完善高校學生校內申訴制度的思考

高校學生校內申訴是指學生對學校作出的涉及本人權益的處分或處理決定不服，向學校提出的意見和要求。《教育法》第42條第4款規定：“受教育者對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提出訴訟。”2005年的《普通高等學校學生管理規定》第五章“獎勵與處分”中也明確了學生校內申訴制度。各高校在此指導下也紛紛建立了自己的《校內申訴處理規則》，但經過一年的試行，效果并不盡如人意。究其原因，既有制度本身的缺失、不周問題，也與傳統的學生維權意識有關。本文僅就校內申訴制度問題發表一些看法，以期能對該制度的完善和學生權益的更好實現做一些有益的探討。

一、高校學生校內申訴制度的立法主旨

“良法善法必由善良之人所制”，規章制度制定的好壞以及實施中的效果最關鍵的是人的問題，說得具體些就是人的意識問題。因此考察高校校內申訴制度制定問題，必先明確學校和學生的關系定位問題。學生與高校的法律關系的爭執由來已久，在此問題上基本形成了公法上的特別權力關系和教育法上的教育契約關系兩大論點。公法上的特別權力關系強調的是一方支配而另一方服從的關系，高校作為國家授權主體行使著部分國家行政職能，會有很多具有重大影響的和有法律意義的行為針對學生而出現，如對學生的懲戒和頒發學業證明書等公法上的權力行為。教育法上的教育契約關系是以“依法治教”法治原則為基石，依據憲法和教育基本法確立的學校和學生平等主體地位的法律關系，目的是為了保障受教育者學習權利的充分實現的一種特殊契約關系。[1]

在高教制度改革層出不窮且更加人性化和國際化的背景下，高校與學生的法律關系當是用教育法上的教育契約關系來主導高校生活的全部，將學生作為平等主體來對待，才符合“以人為本”現實發展的需要。高校校內申訴制度的制定行為是上述兩大論點互力的過程，通過特別權力關系所賦予的職能用教育法上的教育契約關系理念來修正公法上的特別權力關系行為。對于特別權力關系易于擴張的特點，應當更加著重強調平等的教育契約理念，在建章立制的導向上應當更加關注這種關系的傾向問題，確立正確的權義觀和人本思想，吸收學生參與立法，明確特別權力關系下客體對象的主體地位，保障弱勢主體的正當權益。完善的學生申訴制度至少應起到以下作用：真正保障學生合法權益，避免學生合法權益保護的缺失與缺位；教育學生學習懂得以合法合理的方式保護自身權利，以申訴的方式實踐民主與法治精神；改善學校治理結構與治理方式，達到校園法治的目標。本著有錯必糾的思想，公開、公平、公正對待客觀事實，嚴肅、認真、平等的解決問題，通過完善的校內申訴制度保障學生和學校的合法權益，維護正常的校園秩序。本文系徐州建筑學院2005院級青年基金課題《高校學生權利與義務研究》（編號：JYA 3 05-18 ）的子課題成果。作者為項目主持人。

二、高校學生校內申訴委員會組成與運行

高校學生校內申訴制度是通過建立有一定代表性的申訴委員會來對有關的申訴問題進行調查和裁斷，但申訴制度試行一年來，有的高校申訴委員會還只是停留在制度規定上，既未有正常的工作機制，也沒有配套的工作人選。突出的問題反映在：一是申訴處理委員的組成缺乏科學性：有的高校照搬教育部的《普通高校學生管理規定》第60條第2款規定，籠統規定學生申訴處理委員會由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成，體現了對工作的不負責任；有的雖然明確了各類人員的組成，但對教師代表和學生代表的選擇方式沒有明確，缺乏工作的細致性。二是工作方式，大多學校都沒有對申訴處理委員會如何作出評判結論規定具體的方法，是少數服從多數原則還是申訴處理委員會主任決策，是絕對多數原則還是相對過半數即可，是公開舉手表決還是秘密投票表決，是當場表決還是會后秘密表決等，缺少明確具體的規定，給申訴處理工作的公正性帶來很大的影響。三是學生申訴處理委員會的決定對學校而言并不具有最高的權威，這與教育部的學生管理規定是一樣的，即需要改變原處分決定的，由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。將學生申訴處理委員會定位在一個為學校進行調查的角色上，使申訴處理委員會并不能盡到一個終局裁判的職能，違背了學生校內申訴制度建立的終極目的，并不能真正建立完整的校內申訴處理制度。

申訴委員的組成是否科學和工作權限是否明晰，以及裁判的效力問題關系著申訴制度建構的成敗。如果學生感到上述三個組織架構方面的問題都不夠合理，學生的選擇可能就是直接進行校外申訴和到法院訴訟解決，原先初衷很好的校內申訴制度則會流為形式，并不能真正實現其公平公正的解決問題的宗旨。

為更好的發揮申訴處理制度的作用，教育部應當著重強調這項校內救濟底線制度的意義，并明確校內申訴處理委員會的裁斷權威，賦予高校學生申訴處理委員會在此問題的終局裁決職能，而非僅是學生處理決定職能部門的“家長”。學生申訴處理委員會在組成人員上應當由相對中立的院校領導、有關部門負責人、教師代表、學生代表和校外特邀代表組成。人數應當為單數，其中半數以上必須由臨時選擇的教師代表和學生代表組成，其余成員在申訴處理委員會常任成員中選擇。臨時教師代表和學生代表分別由學校教代會和學生委員會推薦。申訴處理的決定采用當場無記名投票和相對少數服從多數的原則進行。學生申訴處理委員會在審議申訴和對申訴案件作出決定時，作出處分決定的單位負責人采取回避制度。

三、高校學生校內申訴受理范圍

根據《中華人民共和國教育法》第42條第4款規定：“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”其申訴范圍包括受教育權和民事權利的人身權與財產權，但其所言申訴應當屬于校外向教育行政主管部門提起，似不包含校內申訴問題，而且學生對學校給予的處分問題僅能提起申訴而無訴訟也是一大缺憾，也是導致當前學生訴訟母校而常不予立案的主要原因。新《普通高校學生管理規定》第五條規定：“對學校給予的處分或處理有異議，向學校或者教育行政部門提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”另外在第五章中規定：“學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。”這兩項關于學生申訴問題的規定存在著立法上的不夠周延，前項含混的規定申訴包含受教育權和民事權利，后項又通過更加明確的方式即規定各校申訴處理委員會的受理范圍限制了學生民事等權益的申訴可能。各地和各高校所建立的申訴處理規則和新《普通高校學生管理規定》的第五章基本一致，這導致了學生申訴處理規則作為和諧解決學校與學生糾紛分歧的校內救濟底線出現了功能的不完整，出現了權益申訴救濟方式的兩元化，導致校內方式的申訴處理作用有限。

為充分全面發揮校內申訴的作用，構筑穩固的校內救濟底線，包括國家的教育基本法和教育部的《普通高等學生管理規定》以及各高校的校內申訴處理規則，都應當進一步解放思想，統一認識，修正申訴的相關規定，擴充申訴受理的范圍，改變當前僅限于紀律處分的規定，將憲法和教育法以及作為平等主體存在所必需的其他權利受到校方以及校方工作人員職務行為侵犯的情形都納入到申訴受理的范圍，如關于受教育權受侵犯的行為，侵犯合法財產權的行為，侵犯人身權的行為，侵犯知識產權的行為以及現在的處分行為。通過涵蓋全面的學校侵權行為，將現行的制度建設更進一步的推向深入，使學校的自身侵權行為得到較為全面的糾正，解決傳統學生權益救濟兩元制方式下的弊端，及時全面的消解高校和學生的矛盾糾紛，構建高校與學生的和諧關系。

四、高校學生申訴受理環節問題

高校學生申訴處理工作是對學生權益進行校內救濟的最后一道程序，包括案件的受理和處理，以及特殊的聽證程序。案件的受理是啟動申訴處理工作的前提，當前各高校的申訴處理規定都對受理環節作出了規定，但仍然存在很多缺陷：未明確受處理學生有被告知進行申訴和聽證的規定；缺少對學生申訴材料準備工作的指導等人性化的措施。

高校學生申訴受理關系著后續工作的開展，完善受理程序是增進該項制度的公信力的前提。本著關愛學生和換位思考的角度，在申訴受理工作上應當在以下兩個方面進一步加強：一是校內申訴處理規定中應當進一步明晰人性化管理和愛護學生的相關規定，由于學生相對學校來講是弱勢群體，其科學知識、社會閱歷和處世方式與校方工作人員相比有很大的差距，學生在準備申訴的時候可能會存在著很大的困難，比如不熟悉申訴的程序和聽證的過程，證據材料的準備能力欠缺，尋求法律和校規的能力不足。這些如不通過外界的幫助，單靠學生很難完全實現，這就需要處于中立地位的申訴處理委員會予以指導和幫助，使申訴事項的事實情形能得到客觀、真實的再現，為后續的裁斷工作奠定公正的基礎。二是明確處理機關告知受處理學生申訴的強制義務，使學生申訴渠道暢通，使申訴的程序公正得到完整實現。同時對于學生因為客觀原因無法在既定的時限內提出申訴請求，申訴處理規定應當賦予其延期的必要。

五、高校學生校內申訴處理程序問題

處理是整個申訴工作的核心，它包括申訴處理的方式，申訴處理的依據，申訴處理的程序，申訴處理的時限，申訴處理與后續救濟行為的銜接等。在申訴處理方式上是書面審查還是公開聽證進行，這關系著雙方權利的實現程度，當學生申訴材料齊全，事實無疑義，僅是對處理結論有不同意見可以采用書面審查的方式，除此之外的原則上應當通過聽證的方式進行，尤其是學生申請聽證和兩人以上的共同行為以及原處理結論為留校察看、開除學籍、退學的，更應當通過謹慎的聽證方式進行，以保證能完整、充分地查清事實，公正、公平的進行裁決。

在處理時限上，應當予以明確兩個方面，一是申請聽證的時間，二是處理的時限。在申請聽證的時間上應當給予學生充分的準備時間，學生因特殊原因經說明的可以申請延期舉行聽證，但申請延期應當受到一定的限制，凡是有學生家長和代理人的情況以及以申請延期為拖延時限借口的都不應當允許延期，同時延期所耽誤的時間不應當計入申訴處理的時限。在處理時限方面應當規定一個明確具體的時間界限，參照國家行政處罰的申訴時限規定，一般應當為60天，期限屆滿如未作出申訴處理決定的，學生可以徑行校外申訴和提起訴訟。

聽證一般應當公開進行，應當提前三天將聽證會的時間、地點公布，方便同學和老師旁聽，公開聽證既是對聽證工作的監督也是對學生進行相關教育的極好機會。但涉及個人隱私和國家秘密以及學生申請不公開進行的應當不公開。

同時在處理過程中應當注意保護申訴學生的受教育權益，但凡涉及開除和退學的決定情況，應當持相對謹慎的態度。在這兩種情況下如果強調申訴期間不停止處理決定的執行，則有可能在處理決定不適當的情況下造成無法補救的結局，所以涉及到學生申訴事項關系到受教育權的實現問題時，應當允許其繼續在校學習，直至申訴處理這最后一道校內救濟程序完結時為止。

六、證明責任的歸屬

證明是指有關當事人查清、闡明和確定申訴處理事項事實的活動。證明活動是一項復雜的活動，它包括收集證據、審查判斷證據、推定、認定事實等。申訴處理裁斷公正的前提和基礎則是要使待證事項達到事實清楚、證據確鑿的證明程度，如果因為各種原因導致無法還原事實的本來面目或存在無法消除的疑義時，則需要明確此不利后果的歸屬，證明責任即是解決這一問題的標準。這一術語來自國家的訴訟行為，一般是把證明責任歸屬于強勢機關，目的是通過此責任分配方式來保護弱者，使強勢機關在作出決定時更加嚴謹和負責任。在高校的校內申訴活動中為確保原處理結果更加公正，在無法查清事實和出現疑義時，也應當明確這一證明責任的歸屬，不利的后果應當由校方來承擔，從而確保學生弱勢主體利益的有效維護。

校內申訴處理規則雖然已經建立，但仍然存在很多的不足和缺陷，為了更好的發揮其作用，有必要對相關的規定進行進一步的梳理，推動“依法治校”和“以人為本”教育理念的深入實踐，為和諧校園的建設發揮重要作用。