對國家投資經營行為法制化的思考

全民所有制財產是我國的國有資產，在我國社會資源中占相當大比重，國家運用國有資產進行的投資、經營活動長期以來在社會經濟生活中占據重要地位。但由于缺乏相關法律規范，其間也存在不少問題。在市場經濟條件下，數額巨大的國有資產如何投資、經營日益成為一個非常重要的課題。

一、現代市場經濟與國家投資經營法

現代市場經濟是以國家調節為標志的市場經濟。國家調節經濟的基本方式主要有三種：（一）國家以權力者的身份反對壟斷，維護競爭；（二）國家以特殊民事主體身份投資企業，直接介入經濟活動以求改變整個經濟總量的平衡，來調節社會經濟結構； （三）國家以管理者身份采取引導、促進、服務的宏觀調控措施來調節社會經濟。? 其中國家直接投資開辦國有企業是國家干預經濟、調節經濟結構的一個有效措施和手段。

當然，國家運用國有資產進行投資經營，并非只是為了調節經濟，從世界各國具體情況來看，其目的大致有三：（一）出于政治性目的，即為了實現某種政治理想而進行國家投資經營活動； （二）出于財政性目的，其為了增加財政收入，從國民收入中劃分更大份額供政府支配；（三）出于經濟性目的，即通過國家的投資經營行為對國民經濟的整體結構和運行進行調節。現代國家投資經營的目的在不同時期有所側重，以第二次世界大戰后各國國有化浪潮為例，當時大多是出于政治性目的，國家直接投資為醫治戰爭創傷、鞏固政治制度、振興經濟發揮了重要作用。隨著經濟生活走上正軌，原來那些政治性因素逐漸消滅或減弱。但當時人們對國家投資經營目的的認識尚且不足，再加上政治和意識形態上的動機，沒能及時調整，還在一味擴大國家投資經營規模，結果，一方面經營效益往往欠佳的國有企業開辦過多影響了國民經濟的總體效益，造成資源浪費；另一方面國家投資經營活動體現國家對經濟的干預，排斥了市場調節的自發作用，使非國有經濟也受到影響，不能很好的發展。所以20世紀80年代開始，各資本主義國家紛紛掀起私有化浪潮，將不必要的國有企業轉為民營企業，僅保留和加強對于調節經濟十分必要的國有企業，并選擇適當的組織形式和經營方式改善國有企業的經營狀況。從此，國家投資經營國有企業的目的已相當明確，就是為了對國民經濟的整體結構、運行進行影響、調節。各國以此作為出發點進行立法，逐漸形成了各自的國家投資經營法律體系，保障政府調節經濟的職能得以實現。

國家投資經營法是“國家投資法”和“國有企業法”的總稱。國家投資法是規定一國政府投資的領域、重點、結構、程序、形式以及管理原則等內容，從而促進社會經濟協調穩定發展的法律規范的總稱。國有企業法是調整在國家對其獨資、控股企業進行直接或間接經營活動中所產生的社會關系，依法發揮這些企業的經濟調節職能的法律規范的總稱。兩者關系密切，在許多國家中常被統一于同一部法律法規中。國家投資經營活動依法進行，首先要根據國家投資法的規定來確定政府投資的方向與領域，其次是選擇國有企業的具體組織形式和投資的承擔者，最后某一形式的國有企業才得以成立和運行。可見，國有企業分布的領域和總量應由國家投資法作出總體決定；國有企業法則決定國家投資的具體實現形式。二者是一個密切聯系的整體，沒有國家投資法，不辦、濫辦國有企業，或者沒有國有企業法，將國有企業完全等同于一般企業，都無法保證國家投資經營、經濟調節作用的實現。

二、我國國家投資經營中存在的主要問題

建國以來，為繁榮國民經濟，提高我國綜合國力和人民物質生活水平，政府在國民經濟各行各業進行了大規模的投資，這些投資為奠定國民經濟發展奠定了堅實的基礎，同時，也出現了一些問題，造成了國有資產的損失。這里有正常的經營風險，但也不乏我們在國家投資理念和制度上的落后和不足所造成。它主要體在以下幾個方面：

（一）國家投資經營的目的不明確。 （二）國家投資經營的范圍不科學。（三）國家投資經營經濟效益低下。

三、規范國家投資行為，完善我國國家投資經營立法

據統計，1978年以來，我國制定的有關國有企業改革的法律法規就達500多個，國有資產投資、經營管理方面的法律的立、改、廢也十分頻繁，國家投資經營方面無法可依的狀況得到改善，國家投資經營法已顯露雛形。但隨著社會主義市場經濟的深化發展，國家投資經營方面的深層次問題越來越多的暴露出來，有關法律制度顯得遠遠不能滿足需求，建立完善我國系統的國家投資經營法律制度是市場經濟發展的迫切要求。

我國的國家投資經營法應當在以下幾個方面作出明確規定：

（一）明確國家投資經營的目的、方向、原則、范圍、條件，以減少投資的盲目性、任意性

我國長期實行高度集中的計劃經濟體制，國家投資經營的行業分布很廣，過去國家投資多出于政治目的，人們將其視為支撐社會主義制度經濟基礎的最堅強構成部分，國有企業成為公有制的理想表現形式，國家投資經營基本壟斷了除農業以外的國民經濟各部門。

國際形勢的變化及我國的改革實踐，使我們對國家投資經營有了新的認識，在社會主義市場經濟條件下，國家投資經營主要的目的不再是為了實現政治性和財政性目的，而應該主要在于調節經濟：通過數量巨大的國有資產在市場中投放、運轉、進出，可以對國民經濟起到巨大的影響作用，這樣政府就可以有效地利用所掌握資源以經濟手段對社會經濟進行調控。所以國家投資經營活動應以滿足政府調節經濟的需要為目的，以保障國家調節經濟為原則，以滿足國家調節經濟的要求為適當的范圍，以實現國家調節經濟目標為必要的條件。

（二）明確國家投資經營的領域和方向

現代市場經濟以市場機制為基本的調節手段，國家調節只是重要的補充，它不能影響價值規律發揮作用，而只是彌補價值規律調節的不足之處，并克服單純價值規律調節容易存在的問題。這就決定了作為國家調節手段的國家投資經營的領域不可能過大，它應該集中于那些價值規律不能夠很好發揮作用和為政府調節經濟所必需的特殊的領域，比如公共物品的提供，以及對那些私人資本不愿意介入的長線投資如基礎項目等進行投資，使國民經濟能夠協調穩定的發展。國家資本也可以投資于一些競爭性的行業，但其投資的目的同樣應該是為了調節經濟，而不是為了和其他市場主體競爭、獲得高額利潤。因為在這些領域價值規律的調節已經可以解決問題，而且國有企業往往競爭力不強、效益不高。在一些特殊的行業，法律也應該允許存在國家壟斷，以國家投資經營為主，限制私人資本介入。

國家投資經營法應采用概括方式對這些問題作出規定，以避免實踐中可能出現的違背國家投資經營目的、原則的盲目、任意投資行為。現行國有企業法雖對企業設立的條件作出了列舉性的規定，但它并未涉及國家資本投資領域的問題，這是須要充實的地方。

（三）明確國家投資經營的形式和責任

國家資產不同于私人資本，它的投資和經營管理都應有特殊的法律規定。我國《全民所有制企業法》、《公司法》對國有資產的投資經營形式，以及國有企業的法律地位、經營管理等問題都作出了具體的規定，但由于歷史的原因，他們強調的是國有企業和其他所有制企業的一致性，即它們都是獨立的商品生產者和經營者，而忽略了國有企業和國有資產的特殊性，比如國有資產投資和民間投資在目的上的不同。

關于國有資產經營者的責任問題，目前我國的一些法律如《國有資產監管條例》、《企業破產法》《公司法》、《全民所有制企業法》等雖然有所規定，但仍然不夠系統、全面。應借鑒其他國家的做法，對國家投資的條件、具體負責制度、投資失敗的責任承擔等都作出明確具體的規定。國有資產的經營方式、經營過程中的監管、經營成果和責任的承擔的具體問題也是國家投資經營法應重點解決的問題，并應建立相應的激勵機制，如風險抵押制度、年薪制等。

總之，從世界各國的情況來看，國家投資經營法都是其市場經濟法律體系中必不可少的一個重要組成部分。在我國，國家投資經營活動在社會經濟生活中具有特殊重要的地位，我們更應完善國家投資經營法，使國家投資經營活動有法可依，真正實現規范化、科學化。

(作者單位:鄭州經濟管理干部學院)