論行政訴訟起訴期限起算的廓清

行政訴訟法中人們習慣性地使用起訴期限這個概念，起訴期限其實就是行政訴訟中的時效制度。時效制度是我國法律制度的重要組成部分。在行政訴訟中，設立訴訟時效制度的意義在于：（一）有利于穩定社會秩序，及時地調整法律關系。規定訴訟時效的目的，是通過訴訟時效的限制，促使權利人積極地實現其權利，以及時地結束法律關系的不穩定狀態，穩定社會主義管理秩序。（二）有利于人民法院及時地、正確地處理糾紛，提高人民法院辦案質量和工作效率。通過規定訴訟時效，使民事案件當事人及時地把糾紛提起到法院處理，就可以避免一些行政案件因為時間長、證據滅失、當事人亡故、取證困難而難于審理，從而使行政糾紛案件及時得到解決，提高辦案質量。（三）有利于及時糾正行政機關不當具體行政行為，維護行政相對人的合法權益。行政行為是一種日常的社會管理行為，因具體行政行為所產生的爭議，一方面影響著行政機關執法的合法性、權威性，另一方面由于具體行政行為執行的不停止性，對行政相對人可能會產生更大的影響，因此有必要設立訴訟時效制度。本文遵從在行政訴訟中形成的習慣性稱謂，仍將時效制度稱為起訴期限。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定，我國行政訴訟起訴期限大體上可以分為兩類：十五天的起訴期限和三個月的起訴期限。

首先，十五天的起訴期限。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。”在這里需要指出，《中華人民共和國行政訴訟法》在十五天的起訴期限的規定上，采用的是“可以”這樣的授權性規范用語，而不是“應當”、“必須”這類命令性規范用語。但實際上，如果行政復議申請人沒有在上述規定的十五日內提起訴訟，就意味著他已經喪失了通過法院救濟的途徑。就立法原意而言，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款應修改為“申請人不服復議決定的，可以向人民法院提起訴訟，但應當在收到復議決定書之日起十五日內。復議機關逾期不作決定的，申請人可以向人民法院提起訴訟，但應當在復議期滿之日起十五日內。法律另有規定的除外”。這樣既體現了申請人的訴訟選擇權，又體現了確定起訴期限的立法本意。

其次，三個月的起訴期限。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。”

十五天的起訴期限上規定上雖然有授權性規范還是命令性規范更合適的問題，但在實際司法實踐中并沒有太大的分歧，都是按照命令性規范來處理的，特別是起訴期限起算上是明確的。而三個月的起訴期限起算點，則極易產生爭議與分歧，并會導致不同的司法確認，原因就在于“在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出”的規定中，“知道”的具體內容是什么，以及“不知道”的情況下怎么來計算起訴期限。

有鑒于此，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第四十一條、第四十二條對這些情況進行了應對和處理，第四十一條第一款規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起不得起過2年\"；第四十二條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理\"。

從《解釋》的規定來看，“知道”的具體內容應包括訴權或起訴期限、具體行政行為內容，起訴期限起點的不同主要取決于訴權或起訴期限和具體行政行為內容的不同組合。我們從簡單的組合知識即知，二者會有三種不同的組合形態，那就是a不知道訴權或起訴期限；b不知道具體行政行為內容；c既不知道訴權或起訴期限又不知道具體行政行為內容，其中a、c中的知道不知道訴權或起訴期限依賴于作出具體行政行為行政機關的告知。《解釋》第四十一條是對“a不知道訴權或起訴期限”情形的處理，第四十二條是針對“b不知道具體行政行為內容”情形的處理。顯然，就形態的涵蓋而言，《解釋》未對“c既不知道訴權或起訴期限又不知道具體行政行為內容”情形未加規定，從而導致司法機關在處理“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容，并且也未被告知訴權或起訴期限的”行政訴訟案件時，對起訴期限如何計算的問題的依據闕如。

公民、法人或者其他組織不知道內容的具體行政行為，作出該項行為的行政機關可能也不會告知訴權或者起訴期限的。因此，完善行政訴訟中對原告起訴期限起算的規定，可以對《解釋》第四十二條作進一步補充，將“c既不知道訴權或起訴期限又不知道具體行政行為內容”情形包含進去。《解釋》第四十二條可修改為：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算，但知道或者應當知道該具體行政行為內容而未被告知訴權或者起訴期限告知的，按本解釋第四十一條的規定辦理。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理\"。

因此，起訴期限的起算應有以下四種情況：

第一，申請人不服復議決定的，可以向人民法院提起訴訟，但應當在收到復議決定書之日起十五日內。復議機關逾期不作決定的，申請人可以向人民法院提起訴訟，但應當在復議期滿之日起十五日內。法律另有規定的除外。

第二，行政機關在作出具體行政行為時履行了法定義務，向公民、法人或其他組織（包括行政相對人）告知了具體行政行為的內容，包括訴權或者起訴期限。在這種情況下，公民、法人或其他組織（包括行政相對人）向人民法院直接提起行政訴訟的起訴期限起算，按照《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。

第三，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織（包括行政相對人）訴權或者起訴期限的。在這種情況下，公民、法人或其他組織（包括行政相對人）向人民法院直接提起行政訴訟的起訴期限起算，按照《解釋》的規定，不是從知道作出具體行政行為之日起，而是從知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，三個月內提出。但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過兩年。

第四，公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的。這樣情形的發生也是經常能夠存在的，比如行政相對人以外的公民、法人或其他組織就經常不知道具體行政行為內容。當公民、法人或者其他組織知道具體行政行為內容后，由于涉及到是否有訴權或者起訴期限的告知，所以起訴期限起算的起點有兩個：

（一）有訴權或者起訴期限的告知，起訴期限從知道或者應當知道具體行為內容之日起計算，三個月內。

（二）沒有訴權或者起訴期限的告知，起訴期限從知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，三個月內。

當然，在公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的情形下，除斥期間的規定依照是否涉及到不動產分為20年和5年。

總之，行政訴訟中起訴期限起算問題是決定原告能否通過法院主張合法權益的重要前提條件，進一步完善《解釋》第四十二條的規定，對廓清了不同情形下的起訴期限計算，保護原告訴權具有重要意義。

（作者單位：河北師范大學公共管理學院 河北經貿大學馬列教學部）