憲政——中國民主政治的理想選擇

在人類文明的演進過程中，不難發現，那些被稱之為老牌“列強”的國家，盡管程度不一，但在新憲政主義的指導下，仍然位居當今世界強國之列。再看全球范圍內的第三次民主化浪潮，很多發展中國家和轉型國家在進行政治體制改革的過程中，都把建設法治國家和實行憲政主義作為改革的目標。真可謂世界憲政潮流，浩浩蕩蕩，在當今世界的現代化政體中，實行憲政已經是一種基本的模式。

一、憲政的內涵

毛澤東早在1940年發表的《新民主主義的憲政》一文中就指出：“憲政是什么呢？就是民主的政治。”[1]我國很多學者均受毛澤東的啟迪，普遍認為，毛澤東的說法構成憲政的基本含義，再加上形式要件的話，那么憲政應是實施憲法的民主政治。西方學者對憲政概念在最基本問題下有著較一致的看法，認為憲政首先是由意識形態和文化決定的一系列特殊的道德觀點。

人性是不完善的，這種對人性的預設正是憲政主義的理論來源。憲政就是基于對人性弱點的認識，通過法律化的政治程序，來限定和牽制政治權力的公共規則和制度。毫無疑義，依靠人民才是對政府的主要控制，但經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。這些“輔助性的預防措施”就是憲政。[2]

二、中國歷史上的百年憲政

在中國神州大地上的憲政之旅，也可謂一波三折。100年前發生的戊戌變法是中國近代第一次將封建專制變為君主立憲民主制度提到實踐日程的政治運動，康有為、梁啟超和有關志士領頭發出了整個中華民族要求全面變法維新建立憲政國家的集體吶喊。

清末有志之士的憲政思想的預演，為后繼者打開了憲政之門，孫中山先生及其領導下的同盟會，在不斷的革命斗爭實踐中，主張通過軍政、訓政、憲政建立新式的民主共和國，建立具有以憲法為保障的，靠法律機器和權力運轉的，實行民主政治制度的資產階級民主共和國的思想。

抗日戰爭時期，中國共產黨以毛澤東新民主主義憲政思想為指導，主張建設“三三制”民主政權，建立新型黨政關系和民主監督制度，加強新民主主義法制建設，構成了中國共產黨新民主主義憲政實踐的主要內容。

改革開放以來，我國堅持加強民主和法制建設，完善社會主義法律體系，一步步推動了政治體制改革，為中國憲政制度的現代化打下了良好的基礎。而且，在市場經濟的發展、現代政治民主化的思潮、外來先進的民主憲政文化的沖擊、社會主體的推動等諸多動力的合力作用下我國憲政制度的現代化是必然的歷史趨勢。

三、憲政符合中國社會主義初級階段的國情

從憲政思想在中國歷史上的百年發展看，其正在一步一步的結合中國的實際情況，慢慢的融入中國社會主義初級階段的國情，儼然成為了中國社會主義初級階段應有的民主觀。

1.從憲政與社會主義初級階段二者的關系看

憲政以全民權利為基礎，倡導民主法制，適應了社會主義初級階段發展的強大制度動力，無疑是在社會主義初級階段我們所能選擇的最好民主形式。

2.從憲政與民主二者的關系來看

憲政的價值理性就體現為民主。現代民主政治合法性基于對人民主權原則的肯定，而作為憲政民主約束力量的憲法作為人民意志的集中反映，是政府權力和人民權利的契約，體現了人民主權的基本要求。民主與憲政相結合才是理想的政治。[3]

3.從憲政對少數人利益的保護功能出發

代議制民主取代直接民主制成為現代民主政治的實現形式，但是多數裁決與少數人利益之間的矛盾這一危險仍然無法避免。憲政正是緩和代議制民主政治內在張力的有效途徑。多數裁決制若脫離了憲政的約束就可能出現壓迫少數人的多數專制。退一步講，即使沒有出現上述極端情況，但如果固定或永久的多數派在它的利益范圍內能保持絕對控制，就可能徹底破壞許多對立集團之間的微妙平衡，那么民主的天平將發生傾斜。

4.憲政不僅意味著有一部良好的憲法，更重要的是它還蘊涵著憲法至上的憲政精神理念

隨著中國改革開放的逐步深入，經濟的健康持續發展，市場經濟制度的不斷完善，產權經營權的進一步清晰，為當代中國的民主憲政無論是在制度的構建，還是在政治行為的運行上都提供了一個發展平臺。我國物質文明、政治文明、精神文明三者的協調發展，無疑給憲政的發展和完善提供了一個和諧文明的環境，為中國的憲政前景提供了空前的歷史契機，公民對民主的渴求和對憲政的向往為發展民主憲政提供了良好的社會基礎和社會精神支持。

四、憲政在中國發展的途徑

1.公民權利乃憲政之本

憲政建立和發展的前提就是個人權利得到根本性的確認和保障。權利至上所以要求憲政，個體權利沒有得到根本保障的憲政不是真的憲政，權利乃憲政民主之本。

理想的憲政模式，是要求國家權力和公民權利的和諧互動、共同促進。承認國家利益和公民私人利益的分殊與統一的辯證關系。由于國家權力的強勢地位，憲政的實施就是要通過公民的權利來制衡國家的權力。憲政正是通過對權力功能性分解和權利分化而得以實現。以權力制約權力、以權利制約權力。前者是從外部約束權力，即以惡制惡、以權制權；后者是從內部涵化權力，即以權利為本位，通過廣泛分配權利，使利益多元化，主體獨立化和自主化，從而使權力合法化、理性化。

2.構建有限政府——行政憲政化

有限政府與行政憲政化互為表里。有限政府是憲政的必然要求，是實現行政憲政化的有效形式。憲政的核心乃是對公共權力施加的法律限制，其目標取向就是建構有限政府。行政憲政化通過有限政府的運作以體現憲法的價值，彰顯憲法的精神。

（1）為政府職能“輕裝減負”、重新定位

轉變大而全、全而弱全能型政府為小而精、小而強的有限政府。改變中央高度集權的現狀，科學劃分中央與地方的事權、財權。分化定位政府職能，實現政府與社會在功能上的分殊，實現政府部門的專門化，專業化。政府應充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，[4]發揮宏觀調控與服務的職能，有所為有所不為，為之所以為。

（2）精簡政府機構

轉變政府機構管理層次多、管理幅度小的“金字塔”式的行政組織機構，為政府機構“瘦身”。從橫向看，學習西方發達國家精簡而高效的模式，根據政府的內外職能性質對臃腫部門進行撤消與合并，機構因職能而存在，因職能而運作。從縱向看，減少層次，變金字塔結構為扁平形結構，建立以“以地方為主”的政府，讓政府更加貼近民眾。[5]擴大地方政府的職能范圍，建立“類聯邦州”的省級高度自治政府。對特殊職能部門，建立中央政府直屬機構，下直接調查群眾的問題，上直接對中央政府負責，避免反映滯后的問題，提高政府工作效率。

（3）政府公務人員配置與行政權力限制

行政憲政化，徹底改變因人設事和十羊九牧的怪現象。使編制管理、財政管理相對獨立，用法律形式把職位設置、職責權限、結構比例、人員定額固定下來，使編制管理和財政提供法制化、規范化、程序化。同時讓公民的知情權、參與權、監督權滲透到行政權力行使的始終，才能使行政權力最大程度地體現民意。[6]實行憲政就是要切實做到行政公開、行政參與。陽光是最好的防腐劑，違法亂紀的行政作為全是黑暗的滋生物。只有公民真正擁有合法權利、參與國家管理，那樣的政府才是真正的民有、民治、民享的政府。

3.完善人民代表大會制度

在我國人民代表大會制度是否得到真正的貫徹直接決定著民主憲政道路的成敗。在完善人民代表大會制度方面應著重解決好以下幾個方面的問題：

（1）人民代表大會制度自身職能的強化

第一，強化立法功能。我國目前人大會期過短，代表人數太多，人大不可能充分行使立法權，人大的立法多具象征性，而事實上的立法權落入人大常委會，因而導致頻頻“授權立法”，極大地削弱了人大立法權能力和人大作為權力機關的核心地位。人大作為立法機關，應當及時制定法律而不是一遇到新變化就搞“授權立法”，這有損法制統一和人大權威。

第二，強化議事能力。人民代表在人大會上審議和議定國家各項重大事務，對各項大政方針行使表決權，而不是充當政府機構的顧問。議事過程中，應在分小組討論的基礎上，加強各省小組間的互動互助，探討成功經驗，分享資源，形成特色的議事互補，在成熟嚴謹的辯論、分析、審議后，作出科學的決策，以供政府安排執行。

第三，強化監督功能。根據人大的監督功能和實踐的需要：一是強化人大的憲法監督職能。監督省部級以上國家機關制定的法規、規章、決議、決定、命令、指示及其他規范性文件是否違憲；監督由全國人大及其常委會產生的國家機關及其組成人員的職責行為是否違憲。二是強化人大的財務監督職能。提出并起草經濟法律議案，審議處理財經議案。三是設立人大監督專員署，推行人大監督專員制度。直屬于全國人民代表大會領導，在人代會閉會期間，負責主持和協調監督工作的開展，監督解決處在過失與犯罪之間的廣泛的行政、司法領域的不當行為。

（2）人大代表制度的完善

第一，人大代表選舉方式的突破。首先，推行選區制。即按照一定人口數量劃定選區代表，這既有利于代表對本選區的選民負責，又有利于選民對本選區的代表的監督。[7]與此同時，要提高直選層次，以配合選區制的推行。借鑒當今世界眾多國家下院直接選舉的經驗，結合我國經過半個世紀直接選舉實踐，能夠適應將人大代表的直接選舉擴大到省市一級的要求。我們不是實踐的問題，而是觀念的束縛，理論和認識上的突破是當前急需解決的問題。其次，要在人大選舉中引進競爭機制，激活代表候選人的責任意識。沒有競選的差額，不是真正的差額，沒有差額的選舉不是真正的選舉。在確定人大代表的正式候選人時，一方面在直接選舉中增加預選程序，或通過選民代表來預選確定正式候選人，避免無意義的競爭，減少耗時耗費的徒勞程序；另一方面，出于人性化設計，應給予候選人走訪民間和進行自我宣傳的時間和機會，以便選民進一步了解候選人，從中確定自己最中意的人選。

第二，增強人大代表的代表性。人民選出的代表是否具有真正的代表性，是否能代表人民的利益和反映廣大人民群眾的意志直接決定著民主憲政的成敗。首先，要不斷提高代表參政議政所需的素質，熟悉權力機關的工作環境，學會運用行使權力的技巧和藝術；其次，人大常委會要定期組織民主法制建設的理論學習，增強法制、民主意識，有計劃的組織政情、社情通報，增加代表的信息量，進行必要的專業培訓，增強代表的議政專業能力。再次，鼓勵代表在本選區了解社情民意，并提出意見、建議，鍛煉代表議政的實際能力。

第三，人大代表履職監督機制的強化。首先，建立人大代表責任制。將《代表法》關于代表職責的規定細則化、具體化，使之具有可操作性，明確規定代表在代表職務期間應當做什么，怎樣去做，何時做，不這樣做就要被追究責任。實行代表履職的公開化，為實施對代表的有效監督創造條件。改進人大新聞報道的透明度，擴大民眾的知情權，為代表責任制的實施提供外部壓力。時時普遍推行和完善公民旁聽制度，加強選民對代表的監督。其次，改進和完善罷免制度，使代表責任制落到實處。

第四，人大代表職業化的構想。調整人大代表的結構，限制人大代表中“一府兩院”的政府工作人員、企業家、工人、農民或其他勞動者的比例，使代表身份職業化，類似于國外議會中的議員身份。人大代表職業化，代表有了職業的責任感，便可投入大量的時間和精力從事人大工作，改變曾經的被動聽取民情，轉而主動地去發現問題，這樣人大代表的素質和效能便可大大提高。當然，解決人大代表全部職業化的目前的國情下恐怕不太現實，可以考慮實行職業代表比例制。根據不同的行業、界別和國家財力確定專職代表的比例，通過發展逐步實現全部的職業化。[8]

五、結語

面對世界一體化的進程，面對世界范圍內憲政主義的歷史潮流，中國想要發展，想要融入世界，我們要做的不是迎風而上，成為歷史進步的羈絆，而是順流向前，作憲政改革進步的中流砥柱。高舉鄧小平理論的偉大旗幟，堅持“三個代表”重要思想，認清歷史，結合國情，中國要走自己特色的民主憲政之路。事物是運動發展的，同樣憲政主義在其不同的歷史階段有其特殊的標準要求，中國的憲政理論必然在發展中完善、在發展中進步。這是歷史的必然，也是人民的吶喊。

參考文獻：

[1]毛澤東選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：732.

[2]謝冰.從常識開始——關于民主和憲政的基本知識[J].民主與科學，2001（1）：7.

[3]張文顯，信春鷹.民主＋憲政＝理想、政制[J].比較法研究，1990（1）：9－10.

[4]戴長征.國家權威碎裂化：成因、影響及對策[J].中國行政管理.2004（6）：81.

[5]張倫學.構建有限政府：行政憲政化的開端[J].科學社會主義，2005（3）：46.

[6]孫學玉，杜萬松.政治民主向行政民主拓展的邏輯與保障[J].中共中央黨校學報，2004（30）：54-55.

[7]林伯海.人民代表大會監督制度的分析與構建[M].北京：中國社會科學出版社，2004：288.

[8]劉俊杰.走向政治文明的民主[M].南昌：江西高校出版社，2004：65-66.