提高財政支農效率，促進農業可持續發展

農業在國民經濟中的基礎產業地位及其特有的弱質性行業特征，決定了政府必須對農業的發展提供支持。作為政府對農業扶持最重要、最直接的手段就是財政支農。近幾年，我國每年全國的財政支農投資規模在2000多億元以上，2006年達到了3397億元。在全國范圍內取消了農業稅和農業特產稅，終結了延續2600多年農民種田交稅的歷史。2006年糧食產量達到9949億斤，實現了連續三年增產。農村經濟迎來了喜人的發展局面。但由于支出結構不合理、管理體制不完善等諸多原因，財政支農資金的使用效率很低，極大地制約了其在促進農業生產發展和農民增收等方面積極作用的發揮。尤其在結構和分配方面，使財政支農資金的使用沒有發揮最大的社會效益和經濟效益。

一、目前財政支農效率不高的表現

（一）政府財政支農資金支出結構不盡合理，實際功能弱化。1.“支農”與“養人”的矛盾突出，“吃飯財政”特征明顯。我國政府農業財政支出中，支援農業生產支出和農林水氣部門的事業費占主體地位，而真正用于建設方面的“支農”支出比重不高。2.農業、農民的直接收益份額偏少，背離了支農政策原意。首先，當前預算內財政支農支出中的“農林水氣事業費”支出占了1/3，這些資金主要用于各級農業行政事業單位事業經費開支，名義上屬于支農支出，但實際上大部分流向了城市；其次，一些列入財政支農支出項目的水利工程建設中，全社會性的水利建設如江海堤防、南水北調、防洪防汛等比重較大，而農民可以直接受益的中小型基礎設施建設的比重較小；再次，相當一部分支農資金是通過扶持農業科技推廣、產業化、鄉鎮企業、農產品流通等來推動農業和農村經濟的發展，但在實際操作過程中卻是大量資金流向了科研院所、工業企業和農業管理部門等，農民直接受益的份額很少。

（二）財政在科技三項費用和農村救濟兩方面分配不盡合理。兩者在促進農村發展中的作用不同主要表現在：

1.就農民增收而言，促進科技發展可以提高農業產量，進而增加農民收入，是實現農民增收的長效機制；而農村救濟只是緩解農民生活困難的應急措施。

2.從兩種資金的受益范圍來說，只要農業科技進步就可以在全國范圍內推廣，所有的農民都可以受益；而救濟只是針對農村貧困和失去勞動能力的居民的一種補貼，受益范圍很有限。

3.從作用的結果看，科技的進步不僅可以提高農民的生活水平，還可以促進整個農業產業的發展；而救濟僅僅是解決短期某個問題。因此，在促進農村發展過程中，科技的作用遠遠大于農村救濟的作用。但在近幾年中，財政用于農村救濟費是科技三項費用的六倍，足見支農資金在分配上的不合理性。縱向比較近幾年國家關于“三農”的“一號文件”，其側重點都在減輕農民負擔，給種糧農民發放三項補貼，增加農村公共產品供給，提高農民的醫療和社保等方面。在政策的導向下，財政將大量的支農資金用于轉移支付和農村救濟等方面，而只有很少一部分用于農業科技發展和農民增收方面，因此也產生了支農資金在使用結構上的諸多缺陷。由此，造成工、農產業發展失衡、城鄉的差距不斷拉大也就不可避免了。

（三）財政對農業產業化經營支持程度不高。

1.市場經濟是以市場為導向、根據市場配置資源的經濟形態，農業的購銷體制不暢是農業不能快速發展的一個重要原因。常常聽到農民兄弟抱怨種了東西賣不出去或賣得過于低廉，根子在于沒有遵循市場規律。產供銷形成一條龍是當前農業在市場經濟中大有作為的一著好棋，黨和政府在創設“產-供-銷”鏈條的活動中應該起到關鍵作用。

2.農業產業化的另一個問題是中國農業目前基本上屬于自給自足的小農經濟，沒有形成規模經濟。現在我國工業發展的中期工業化體系已經基本建成，但農業的發展還實行傳統的經營模式，沒有實現產業化。政府應在解放剩余勞動力的同時，通過加快農業機械化提高農業勞動生產率，拋棄小農經濟的自給自足，走向世界，迎接挑戰。

國家財力有限，支農資金的使用應當有其側重點，這樣才能使有限的資金達到最大的使用效率，否則不但不能達到預期的效果，還會造成眾多的社會負效應。適度的補貼和救濟可以保證社會的穩定，為新農村的建設和農業生產率的提高打好基礎，但是大部分的支農資金應該用于提高農業生產效率方面。

二、高財政支農效率的政策建議

（一）調整和優化財政支農資金支出結構，增強農業綜合生產能力，實現農業的可持續發展。具體措施包括：1、精簡管理機構，減少冗員，壓縮事業費支出的剛性比重，變“吃飯財政”為“辦事財政”。2、大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重。加大對農民實行直接補貼力度；中央財政繼續增加良種補貼和農機具購置補貼資金。

（二）加強農村基本生產設施建設，保證糧食穩產高產。農村的基本生產設施是農業發展的基礎。目前，農村的基本生產設施薄弱，尤其是農村道路和水利工程的建設極度落后，沒有從根本上改變農民“靠天吃飯”的困境，嚴重制約著農業產量的提高和農民增收的有效條件。因此，政府應將其作為財政支農首要解決的問題，加大資金的投入力度。

（三）改善農業生產格局，提高農業生產的科技含量。目前農業生產實行的是家庭聯產承包責任制，在生產格局上依然處于“小規模、分散化”的管理模式，傳統的生產格局和模式使農民增收尤其困難。財政對規模經營的鼓勵、科技經費支出還遠遠不及用于農村救濟方面的支出，所占比例甚少。政策的指導方面還存在很大的缺陷。政府應支持以“三高農業”和“綠色環保農業”為主的現代化農業的發展，支持農村市場體系建設，支持農產品加工業和農村第三產業等。只有提高農業生產和加工的技術含量，實現產業化經營才是解決農業問題的長久之計。財政應該從此方面著手建立促進農業生產的長效機制。

（四）增加農村義務教育和農民職業培訓的資金支出。義務教育是改變農村面貌，加強農村精神文明建設的一個重要途徑，而農民的職業技能直接影響到他們對農業科技的接受和應用程度。農民職業培訓遠遠滯后于經濟社會發展水平和普通教育水平，造成兩教育的“一腿長、一腿短”。增加兩教育經費的支出，能夠為提高農村勞動生產率和促進農村生產力發展奠定基礎。

（作者單位：柳州師范高等專科學校）