關于我國煤礦安全監管體制的幾點思考

構建社會主義和諧社會對安全生產工作提出了新的要求，煤礦安全是我國安全生產的重要組成部分，也是影響社會穩定的重要因素。目前，全國煤礦安全生產形勢總體穩定，趨于好轉，但重特大事故頻發，形勢依然嚴峻。雖然煤礦事故多發的原因是多方面的，但煤礦安全監管體制存在的問題也是影響煤礦安全監管效果的重要方面。我們應該從中國的實際情況出發，實事求是，總結近年來煤礦安全監管工作的實踐經驗和教訓，解決體制上存在的問題，使煤礦安全監管工作形成合力，提高工作效率，為實現煤礦安全的根本好轉和構建和諧社會發揮更大的作用。

一、我國目前的煤礦安全監管體制

1、我國安全生產監管體制沿革。從1949年到1998年，國務院各有關部門內設司局負責抓安全生產，國家勞動部或勞動人事部負責全國安全生產的綜合監管。1998年到2003年，由國家經貿委負責安全生產綜合監督管理。其間，組建國家安全生產監督管理局（委管局），與國家煤礦安全監察局實行\"一個機構、兩塊牌子\"。2001年，建立了19個省級煤礦安全監察局及68個煤礦安全監察辦事處（后改為監察分局），形成了國家、省、地區三級煤礦安全垂直監察體系。國家安全生產監督管理局升格為總局，下設國家煤礦安全監察局。至此，形成了煤礦安全\"國家監察、地方監管、企業負責\"的基本格局。

2、地方政府煤礦安全生產監督管理機構設置情況。近年來，全國煤炭行業管理體制發生重大變革，國家管理煤炭行業的職能部門撤消，煤炭企業下放各省后，國家對煤炭行業的管理職能基本上有國家煤礦安全監察局來承擔。在全國煤礦安全監察體制組建過程中，許多省一級的煤礦安全監察局（簡稱煤監局）都加掛了煤炭工業管理局（簡稱煤管局）的牌子，但運行不久，有的甚至剛剛加掛，就已不適應新體制并按上級要求分開。各省又將煤管局改為經貿委管理下的煤炭工業管理辦公室或煤炭工業管理處（簡稱煤管辦或煤管處）。目前，有的省除了煤監局和安全生產監督管理局（安監局）以外，還設有煤管局，各市、縣的機構設置也與此類似。這些機構都與煤礦安全管理有關，但又沒有明確賦予其煤礦安全管理的職能，所以煤炭行業安全生產管理的職能大大削弱了。

二、煤礦安全生產監管體制存在的主要問題

總體來看，在煤礦安全監管體制方面主要存在以下問題：

1、煤礦安全監察機構的職能沒有理順。煤礦安全監察機構基本統攬了應該是各級政府監督管理部門的職能，如對煤礦的行政處罰權、安全許可權、各類死亡事故處理權等。煤礦安全工作如果離開了地方政府的監督管理，僅僅靠2800人的監察隊伍想把全國煤礦的安全搞好是不可能的。

2、煤礦安全監察機構無法做到關口前移。按照國務院批準的煤礦安全監察局編制，全國總共才2800人，各監察分局一般為20人左右，去掉必要的內勤人員，平均每名煤礦安全監察員所面對的煤礦數量至少達到幾十家甚至上百家。并且還要承當其它一些繁重的行業管理任務，除去法定節假日、休假日、病事假日（實際上許多監察員很少能正常休假），每個礦井每月接受執法檢查的平均時間只能以小時甚至分鐘來計算（在新疆、甘肅等邊遠省份或一些交通不便的山區，這種情況表現得更加突出）。煤礦安全監察機構還要把大量的精力放到事故處理上，這就使得大量煤礦不能接受真正的日常檢查，與當初制度設計\"關口\"前移的初衷背道而馳。

3、煤礦安全監管責任不落實。2005年國家安全生產委員會辦公室《關于落實地方煤礦安全監管工作的通知》規定，地方政府要嚴格履行煤礦安全監管職責，重點是日常性的安全監管。本著誰主管，誰負責的原則，由哪一級政府主管的煤礦，就由哪一級政府負責煤礦安全，煤礦安全出了問題就追究哪一級政府領導的責任。由于煤礦安全監管責任重大，一些省、市相關職能機構或部門相互推脫，不愿意承擔煤礦安全監管工作。目前全國有相當一部分省（區）、市沒有明確承擔煤礦安全監管職責的機構，這種情況表現最為突出的是在縣、鄉政府機構中，在這些地區煤礦安全監管工作基本處于空白狀態。

4、地方安全生產監管機構建設與中央機構調整不能同步進行。在安全生產監管任務最為繁重的市、縣兩級，一部分地區的安全生產監管機構尚未組建。已建立的機構其管理形式、獨立程度和內部機構設置也有很大差別。很多縣一級的安監、煤管部門，都是一套人馬兩塊牌子。有行政機構，也有事業單位；有直屬機構，也有二級機構。全國相當一部分省（區），大部分市、縣兩級的安全生產監管機構還比同級政府的部門或單位低半格，很多還是政府部門管理的二級機構。更為突出的是專業人員嚴重不足，現有人員中有相當多的根本不懂煤礦安全管理，從而根本無法對煤礦安全工作實施監督。

5、國家監察與地方監管不能有效協調。我國煤礦安全監管體制采取的是\"國家監察、地方監管、企業負責\"的監管模式。在目前的煤礦安全監管體制下，除負責履行國家監察的煤礦安全監察機構外，省、市、縣各級煤炭行業管理部門、安全生產監管部門也對煤礦安全管理負有職責。

從制度設計層面來講，制定此政策的初衷是在煤礦安全生產及管理已經下放到地方政府負責的條件下，安全監察由國家垂直設立的煤監局負責，這樣，國家監察和地方監管可以相互制約，相互協調，共同抓好安全生產。但中國的事，最怕的就是協調，協調就意味著可以不聽，就意味著扯皮。想法是好的，結果卻是事與愿違，在實際執行過程中就成了多頭管理、政出多門，出現意見分歧時無法統一協調。

6、行業管理弱化，管理體制不順。現在，一個煤礦實際上是幾個部門同時在管，特別是地方政府與煤礦安全生產管理有關的部門有好幾個，同時這些部門都沒有足夠的權力，都不能真正地管起來，沒有一個是真正的煤炭行業管理部門，這主要是因為從中央就沒有一個管理煤炭行業的部門，從而使行業管理的責任不能落實到一個確定的部門。

三、完善煤礦安全監管體制的思考

構建和諧社會必須要落實\"以人為本\"，做到安全發展，盡量減少和消除煤礦生產安全事故，遏止煤礦事故多發的勢頭。筆者認為，在提高煤礦安全監管效率上首要任務是改革和完善現行煤礦安全監管體制。

1、把煤礦安全監察機構和地方政府監管的職能理順。在省一級將煤礦安全監察機構與安全生產監管部門合并，或按國家總局現行體制，在省安監局下設煤監局，由安監局統管，煤監機構全面實施對煤礦的專項監管。煤礦安全監察分局實行原來的垂直管理，由省煤監局直接領導，除了對煤礦企業進行安全監察外，還要按照國辦發【2004】79號文的要求，對市、縣級煤礦安監部門的工作進行檢查和指導。在市、縣級設立相應的地方煤礦安全監管機構，并與安監部門合署辦公，履行地方煤礦安全監管職責，業務上接受省煤監局和監察分局的檢查和指導，消除煤礦安全監管空檔。

2、加強安全生產監管，落實地方政府監管的主體責任。明確地方政府在煤礦安全生產中的監管職責，鍵全地方煤礦監管機構并充實人員。各市、縣煤礦安全監管部門對煤礦安全工作實施日常檢查，對煤礦安全監察機構要求煤礦企業進行整改的問題進行跟蹤復查，在業務上接受上級部門領導，并要接受煤礦安全監察機構的檢查和指導。目前現有的安全監管部門、煤礦監管機構規格低，人員少，缺乏權威性和技術力量，特別是專業人員奇缺，無法對煤礦實施有效的監督管理，監管責任難以到位。必須充分發揮地方政府的監管職能，實踐證明，離開了地方政府積極參與的煤礦安全監管根本就是無源之水，無本之木。

3、明確煤炭行業管理部門及其職責。自從國家煤礦管理體制變改以來，煤炭行業沒有了真正的行業管理部門，國家煤礦安全監察局既是監察部門又是管理部門，實行了監與管一體，這既不利于煤炭行業的管理，也不利于煤礦安全的監督。因此，國家應當設立煤炭行業的管理部門，各省、市、縣也要設立與之相應的煤炭行業管理部門，行使行業管理的職能。煤炭行業管理部門通過行業規劃、行業技術政策、行業內部指導協調等途徑和手段，加強對煤礦安全工作的管理，自覺接受煤礦監察機構和安全生產監督管理部門（地方煤礦安全監管機構）的監督和指導。

4、對煤礦有關證照、特殊工種培訓等進行統一協調。國家安監總局應與有關部門協商，統一協調煤礦辦證、換證工作，統一證件時限。建議對一個煤礦合法開工要辦的多個證件，成立一個由有關部門相關人員組成的辦證中心，將所有辦證手續集中到一個部門內就能完成，既方便了企業辦證，又便于各個證件的時限統一。另外如對特種作業人員的培訓發證等工作進行統一協調，進行統一培訓，統一發證，避免重復培訓，重復發證，給企業造成不必要的負擔。

煤礦安全監管體制的建立和完善是一個復雜的過程，在“實踐——認識——再實踐——再認識”的過程中，隨著社會的發展和進步，不斷總結實踐經驗和教訓，不斷探索煤礦安全監管的規律性，煤礦安全監管體制一定會從不完善到不斷完善，監管工作效率不斷提高，使煤礦安全監管工作在促進煤礦安全上發揮更大的作用，為社會主義和諧社會建設作出更大的貢獻。

（作者單位：華北科技學院 北京東燕郊）