發達地區小城鎮規劃建設研究

摘要：20多年來的改革開放，使得全國各地小城鎮的經濟實力大大增強，同時，也帶來了大量小城鎮發展的問題。作為城鎮體系基礎的小城鎮，尤其是發達地區的小城鎮，正在經歷著深刻的社會變革，城鎮建設規模大、速度快，經濟超常增長，新問題層出不窮，矛盾重重，迫切需要開展對小城鎮規劃建設研究，積累經驗，探尋對策，總結規律。

關鍵詞：發達地區；小城鎮；規劃建設；對策

改革開放20多年來，中國小城鎮經歷了前所未有的發展，隨著政治體制和經濟體制的改革，全國各地小城鎮的經濟實力大大增強，尤其是發達地區的小城鎮，建設規模大、速度快、經濟超常增長，同時也帶來了大量小城鎮發展的問題。作為城鎮體系基礎的小城鎮正在經歷著深刻的社會變革，城鎮建設速度快，新問題層出不窮，迫切需要小城鎮政府采取具體措施，進行綜合調控，迫切需要開展對小城鎮發展的超前研究，積累經驗，研究對策，總結規律。

本文所指發達地區是一個相對概念，主要指經濟發達地區，這在國內并沒有統一的規定。以2004年全國31個省、自治區、直轄市相關經濟數據的比較和分析認為：北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等8省市為中國經濟發達地區。

1989年中國城市規劃學術委員會小城鎮學組為加強小城鎮規劃理論的研究，界定3萬人口以上的未設市建制的縣城和建制鎮為小城鎮。

發達地區的小城鎮經歷了農業鎮向工業鎮轉變的開拓起步階段，實現工業化先進鎮的加速發展階段，實現生態鎮的轉型階段。小城鎮的迅猛發展，為鄉鎮企業向小城鎮集中奠定了良好的基礎，轉移了大量的農村剩余勞動力，避免農村剩余勞動力大規模集中向大、中城市盲目流動，提高了廣大農民的素質，改善了小城鎮及農村的生活質量，擴大了內需，推動了國民經濟更快地增長，為中國的城鎮化建設做出了貢獻。

一、發達地區小城鎮的發展及在城鎮化進程中的重要作用

改革開放的一個重要方面，是通過農村鄉鎮企業的發展，迅速改變農村貧窮落后的面貌。農村經濟的持續發展，鄉鎮企業的快速興起，農村經濟實力不斷增強，使農村城鎮化找到了有力的依托，小城鎮發展的步伐明顯加快，農村面貌得到了極大改善，城鎮數量迅速擴張，加快了小城鎮社會結構、經濟結構和人口結構的演變，對吸納農業剩余勞動力和加速提高城鎮化水平起到了重要的作用。

(一)小城鎮的發展歷程

新中國成立后，小城鎮的發展歷經了曲折的道路，大體可分為三個時期：1949～1955年是小城鎮的起飛時期，農村經濟活躍，各項事業開始走上有組織、有計劃發展的道路；1957～1977年是小城鎮的衰落和蕭條時期，在此期間，小城鎮逐漸失去了賴以生存的基礎；1978年以后是改革開放時期，小城鎮呈現出發展、繁榮的景象。改革開放后，隨著農村商品經濟和鄉鎮企業的蓬勃發展，小城鎮迅速增加。1953年6月30日第一次全國人口普查，中國共有5402個建制鎮，到1978年底，建制鎮撤銷了2552個，只剩下2850個，到1987年底，建制鎮發展到9121個，到2004年底，全國建制鎮增加到17785個，比1978年增加了524％。

(二)小城鎮在城鎮化中的重要作用

小城鎮是一個復雜的有機綜合體，它既是一個相對獨立的系統，又是若干宏觀大系統的一個構成要素，小城鎮的發展不僅關系到自身的建設與發展，還關系到若干宏觀大系統的良性運轉，發展小城鎮是提高中國城鎮化水平的重要途徑。

1 小城鎮是推進城鎮化的前沿基地

大力發展小城鎮是從根本上解決中國農業、農村和農民問題的一個戰略舉措。當前解決“三農”問題的關鍵是要大量減少農民數量，不斷增加農民收入。中國約70％的人口居住、生活在農村，單位土地的產出率較低，種植業增長的空間也很有限。只有把大多數農民從土地上解放出來，進入城鎮定居，并在城鎮中獲得穩定的職業和收入，才能從根本上解決農民脫貧致富問題；只有把大部分農村剩余勞動力轉移到城鎮，留在土地上的農民才有可能實現農業集約經營和規模經營，農業才有可能成為現代化產業；同時，也只有在“三農”問題解決后，中國才能最終實現現代化，城鎮才能得到健康發展。

2 發展小城鎮是解決農村剩余勞動力問題的根本出路

隨著科技的發展和生產力水平的提高，農村剩余勞動力會越來越多，如果都涌進大、中城市，這些城市將不堪重負，產生嚴重的“城市病”。如果小城鎮能得到科學合理的發展，就能夠較好地解決農村剩余勞動力的就業問題，緩解大中城市的人口壓力，保證社會的安定和城鄉人口的合理布局，從而提高城鎮化水平，發達地區小城鎮吸納農村剩余勞動力的能力更為明顯。

3 小城鎮是接受城鄉產業轉移的橋梁

許多特大城市、大城市的中心城區產業結構要調整，部分工業要從中心城區遷出，要接納這些企業和城市中膨脹的人口，小城鎮是首選之一；此外，鄉鎮企業面臨著二次創業和集中建設，在客觀上需要小城鎮為其提供發展的條件和空間，這樣不僅解決了特大城市、大城市的發展難題，而且使城鄉經濟廣泛聯合，相輔相成，促進了農村城鎮化和城鄉的協調發展。

4 小城鎮是提高人口素質、促進社會進步的基地

小城鎮是聯系城市與鄉村的紐帶，也是現代文明和中華民族優秀傳統的匯集點。小城鎮既能較好、較快地接受現代城市文明的生活信息，又能更方便地把這種信息傳遞給農民，從而逐漸地提高農村居民的文化修養，改變農民傳統的思維方式和生活方式，從而推動整個社會的進步，這也是城鎮化的一個重要方面。

二、發達地區小城鎮的特點與存在的問題

村落、集市、集鎮、建制鎮與城市都是一定社會歷史發展階段的產物。小城鎮在城鄉雙向轉化的過程中，成了城鄉的交匯點，成為城市聯系廣大農村的橋梁，既具有城市的特點，又具有農村的特征。鄉鎮企業的發展要求小城鎮吸收和容納巨大的剩余勞動力，并提供多種社會服務；商品流通要求小城鎮提供集散和交換的條件；農民生活水平提高要求小城鎮滿足農民日益增長的物質、文化生活的需求。但是，這種全方位的快速發展，使得小城鎮在發展中遇到了許多問題。

(一)發達地區小城鎮的特點

發達地區小城鎮在不同的發展時期面臨的問題也不同。20世紀70年代前城鎮功能不完整，設施也不配套，建設規模小，職能單一。進入20世紀80年代，隨著工商業的發展和市場繁榮，對基礎設施和公共服務設施的要求越來越高，城鎮功能日趨完善。

1 經濟騰飛為小城鎮建設奠定了基礎

經濟發展是城鎮發展的前提和基礎，城鎮發展是經濟發展的目的和保證。現在，發達地區的小城鎮，骨干企業已進人成熟期，具備了資金、技術、人才、設備、信息、市場的條件，依靠科學技術和先進的管理手段形成了相當的規模和經濟技術實力，具有很強的競爭能力，使發達地區小城鎮的經濟具有城市經濟的特點。

2 小城鎮發展進入城市型階段

小城鎮是由農村集市發展而成，是在農村中定期交換市場的基礎上形成的，是隨著社會生產的發展、分工的加深與商品交換的擴大，并有一定數量的商業、手工業者定居、經營的條件下形成與發展起來的。小城鎮是集市發展的高級階段，同時又是城市發展的初級階段。發達地區的小城鎮是在鄉鎮企業的支撐和推動下發展起來的，具有一定的人口規模和消費群體，第二、三產業的比重較高，小城鎮建設具有較高的水平，基礎設施水平也較高。城鎮發展的速度快，建設量大，城鎮功能齊全，除滿足本鎮居民生活外，還能吸引周圍農村群眾來此消費。發達地區的小城鎮已進入城市型的發展階段。

3 農民生活方式不斷城市化

小城鎮社會經濟的迅速發展引起農村傳統生活方式的變革。珠江三角洲的農民生活水平甚至已經超過全國許多中等城市。如小欖鎮2005年末銀行個人儲蓄額已達150億元，人均存款達7萬元。人們創造了同城市接近的較高的生活水平和新的生活環境、生活概念、生活情操和生活內容。城鄉經濟繁榮、商業發達，生活服務設施配套、社會福利和保障系統健全，基礎設施水平較高，從而使小城鎮具有良好的投資環境。大部分鄉村地區既有現代化的物質文明，也有現代化的精神文明。

4 不同類型的專業鎮正在崛起

以中小企業專業化生產為依托的小城鎮蓬勃發展，涌現出一批社會總產值超10億元的專業鎮。一鎮生產一種或數種工業產品，產供銷一條龍。這種專業鎮在珠江三角洲地區星羅棋布，大量出現。據2000年的統計，廣東省1556個市轄鎮中，經濟規模達20億元的專業鎮有125個，它們絕大多數集中在珠江三角洲地區。如：南海市有以鋁型材為支柱產業的大瀝鎮、以小五金業為主業的金沙鎮、制鞋業為主的平洲鎮、玩具業的官窯鎮、皮革業的羅村鎮等。中山市有古鎮燈飾、小欖五金、沙溪服裝、大涌紅木家具等。順德有倫教的木工機械、樂從家具等。東莞市由虎門服裝、厚街家具、大朗毛織，以及石龍、石碣、清溪的電子制造業，樟木頭、常平的房地產業等，都成為帶動當地經濟發展的龍頭。

(二)發達地區小城鎮在發展過程中存在的問題

發達地區城鎮化進程迅速，城鎮密集，這些地區正發生著深刻的社會變革，城市建設速度快，人口在廣泛的區域內集中，經濟基礎普遍增強，特別是小城鎮的自我發展能力大大提高，經濟呈高速發展態勢。但工業化、城鎮化代價巨大，環境污染急劇惡化。

以小城鎮為代表的城鎮化進程中質的發展與量的擴張之間的矛盾仍然很突出，直接導致了小城鎮發展中的人口城鎮化與土地城鎮化的矛盾，土地浪費現象嚴重，城鎮土地承載力缺乏實質性落實，小城鎮建設用地占用耕地的計劃性較差，土地利用率低。

1 “城市病”在小城鎮蔓延

小城鎮發展的不確定因素突出，建設雷同，原有的基礎不能適應高速發展的要求，大多數小城鎮采取自己劃地、自己用地、自己批地的方法，很多項目并未按照國家環境管理的政策和制度來執行，必然造成土地資源的浪費和嚴重的環境污染。以各種公害為特征的“城市病”正在向更大的區域蔓延，有成為“地區病”的趨勢，工業化是以犧牲農民的利益為代價。原與該地區工業發展并駕齊驅的農業生產，因土地資源減少、污染嚴重等因素的影響，已不能適應當前城鎮發展的需要，對自然環境和人文環境的破壞正在加劇。

2 多核結構影響小城鎮功能

小城鎮在自然形成的過程中，都是以幾個相對獨立的農村居民點為基礎逐漸發展而成，每個靠近鄉鎮中心的村落都有幾個鄉鎮企業，當這些村落被城鎮吸收、包含以后，已經初具規模的工業用地就無法再按功能分區拆遷或集中，這樣發展的小城鎮結構特征就呈現出一種多核結構。小城鎮形成初期，城內交通還處在步行或以自行車為主的起步階段，由鄉鎮企業發展起來的工業項目多以加工型為主，這種多核結構兼顧了居民的生產、生活方便，減少了道路上的消耗。同時，對于一個村來說，有一個大企業，就使得全村的物業升值，僅出租物業、經營小商店的收入已能保證村民具有良好的生活，因而，鄉鎮企業布局分散，尤其是臨時型、離散型的鄉鎮企業，既給初期起步的小城鎮發展帶來了方便與動力，又給小城鎮發展留下隱患，還對周圍農業環境造成污染，對鄉村聚落環境和自然景觀帶來破壞，影響到小城鎮的功能布局。

3 “工業化”危及小城鎮人居環境

鄉村工業化的無序發展，將原來相對集中于城市的污染源帶到了小城鎮及農村地區，從而擴散為交叉性的大面積污染。大城市的許多“公害產業”在越來越多的城市環境監督措施的嚴格制約下，逐漸“躲”到小城鎮及鄉鎮企業中去“生存”。污染性鄉鎮企業的快速發展所帶來的小城鎮的“繁榮”，客觀上是以既得利益換取了環境的污染，這是小城鎮發展中的一大障礙。鄉鎮企業“三廢”除了對農業生態環境造成威脅外，資源的過度開發以及農業資源的污染，也對農業生態環境造成了嚴重威脅。

4 環境容量制約小城鎮的發展

在現行體制下，小城鎮的發展都在各自行政范圍之內，而小城鎮的地域范圍很小，尤其是發達地區的小城鎮呈現出嚴重的人多地少的態勢，小城鎮工業布局混亂、不合理，鄉鎮工業的發展及其污染難以控制，以及人口增加(尤其是外來人口)帶來的生活污染的增加，加上小城鎮基礎設施不完善，土地資源的嚴重不足危及到小城鎮的持續發展。

三、發達地區小城鎮的結構轉變

高速的經濟增長推動了小城鎮結構轉變的進程。20世紀90年代初以來，小城鎮在政府建設投資拉動和外資、民間資金的多重推動下，表現出鮮明的政府主導與地區自發增長相結合的特征，小城鎮建設模式逐步由計劃經濟時期的政府單一投資主體轉變為多元投資主體并存的局面，小城鎮發展機制日益市場化。

(一)城鎮結構出現鄉村一城市轉型

過去，小城鎮都是重要的糧農生產基地，進入20世紀90年代以來，小城鎮充分利用地緣優勢和改革開放的政策發展對外加工業，使經濟高速發展，產業結構迅速轉變，走上工業化和城鎮化道路，城鎮規模迅速擴大，基礎設施和公共服務設施日臻完善，走出了一條獨具特色的超常規發展之路，完成了農業型小城鎮向城市型小城鎮的轉變，如：中山市小欖鎮在20世紀80年代一直處于發展初期的平緩準備階段，1990～2004年處于發展中期的陡升階段，未來將進入成熟發展的再次平緩階段。小欖鎮農業與工業生產總值之比從1990年1:9.7轉變為2005年1:42，第一、二、三產業的比重從1999年6:60:34轉變為2004年1.2:65.1:33.7，第二、三產業的比重不斷增加，充分顯示產業結構已經從農業型轉變為工業型。1990年小欖鎮區建設區面積3.3平方公里，零散自然村用地約2平方公里左右，到2005年鎮區建成區面積13平方公里，全鎮建設用地40平方公里，建設了20萬噸的自來水廠，5萬噸的污水處理廠，110萬千瓦的發電廠，城鎮形態與結構已經從農業型轉變為城市型。

(二)企業結構出現外向一本土轉型

小城鎮通過出讓土地和土地入股等方式，吸納境外資金、設備、原材料和技術等，使經濟得以迅速發展，走出了一條獨具特色的超常規發展之路。隨著城鎮經濟的壯大，涌現出許多本地的企業家，加上集體企業轉制，股份企業和私營企業快速成長，如小欖鎮外資企業占30％，私營企業占30％，合資企業和股份企業占40％，城鎮經濟由原來的依靠外來企業逐步轉向企業本土化，增強了抵抗國際經濟風險的能力，順利實現了企業結構由外向型轉變成本土型。同時，企業集團、股份制企業又從集中持股轉向適當分散持股，通過對股份企業的改組，企業內部的管理機制逐漸完善，使企業在吸收技術骨干等人力資源的補充和更新方面大大改進，企業技術結構不斷提高，正在從單純的生產加工為主的產品經營方式逐步向資產經營方式綜合發展。

(三)產業結構出現資源消耗、勞動密集一資金密集、技術密集轉型

小城鎮是從加工業起步發展外向型經濟，以加工貿易作為切入點參與國際分工，大辦勞動密集型企業，成為帶動經濟起飛的突破口，同時也帶來了土地資源消耗過多、經營粗放、生態破壞和環境污染嚴重等問題。近年來小城鎮政府已經意識到這個問題，加快了產業結構調整步伐，如東莞的產業結構從原來服裝、家具等加工，逐漸轉變為通訊、電子、計算機產品的生產，已成為南中國最具活力的發達地區之一和全球重要的通訊、電子、計算機產品加工基地，市場份額占全球的30％左右，順利實現了產業結構由資源消耗、勞動密集型轉變成資金密集、技術密集型。

(四)市場結構出現“借船出?！薄粤㈤T戶

在工業外向發展的過程中，小城鎮注意結合本鎮具體情況，以國內市場為依托，以國際市場為導向，二者密切結合。一方面，利用自己勞動力和交通方面的優勢積極參與國際分工和交換，使出口貿易得到迅速發展，另一方面重視產品銷售，使銷售網絡遍布祖國的大江南北。如：珠江三角洲小城鎮工業產品的市場流向已三分天下，1／3供廣東本省，1／3銷往內地，1／3銷往國際市場，形成了獨立的市場結構與網絡。

四、小城鎮政府的職能轉變

職能泛指一定的人員或組織所具有的職責和功能，政府職能就是政府具有的職責或作用。政府職能具有相對穩定性，但政府管理的目標和任務具有多變性，隨時間、地點、條件而不斷發生變動。

長期以來，中國政府的行政權力和承擔的職能過分膨脹，幾乎成了“全能政府”，集政治職能、社會職能、經濟職能和管理職能于一身，最突出的弊端就是“職能錯位”，該管的事沒管好，不該管的事管得過多，形成政府行為的一系列后遺癥，從而影響了社會進步。

(一)著力制度創新

沒有制度創新提供的激勵因素和機會，沒有好的制度環境下形成的有序競爭條件，沒有合理的制度保護人們的合法收益，社會進步就不可能實現。

國家制定小城鎮發展政策的目的，就在于提供激勵小城鎮發展的機制，構建有利于市場機制發揮作用的制度環境。小城鎮戶籍制度、農村土地使用權流轉制度、農村社會保障制度、促進鄉鎮企業集中的制度、鼓勵第三產業發展的制度、行政區劃調整制度、行政管理制度和城鎮建設投融資制度等方面的改革都是制度創新的舉措，而這些制度創新有一個共同的趨勢，就是越來越重視調動基層政府和經濟主體的積極性，越來越強調保護社區集體、企業和個人的產權和利益，越來越強調賦予企業和個人更多的自主選擇權和發展機會，提供更多的激勵。

(二)塑造服務型政府

政府的角色是為企業、社會服務，發達地區小城鎮政府作出了許多新的嘗試。如中山市小欖鎮政府通過深入基層、企業調查研究，及時掌握基層和企業發展動態，努力幫助基層和企業克服各種困難，充分發揮政府職能部門的作用，減少基層和企業辦事的過程，簡化程序，降低企業成本。幫助企業解決新產品研發、技術改造、科技創新、產品原材料出口和招聘培訓專業人才等問題。推動企業成立行政商會、協會，實行行業自律，打造企業的良好信譽，由政府牽頭積極推進民間資金投入城鎮建設，完善政府的服務平臺，為基層和企業營造良好的發展氛圍，塑造了服務性政府的新形象。

(三)完善社會保障體系

發達地區小城鎮多建立健全了獨立于企事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系，實行全鎮居民養老金社會化發放，完善失業保險制度，完善社會救濟和社會福利制度，加強和完善了最低生活保障制度，建立起合作醫療和醫療保險，讓全鎮居民都享受到社會保障，完成了全鎮人民由土地保障到物業保障，最終過渡到社會保障的過程。

五、發達地區小城鎮規劃建設的對策

結合發達地區小城鎮產業、人口聚集已經達到一定規模的實際，制定相關政策措施，優化小城鎮的規劃與建設，控制小城鎮無序發展、盲目建設，通過土地、稅收等相關政策的引導，促進小城鎮產業結構的調整，改革行政管理體制，提高土地利用率，帶動建設水平的全面提高。

(一)基礎設施與公共服務設施實現建設共享

一方面要按照市場經濟的規律，打破壟斷，引人市場競爭機制，建立多元化的投融資機制。以鎮政府投資為導向，本著“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的原則，支持、鼓勵和引導企業和民間資金參與小城鎮基礎設施和公共服務設施建設，政府搭建一個平臺，實現建設投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化。另一方面，積極推進基礎設施和公共服務設施的共建與共享，如通信管線的建設可以由一個承建商通過招標方式來建設，提供給多家通信營運商使用，承建商負責管線與基站的維護，多家營運商共用發射塔，既可以減少發射塔對城鎮景觀的污染，又可以節省城鎮有限的空間，減少重復建設的機率，同時，營運商也能降低維護成本。建設資源共享在大城市難以做到，在小城鎮則比較容易。

(二)改革行政管理體制

小城鎮政府的行政管理權限非常有限，幾乎名行各業都沒有行政執法權，應根據各鎮的實際情況給予中心鎮更大的行政權力，在投資項目立項審批、有關許可證發放、城鎮管理上，采取備案制和委托授權，減少辦事環節和程序，解決“看得見管不著，管得著看不見”的現象。

(三)發揮小城鎮規劃的調控職能

小城鎮規劃是小城鎮政府對城鎮發展和建設重要的宏觀調控手段，是小城鎮規劃實施的重要依據規劃必須要有科學性、合理性和可操作性，對土地利用、協調發展、發揚地方特色及與其他規劃的協調等方面具有指導意義，上級部門只要對小城鎮總體規劃、控制性詳細規劃進行論證與審批，地方政府按規劃去建設，而不需要每個建設項目去上報主管部門報批。如果規劃要調整則應報原審批部門批準。

要沖破行政區域的界限，加強小城鎮之間的規劃銜接，建立發展有序的城市型城鎮體系，改變各鎮只考慮自身利益、重復建設、功能錯位、互相內耗的現象，逐步形成中心鎮、鎮與村相互輝映，農業地域與城鎮地域有機交錯，經濟社會協調發展的格局。

(四)加快小城鎮土地使用制度改革

新型城鎮化土地集約利用要求小城鎮發展要堅持內涵與外延相結合，以內涵發展為主的指導思想，嚴格控制增量土地，充分發揮存量土地利用的潛力，合理安排經濟建設和城市發展所必須的建設用地，實現城鎮土地的最佳配置。

對發達地區的小城鎮區別對待，尤其是對中心鎮在用地指標上適當放寬，支持其快速發展，在市域總量平衡的基礎上，安排好用地指標的調整。增加舊城區與工業區的容積率，提高單位面積投資密度的標準，緩解項目與土地之間的矛盾，提高土地的經濟效益。

(五)建立服務型的強勢政府

發達地區小城鎮雖然具有較強的經濟實力，但全民素質普遍較低，人才缺乏，與高速增長的經濟發展極不協調，這就迫切需要建立服務型的強勢政府，在城鎮發展的方方面面顯示出較強的引導能力和調控能力，使得經濟發展、社會進步、城鎮建設和生態平衡均衡發展，形成較強的綜合競爭力。通過再教育等方式提高全民的綜合素質，協調各方面的利益，妥善解決各階層的訴求，走共同富裕的道路，形成人人各盡所能、各得其所、互相幫助、和諧相處的局面。貫徹尊重科學、實事求是、以人為本的科學發展觀，形成一整套制度化的程序、方法，減少人為因素的影響，走可持續發展之路。