以便更有效地約束官員。美國政府制定有《行政部門雇員道德行為準則》和《政府道德法》，日本、英國、澳大利亞、新西蘭等國都有《公務人員行為準則》；日本在1999年8月制定了《國家公務員倫理法》，2000年3月又頒布《國家公務員倫理規程》。

（四）改革預算模式，硬化預算約束

從財政制度角度看，政府官員職務消費失范的根本原因在于我國的財政預算制度。財政是國家的生命線，而我國的財政預算制度是一種“軟約束”。只有完善的財政預算制度才能保證政府財政資金的運用符合公眾的利益，避免產生浪費和腐敗現象?！邦A算是擺脫一切意識形態粉飾的國家組織框架。”在西方，預算大都是年度立法，預算必須經過立法機構或代議機構批準，政府必須不折不扣地執行。政府及其公務員開支時必須嚴格依據預算。同時，作為預算執行結果的決算必須接受審計，并向全社會報告審計結果。我們在進行職務消費改革的同時，應當借鑒別人在這方面的有益經驗，建立嚴格、有效的現代財政預算制度，使預算真正成為年度預算。

（五）改革工資制度，啟動社會保障

職務消費問題的核心問題可能在于公務員薪酬制度不夠健全和社會保障制度的不成熟。2006年《政府工作報告》指出：“改革公務員工資制度，在清理規范津貼補貼的基礎上，建立國家統一的職務與級別相結合的工資制度和工資正常增長機制，完善艱苦邊遠地區津貼制度。” 2006年7月1日起已經正式實施《公務員工資制度改革方案》，實行國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度，完善機關工人工資制度，形成科學合理的工資水平決定機制和正常增長機制，建立適應經濟體制和干部管理體制要求的工資管理體制，實現工資分配的科學化、規范化和法制化。同時，要把社會保障制度建設列為我們預防職務消費失范的配套措施。在新加坡和香港等國家和地區，住房保險、醫療保險、養老金等社會保障措施已經成為公務員重要的預期收入。高昂的養老金對公務員有著很強的牽制作用，可以更有效地解決“59歲現象”，已經成為反腐敗的一項有力武器。

（六）提升道德水準，強化職業操守

古人云：“君子之德風，小人之德草，風行草偃?！甭殑障M過度是一種違背公共行政精神的虛假的需要，它既與公共管理的實踐不符合，也與現代公共管理的基本理念不符合?！盁釔圩鎳?、忠于人民，求真務實、開拓創新，顧全大局、團結協作，恪盡職守、廉潔奉公”體現了我國公務員工作的內在性質，蘊涵了鮮明的時代特征。從本質上講，公務員精神屬于職業精神的范疇，是一種一心為公、積極向上的公共精神。我們要注重培育和弘揚公務員精神，提升行政素質，強化職業操守。

（作者單位：南京師范大學）