制定《高等職業(yè)教育法》的幾點(diǎn)設(shè)想

1996年9月，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)教育法》）的頒布和實(shí)施進(jìn)一步完善了我國(guó)的教育法規(guī)體系，在法律上保障了我國(guó)職業(yè)技術(shù)教育的健康發(fā)展，使職業(yè)技術(shù)教育尤其是高等職業(yè)技術(shù)教育步入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，呈現(xiàn)出高等職業(yè)學(xué)校、高等專科學(xué)校和成人高等學(xué)校三教統(tǒng)籌、形成合力之勢(shì)。《職業(yè)教育法》頒布實(shí)施10年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育呈興旺發(fā)展之勢(shì)，高等職業(yè)教育的發(fā)展則更加迅猛，已經(jīng)占高等教育的60%強(qiáng)。隨著高等職業(yè)教育的發(fā)展，已經(jīng)實(shí)施了10年的《職業(yè)教育法》在高等職業(yè)教育的法律地位（人才培養(yǎng)模式）、經(jīng)費(fèi)保障、教學(xué)管理、師資隊(duì)伍建設(shè)、職業(yè)資格鑒定、法律監(jiān)督等方面都顯示出不足。因此，有必要建立高等職業(yè)教育法體系，以確保高等職業(yè)教育的全面發(fā)展。

一、我國(guó)高等職業(yè)教育的法律瓶頸

1.高等職業(yè)教育的法律地位不明確。隨著高等職業(yè)教育的發(fā)展，不論從高職招生人數(shù)還是從高職院校數(shù)量來(lái)看，高職教育已占了我國(guó)高等教育的半壁江山。因此立法上應(yīng)賦予高等職業(yè)教育與普通高等教育以同等地位。高職發(fā)展困難的原因之一是各級(jí)政府對(duì)其重視不夠，上級(jí)政府未將職業(yè)教育工作列入下級(jí)政府工作的硬性考核指標(biāo)，使之變成可有可無(wú)的東西。雖然2004年教育部等七部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》中指出：“縣級(jí)以上地方人民政府也要建立相應(yīng)的職業(yè)教育部門聯(lián)席會(huì)議制度，形成有關(guān)部門分工協(xié)作、齊抓共管的工作機(jī)制。各級(jí)政府要把職業(yè)教育工作列入年度教育工作報(bào)告的重要內(nèi)容，向人大、政協(xié)報(bào)告職業(yè)教育工作，并接受檢查和指導(dǎo)。要把發(fā)展職業(yè)教育列入政府業(yè)績(jī)考核重要內(nèi)容”。但是，第一，這僅僅是個(gè)部門規(guī)章，不是法律法規(guī)，其實(shí)施效果不能令人樂(lè)觀；第二，就是該規(guī)章也沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任，致使其變成口號(hào)式、宣言式的文件。

2.高等職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制不健全。制約高職教育發(fā)展的一個(gè)重要原因是高職院校普遍經(jīng)費(fèi)困難，國(guó)家投入不足。高職學(xué)生因有實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地、設(shè)備需求，故對(duì)其投入應(yīng)大于普通本科院校，據(jù)統(tǒng)計(jì)應(yīng)是其2.5倍。但現(xiàn)實(shí)是高職生財(cái)政撥款的生均費(fèi)遠(yuǎn)低于普通本科。不得已只有提高其學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在其社會(huì)認(rèn)同度低的情況下學(xué)費(fèi)又高于普通本科，這顯然是不公平的，也不利于高職教育事業(yè)的發(fā)展。比較一下《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）和《職業(yè)教育法》就可以看出，前者有“投入”的專門規(guī)定，即第七章“高等教育投入和條件保障”，且規(guī)定是“以財(cái)政撥款為主”，而職業(yè)教育則無(wú)此規(guī)定，更沒(méi)有規(guī)定高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比例，致使高職教育發(fā)展舉步維艱。

3.高等職業(yè)教育的管理方式不科學(xué)。首先，高職院校的層次定位問(wèn)題。目前是把高職院校放在專科第二批次，定位太低，這也是制約高等職業(yè)教育發(fā)展的一個(gè)重要原因。高等職業(yè)教育既然屬于高等教育范疇，也適用《高等教育法》，就應(yīng)該也有專科、本科和研究生層次。西方國(guó)家的職業(yè)教育目前已發(fā)展到博士教育階段，我國(guó)臺(tái)灣在20世紀(jì)50年代開(kāi)始發(fā)展中等職業(yè)技術(shù)教育，逐級(jí)上移，現(xiàn)在已形成了中等職業(yè)教育、技術(shù)專科、技術(shù)本科以及技術(shù)碩士和博士的多層次職業(yè)技術(shù)教育體系。我國(guó)這樣定位的結(jié)果是，由于繼續(xù)深造無(wú)望，不少高職學(xué)生熱衷于“專升本”，側(cè)重于基礎(chǔ)理論課學(xué)習(xí)，不重視專業(yè)技能訓(xùn)練，與職業(yè)學(xué)院的辦學(xué)宗旨相悖。結(jié)果培養(yǎng)出的學(xué)生是理論基礎(chǔ)不如本科，職業(yè)技能又不如職業(yè)中專生。其次，辦學(xué)自主權(quán)未得到充分保障。國(guó)務(wù)院2002年上述《決定》中規(guī)定：“擴(kuò)大職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，“要依法保障職業(yè)學(xué)校在專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模確定、學(xué)籍管理、教師聘用及經(jīng)費(fèi)使用等方面享有充分的自主權(quán)”，但沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則。事實(shí)上，高職院校在專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模等方面是受制于教育行政機(jī)關(guān)，教師聘用、職稱評(píng)定仍然適用《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》，甚至教材都在使用本專科的教材，沒(méi)有體現(xiàn)職業(yè)教育注重技能培養(yǎng)的特色，課程設(shè)置也沒(méi)有緊密結(jié)合實(shí)踐需要。再次，在歸口管理方面也是模糊不清，職能交叉。教育行政機(jī)關(guān)里的普教部門（高教司、處）是主要管理普通高等教育工作，職教部門主要管理中等職業(yè)教育、成人教育以及繼續(xù)教育工作，那么關(guān)于高職教育這塊就處于管理、監(jiān)控不足局面，沒(méi)有相關(guān)的行政法規(guī)予以明確。

4.高等職業(yè)教育的教師隊(duì)伍建設(shè)。首先是教師職務(wù)評(píng)聘問(wèn)題。高職院校著重培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)技能，因此對(duì)教師的要求應(yīng)有別于普通高校，在職稱評(píng)定方面不應(yīng)堅(jiān)持學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門顯然也已注意到了這個(gè)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在上述《決定》中也提到：“職業(yè)學(xué)校教師職務(wù)資格評(píng)審要突出職業(yè)教育的特點(diǎn)，改進(jìn)評(píng)審辦法。”但怎么改進(jìn)？卻沒(méi)了下文，至今為止，高職院校教師職稱評(píng)審仍然套用《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》，仍然在堅(jiān)持學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)而不是實(shí)踐性、技能性標(biāo)準(zhǔn)。另一方面是雙師型隊(duì)伍建設(shè)的問(wèn)題。幾乎上述所有的法規(guī)、規(guī)章和領(lǐng)導(dǎo)人講話中都強(qiáng)調(diào)了其重要性。但是，第一，在規(guī)范高等職業(yè)教育的基本法律《高等教育法》和《職業(yè)教育法》中卻找不到“雙師型”字樣，也就是說(shuō)找不到其法律地位；第二，雖然教育部在[2002]5號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)高等職業(yè)（高專）院校師資隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“學(xué)校在職務(wù)晉升和提高工資待遇方面，對(duì)具有‘雙師’素質(zhì)的教師應(yīng)予以傾斜。”但具體怎么操作？卻沒(méi)了規(guī)定。

高職院校師資也面臨著嚴(yán)重短缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年生師比為30.16∶1，距教育部確定的“十五”期間高校平均生師比14∶1的要求相差甚遠(yuǎn)。而另一方面，高職院校教師的實(shí)踐能力不強(qiáng)。目前，高職院校教師中，從高校畢業(yè)后直接任教的教師在專業(yè)課和專業(yè)基礎(chǔ)課教師中占70%以上，在實(shí)踐課指導(dǎo)教師中占62%以上，而在公共基礎(chǔ)課教師中則占72%以上。如何充實(shí)高職院校教師隊(duì)伍，且提高其實(shí)踐來(lái)源比例，卻沒(méi)有以法規(guī)來(lái)保障。

5.高等職業(yè)教育的職業(yè)資格鑒定不規(guī)范。如同普通本科生必須取得英語(yǔ)四級(jí)證書才能獲得學(xué)位一樣，高職學(xué)生應(yīng)該取得某種職業(yè)資格證書才能畢業(yè)，只有這樣才能不違背職業(yè)教育的初衷，遺憾的是沒(méi)有這方面的法規(guī)規(guī)定。高職院校不少學(xué)生在混日子，可以說(shuō)與沒(méi)有這方面的剛性要求、沒(méi)有壓力有關(guān)。目前，“證出多門”，各行業(yè)及各級(jí)勞動(dòng)人事部門都搶占職業(yè)資格鑒定市場(chǎng)，各種培訓(xùn)、審批有些無(wú)序，使得學(xué)校和學(xué)生無(wú)所適從。例如計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，各種資格證書達(dá)十多種。當(dāng)然這些問(wèn)題需要各級(jí)行政主管部門來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，但更重要的是應(yīng)該以統(tǒng)一的職業(yè)資格鑒定法規(guī)來(lái)規(guī)范之。

6.高等職業(yè)教育的監(jiān)督措施不得力。如前所述，我國(guó)高職教育所存在的諸多問(wèn)題有關(guān)部門不是沒(méi)發(fā)現(xiàn)，絕大部分也以規(guī)章、政策的方式予以規(guī)范了，但問(wèn)題是沒(méi)有將其上升到法律法規(guī)的高度，更主要的是在這些法律規(guī)章中往往只有規(guī)范要求，卻沒(méi)有相關(guān)責(zé)任條款，致使這些法規(guī)規(guī)章成了口號(hào)式、宣言式文件。法律規(guī)范如果僅僅有適用條件和行為準(zhǔn)則而沒(méi)有了制裁措施，則不成其為法律規(guī)范。職業(yè)教育發(fā)展得好的國(guó)家都對(duì)職業(yè)教育法的實(shí)施有嚴(yán)格的監(jiān)督體系。如：法國(guó)的全國(guó)教育審議會(huì)，德國(guó)的聯(lián)邦及各州教育計(jì)劃委員會(huì)，美國(guó)的聯(lián)邦職業(yè)教育審議會(huì)，英國(guó)的中央教育審議會(huì)等對(duì)職業(yè)教育的政策和措施及法規(guī)的實(shí)施效果，都進(jìn)行全面、及時(shí)、有效的監(jiān)督與調(diào)節(jié)。而我國(guó)到目前為止還沒(méi)有這樣的專門對(duì)職教法規(guī)進(jìn)行審議和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

二、制定《高等職業(yè)教育法》的必要性

制定統(tǒng)一的《高等職業(yè)教育法》勢(shì)在必行。

1.制定《高等職業(yè)教育法》是促進(jìn)高等職業(yè)教育持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的需要。高等職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位和重要作用并沒(méi)有被全社會(huì)所有的人所認(rèn)識(shí)，有的即使認(rèn)識(shí)到了，但卻沒(méi)有付諸實(shí)現(xiàn)。“談起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象，一些輕視和反對(duì)高等職業(yè)教育的思想和行為，對(duì)高等職業(yè)教育的發(fā)展是很不利的。要保證高等職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位，充分發(fā)揮高等職業(yè)教育的作用，改變單位領(lǐng)導(dǎo)人重視，高等職業(yè)教育就搞得好，領(lǐng)導(dǎo)人不重視，高等職業(yè)教育就開(kāi)展不起來(lái)的“人治”狀況，有賴于法律強(qiáng)有力的保障。

2.制定《高等職業(yè)教育法》是完善我國(guó)教育法律體系的需要。高等職業(yè)教育在發(fā)展過(guò)程中，也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，遇到了不少困難。如宏觀調(diào)控不夠，體制不完備，辦學(xué)自主權(quán)未得到充分保證，高等職業(yè)教育主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展，及時(shí)提供直接有效服務(wù)的機(jī)制尚未形成；教育結(jié)構(gòu)和體制還有待完善，特別是面向廣大農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)的成教嚴(yán)重不足，崗位培訓(xùn)的主要地位還未真正落實(shí)。教學(xué)上的特色體現(xiàn)還不夠，教學(xué)質(zhì)量有待提高，辦學(xué)與需要、教學(xué)與實(shí)際、學(xué)習(xí)與使用的“三脫節(jié)”現(xiàn)象還不同程度地存在；辦學(xué)效益還有待發(fā)掘；教師隊(duì)伍素質(zhì)設(shè)備等基本辦學(xué)條件亟待改善等。這一系列問(wèn)題的解決，光靠政策的指導(dǎo)，口頭的宣傳、輿論的批評(píng)監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不行的，立法才是最終的辦法。

3.制定《高等職業(yè)教育法》是解決我國(guó)高等職業(yè)教育面臨的重大問(wèn)題的需要。高等職業(yè)教育在近二十年的發(fā)展中，積累了不少行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)高等職業(yè)教育的發(fā)展是極為重要的。高等職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展，使原有的調(diào)整高等職業(yè)教育的政策、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范顯得力不從心。政策缺乏普遍的約束力，嚴(yán)密的規(guī)范性，無(wú)強(qiáng)有力的執(zhí)行保障和行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力較低的特點(diǎn)，決定了高等職業(yè)教育應(yīng)有更高層次的規(guī)范來(lái)調(diào)整，這有賴于高等職業(yè)教育法！

現(xiàn)有的有關(guān)職業(yè)教育的規(guī)范，絕大部分都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求；而且分散，相互之間沖突。修改是必定的。與其小打小敲的修修補(bǔ)補(bǔ)，不如來(lái)一次大手術(shù)，一步到位，制定高等職業(yè)教育法。

4.制定《高等職業(yè)教育法》是確保高等職業(yè)教育的質(zhì)量需要。由于高職教育的飛速擴(kuò)展，如果沒(méi)有一定的約束和監(jiān)督機(jī)制，會(huì)對(duì)高職教育的質(zhì)量產(chǎn)生不良影響。我國(guó)應(yīng)盡快健全相應(yīng)的法律、法規(guī)，從宏觀上監(jiān)督和保障高職教育的基本質(zhì)量。我們必須盡快轉(zhuǎn)變過(guò)去傳統(tǒng)的高等教育單一質(zhì)量觀，建立一種具有個(gè)性特征的多樣性的全新質(zhì)量觀、大眾化、普及化的高等教育是一個(gè)多層次、多維度、交叉性的教育格局。總之，只要能夠辦出特色，培養(yǎng)出受企事業(yè)單位歡迎的“適銷對(duì)路”的專業(yè)人才，就是好的教育、成功的教育。因而，我們不能再用學(xué)術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)高等職業(yè)教育的質(zhì)量，它的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是高等性、職業(yè)性、區(qū)域性、社會(huì)性：即“合格+特色”的標(biāo)準(zhǔn)。

三、《高等職業(yè)教育法》的基本框架

該法應(yīng)包括總則、高等職業(yè)院校的設(shè)立、體系、高等職業(yè)院校的教師與學(xué)生、高等職業(yè)，教育的投入與條件保障及附則等幾個(gè)部分，以法律形式明確高等職業(yè)教育的地位、根本任務(wù)、發(fā)展途徑、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、條件保障、人才培養(yǎng)模式及法律責(zé)任。重點(diǎn)對(duì)高等職業(yè)教育的性質(zhì)、任務(wù)、培養(yǎng)的對(duì)象、管理職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制、辦學(xué)模式、舉辦學(xué)校條件、課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)以及人才培養(yǎng)的具體措施和與普通高等教育的銜接等都要做出明確規(guī)定，這樣才能明確高職教育的法律地位。應(yīng)明確高等職業(yè)教育是與高等普通教育并列的、同等重要的高等教育體系；高職教育的任務(wù)是培養(yǎng)職業(yè)型、技能型熟練勞動(dòng)力；建立并逐步完善在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的職業(yè)教育管理體制；擴(kuò)大高職院校的辦學(xué)自主權(quán)，保障職業(yè)院校在專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模、教師聘用及經(jīng)費(fèi)使用等方面享有充分的自主權(quán)；提高辦學(xué)層次，建立起從職教專科到職教本科乃至技術(shù)碩士、技術(shù)博士的職教體系；嚴(yán)格實(shí)施就業(yè)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)職業(yè)教育與勞動(dòng)就業(yè)的聯(lián)系；特別是要明確各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，修改《教育法》第二十五條不合時(shí)宜的規(guī)定。

在構(gòu)建《高等職業(yè)教育法》的同時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.強(qiáng)調(diào)政策與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的結(jié)合。改革和完善現(xiàn)有的發(fā)展高職的政策，緩解現(xiàn)行政策與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的矛盾。一是給予優(yōu)惠政策，對(duì)于現(xiàn)有的高職院校給予扶持。二是加大各級(jí)政府對(duì)高職投入力度，國(guó)家制定相應(yīng)措施，對(duì)高職學(xué)生給予優(yōu)惠政策，實(shí)行減免學(xué)雜費(fèi)，鼓勵(lì)學(xué)生上高職，并控制學(xué)校高收費(fèi)，以促使學(xué)校加大學(xué)生實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，培養(yǎng)學(xué)生動(dòng)手的實(shí)踐技能。三是適度發(fā)展本科段的高職教育，雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要大量的高層次技術(shù)應(yīng)用型人才，受教育者也有接受本科層次教育的需要，但是本科段的教育絕不能向綜合大學(xué)方向靠，也應(yīng)向技能型、應(yīng)用型方向發(fā)展，最終建立起專科、本科較為完整的高等職業(yè)教育體系。

2.重視產(chǎn)學(xué)結(jié)合的實(shí)踐性。首先，針對(duì)某種職業(yè)崗位或部門行業(yè)而設(shè)置相關(guān)專業(yè)。目前，發(fā)展高等職業(yè)教育一個(gè)重大的困難，是每個(gè)專業(yè)的設(shè)置者要滿足培養(yǎng)適應(yīng)型人才需要的教學(xué)條件，如專用的教學(xué)實(shí)驗(yàn)、實(shí)訓(xùn)設(shè)施，這就需要較大的投入和較長(zhǎng)的建設(shè)周期。其次，吸納行業(yè)、企業(yè)辦學(xué)，充分利用社會(huì)教育資源。這樣不僅可以減少政府投入，而且可以使專業(yè)設(shè)置更靈活。因此，高等職業(yè)教育必須堅(jiān)持產(chǎn)學(xué)結(jié)合的實(shí)踐性策略，構(gòu)筑理論與實(shí)踐結(jié)合的平臺(tái)，建立由行業(yè)、企業(yè)和學(xué)校的專家組成的專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)一些專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃、課程開(kāi)發(fā)、教學(xué)實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)等，使之更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。第三，通過(guò)校企聯(lián)姻，利用各行業(yè)的有效資產(chǎn)為學(xué)生提供實(shí)訓(xùn)基地。企業(yè)里大批“雙師型”技術(shù)人員是高職院校難得的人才資源庫(kù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高職的產(chǎn)學(xué)結(jié)合必須得到加強(qiáng)，進(jìn)一步體現(xiàn)“雙向介入，緊密合作，互惠互利”的原則。

3.明確專業(yè)設(shè)置的職業(yè)性。高等職業(yè)教育是以職業(yè)崗位或行業(yè)領(lǐng)域?yàn)閷?dǎo)向的，以“能力培養(yǎng)為中心”，培養(yǎng)生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)為第一線的高級(jí)技術(shù)應(yīng)用型人才的辦學(xué)模式，這一內(nèi)涵要求把握好專業(yè)設(shè)置的職業(yè)特點(diǎn)。圍繞職業(yè)能力這個(gè)核心，在進(jìn)行專業(yè)設(shè)置時(shí)必須確保各項(xiàng)能力目標(biāo)都有相應(yīng)的課程或課程模塊。即以能力為中心構(gòu)建理論教學(xué)體系和實(shí)踐教學(xué)體系，拓寬基礎(chǔ)、注重實(shí)踐，加強(qiáng)能力培養(yǎng)，提高綜合素質(zhì)。以能力培養(yǎng)為核心，必須突出專業(yè)設(shè)置的職業(yè)性，即高職既姓“高”，又姓“職”。這是高職教育自身性質(zhì)的必然要求。

4.注重辦學(xué)模式的地方性。我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)水平、層次及現(xiàn)代化進(jìn)程、教育存在著一定的差異，而人才需求的數(shù)量、層次、規(guī)格也不相同，因此，需要培養(yǎng)安心于一線的技術(shù)與管理人才，抓住“職業(yè)”與“地方”兩個(gè)特征。這就需要發(fā)展高職教育與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系起來(lái)，走不同于普通高等教育而獨(dú)具高職特色的路子。

（作者單位：廣西國(guó)際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）