中國農村合作金融機構改革的法律保障

摘要：隨著農村經濟產業化的形成，農民必然對合作金融制度產生強烈的需求，迫切要求打破原有均衡狀態的利益機制而尋求新的制度突破。農村合作金融機構改革的核心是產權制度創新，改革現行的不合理的農村合作金融產權制度。改革能否順利進行，關鍵取決于法律制度的保障。文章從農村合作金融機構改革存在的法律問題入手，通過分析法律保障的必要性和可行性，提出了農村合作金融機構改革的法律保障對策。

關鍵詞：農村金融；合作金融；改革；法律保障

中圖分類號：DF438;F830.34

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2007)06-0090-04

一、對農村合作金融機構改革實施法律保障的必要性

(一)實施法律保障是由農村合作金融機構的特殊性質決定的

合作制是獨立的商品生產者為了解決經濟活動的困難，獲得某種服務，按照自愿、平等、互利的原則組織起來的一種經濟形式，合作制本質特征是社員入股組成，實行民主管理，主要為社員服務。合作社追求的主要目標不是利潤。而是為社員服務，盈利也不是為了分紅，而是用于積累。入股社員的互相服務、互相合作這一宗旨決定了農村合作金融組織經價活動的非盈利性，它與商業銀行追求利潤的最大化有著本質區別。同時，農村信用社與商業銀行在性質、經價體系、經價范圍、經價特點等方面有著本質差異。沿用《商業銀行法》來規范農村信用社有悖于合作制性質，也不能適應它對金融改革開放和金融業務創新的需求。法律作為社會控制的一種方式，有其相對特定的調整對象和調整范圍，不同的社會關系應有不同的法律規范。因此，盡快地為農村信用合作社立法，才能實現對其管理的合理性、有序性和有效性。

(二)加快法律保障是農村合作金融機構改革面臨的現實需要

首先，農村信用社逐漸脫離了合作制的軌道，片面追求銀行化、商業化，最終導致調控目標失調、權利義務關系混亂、經價危機和風險積累。農村信用社長期以來產權不清、方向不明、經價不規范、信用社自主權得不到有效維護等問題成為困擾信用社發展的主要因素。其次，用商業銀行的要求和標準來制約農村信用社。造成其負擔過重，如稅收種類過多，稅率過高，存款準備金高等。最后，沒有法定的組織體系和管理體系，以致很多地方出現行政干預信用社貸款，執法部門頻繁對信用社檢查處罰，鄉鎮企業大量逃避信用社債務，政策性侵犯等侵害信用社合法權益的現象。比如農業銀行和農村合作基金會的不良貸款被強行劃入農村信用社，降低了農村信用社的資產質量和經價效益，削弱了信用社的競爭實力，使農村信用社與商業銀行之間缺乏公平的競爭環境，由此造成了農村信用社資本充足率低、客戶不穩定、抗風險能力差等信用危機。

(三)實施法律保障是農村合作金融自身發展完善的內在要求

商業銀行和信用社脫鉤以后，國務院出臺了一系列行政法規，各地農村信用社也按合作制原則進行了規范，農村信用社作為合作金融組織在農村經濟中不可替代的地位和作用日趨顯露。但信用社的宗旨原則不統一、具體規定不協調、規范力度不大等問題日益突出，再加上農村信用社長期以來粗放經營，疏于管理，員工的服務意識淡漠。管理人員自身素質低，同商業銀行相比軟硬件設施建設和投入滯后，這些都給農村信用社在央行再貸款、商業承兌匯票、開戶結算等業務開展和創新帶來了諸多限制。另外，農村信用社聯社和信用社都是依法成立的，是經中央銀行核準的獨立法人，其管理和監管中單純依靠縱向領導力度不夠。迫切需要法律的制衡和協調。

(四)用法律來保障農村合作金融機構改革是法律自身特性的要求

市場經濟條件下，法律作為一種可預見的透明的規則，其本身的穩定性、延續性、嚴肅性、約束力和強制力。使農村合作金融的業務經價、保障措施、風險防范、權利義務關系得到了強有力的支持和維護。以法律的形式確立合作制原則，信用社的地位、作用、權利義務、經價范圍、管理體制、風險防范系統等才能得到規范和有效的調整。

二、農村合作金融機構改革的法律保障措施

(一)完善農村合作金融機構改革的立法思路

提高立法質量，使合作金融法具有可操作性。長期以來，金融立法的指導思想是宜粗不宜細，原則性規定占有相當比例，造成一部分金融法律法規在實踐中難以適用，得不到有效執行。因此，要轉變立法的指導思想，在合作金融立法中采用宜細不宜粗的立法原則，使其規范明確，且銜接性、適應性、系統性和操作性強，便于貫徹執行。

法律保障應具有前瞻性，以適應農村合作金融改革、開放和金融業務創新的需要。經濟對法律具有基礎的作用，經濟形態的創新和發展特別需要完善的法律制度來促進和保障，所以農村合作金融立法要能科學地預測可能會遇到的問題并加以規范。市場經濟是法制經濟，農村信用社作為合作金融機構與其他金融機構一樣，必須依法辦社，依法經營，其合法權益也應受到國家法律法規保護，任何單位和個人不得侵犯干涉。目前要加快立法步伐，盡快制定出臺《合作金融法》，把合作金融的性質、地位、作用、職能以法律形式確定下來，使農村信用社可在未來依法行使自己的職能、任務。通過立法，保障信用社資金財產權益不受侵害，保證組織機構完整。

創造使農村合作金融改革法律發生作用的條件和環境。中國農村合作金融的經價宗旨是面向“三農”，所以普遍提高廣大農民的法律意識，大力宣傳合作金融法的意義，是立法實施的基礎。同時農村合作金融組織的經價和管理人員也要努力掌握基本的法律知識，以切實保障法律的實施。

(二)完善農村合作金融機構改革的立法框架

通過合作金融的立法，從法律上對農村合作金融組織的性質、成立條件、組織體系、業務范圍、經營原則、服務宗旨和管理制度等予以細化的規定，使合作金融能依法經營，為其穩定運行提供有力的法律保障。先行制定《合作金融法》及監管條例，以法律的形式明確合作制原則，對合作金融性質、機構模式、治理結構與產權形式、業務監管要求、法人治理結構等進行確定，在法律框架下實施有效監管；制定農村信用社機構兼并、重組、改制及市場退出等有關法律和政策法規，以規范農村信用社的兼并、重組、改制及市場退出；建立農村信用社市場退出的保險機制，對某些經營惡化的農村信用社實行破產關閉，做到優勝劣汰；建立存款保險制度，保護存款人的合法利益，促使投資人和存款人增強風險意識。

(三)健全農村合作金融機構的法人治理結構

信用社民主管理制度逐漸轉向現代商業銀行的法人治理結構。隨著合作金融組織規模的擴大，不同性質的社員間的持股比例差異擴大，一人一票制難以調動大股東投資積極性，突破一人一票制，對大股東給予票數加權。信用社規模擴大，會導致專業化、職業化管理階層的出現，產生“職業經理革命”，打破原有社員與管理者統一的自我管理模式，出現社員與管理者身份的分離，民主管理異變為社員代表會上的投票權管理，經營決策權掌握在管理層手中，所有權與經營權分離，信用社治理結構趨同于商業銀行。

農村合作金融機構嚴格按照規范的合作制制定其他的運作規則，其中，最主要的是在產權明晰的基礎上，完善合作金融組織的治理結構。特別應當在法律上明確：理事會(經理人員)需將信用合作社經營中的重要信息及時向社員代表大會通報，社員代表大會不能像現行規定所要求的那樣“每年至少召開一次”，而應該召開多次，以避免重大情況社員不能及時掌握的局面。經理人員如果將重大情況隱瞞不報，應該有相應的法律制裁。建議：嚴格按照現代企業所有權與經營權分離的機制，實行理事長和主任分設制，改善決策層法人治理結構；擴大理事會成員范圍，將市(地)聯社的入股社員的部分一級法人代表納入理事會；完善監事會結構和獨立性，充分發揮監事會的作用；強化社員代表大會職能，以法律制度強制賦予其多項權力，比如對理事會高管人員的選舉權、最后審議權和法人罷免權等。

(四)用法律措施完善農村合作金融機構的產權制度

由于產權虛置使真正的合作制產權結構在中國始終未能建立起來，且造成了農村金融產權不清的局面。因此，只從改革方向上選定合作制還遠遠不夠，關鍵在于為真正明晰合作金融產權關系提供一套有效的法律制度保障及其相應的實施機制。

1．將合作金融產權關系用法律形式固定下來

中國現有的關于農村合作金融產權制度的正式制度，主要是由中國人民銀行制定的規定以及各級信用合作社參照中國人民銀行制定的范本制定的章程。這些規定和章程的法律效力與針對一般性商業銀行的《商業銀行法》相比，法律效力比較低，對確立合作金融產權的權威性較小。合作金融與一般的商業銀行是不同的金融形式，它也應當像商業銀行一樣擁有獨立的法律保障，比如美國在1932年就通過了《聯邦信用社法案》，以樹立起與《商業銀行法》大致相當的權威性。但中國至今沒有出臺《合作金融法》，合作金融的產權界定沒有一部權威的法律做支撐。因此，我們必須在全面改革之前制定相關的法律，這部法律的權威性應該與已經出臺的《商業銀行法》相當。通過立法，明確界定農村信用合作社的產權歸人股社員所有，社員及社員代表大會享有最高權力。

2．進行產權法律制度創新

在堅持合作制為農村金融組織基本產權形式的原則下對現有農信社產權重新界定。根據各地區經濟、金融的發展及各農信社的實際情況，將農信社分別建成合作銀行，構建以縣級聯社為一級法人，或將多家農信社合并為一級法人，或以農信社為一級法人的多層次產權形式。政府對合作金融組織給予政策和稅收方面的扶持，但不對其人事、財務和經營活動等進行直接干預。在有合作制客觀需要的地區或群體，按合作制原則重建真正意義的農村信用合作社；對—部分處于城鄉結合部和縣域經濟中心的農村信用社，按自愿和市場原則，允許股份制商業銀行整體兼并或收購；對經濟較為發達的縣(市)農村信用社，在統一法人的基礎上可以將其整體改制為農村商業銀行。

3．確立合作契約制度與股份制相結合的多層合作的農村合作產權制度

完全采取合作制來構建農村合作金融體制，勢必排斥一部分資金于“三農”之外，不利于增強對“三農”的資金支持力度。因此，合作金融機構進行多層次合作時應積極引進股份制的產權組織形式。吸引更多的資本加入到農村合作金融體系中來，提高服務“三農”的能力。西方國家普遍采用了這種方式。經多層聯合形成的合作金融聯合體采取股份制形式，股東以股份大小行使管理權利。同時，聯合體對其成員有提供服務的義務，這種合作契約關系還通過國家的稅收等優惠政策來約束。

(五)建立以交易分配為主導的多元分配法律制度

傳統信用社吸收的股金只獲股息，不能分紅，而且股本利息不能超過市場利率。隨著合作金融組織業務的發展。為擴大資金來源，不少國家信用社一是以高成本籌集社會資金，二是改變股金不分紅的做法，除年終盈余按比例留作儲蓄金或公積金外。其余按交易額比例返還給社員作為股息分紅，開始重視股金分紅對籌資的作用。有些國家還實行了“保息+分紅”的做法。作為維系農村合作金融穩定運行的核心分配制度，農村合作金融機構應該實行在分配制度上的股份化傾向，也應根據農村合作金融組織的合作層次不同而有所發展。對于初始合作層次的農村信用社，必須堅持以交易返利為主要分配形式，以股金分紅為輔助分配形式。交易可以視影響農村信用社發展的關聯因素來確定或存款或貸款。因為這種分配方式體現了合作精神。也是社員入社的最終目標即取得低成本的金融服務。對于多層次合作的農村合作金融聯合體應以資本作為分配的主要方式，這樣才能吸引更多的資本為農村合作金融體系服務。

(六)強化農村合作金融機構金融監管法律制度

1．嚴格市場準人和退出制度

對信用社而言，市場準入原則就是經濟發展需要和方便社會、便于管理。嚴禁地理位置偏僻、業務量小的網點進入市場。市場退出是農村信用社因解散、被撤銷、勒令關閉和宣告破產而退出市場。對農村信用社市場退出進行監管的目的是維護金融體系的安全、完整與穩定，保護存款人利益，減少市場和社會震動，防止金融危機。

2．建立信用評估制度

定期對具有法人資格的農村信用社管理狀況、管理水平、風險程度、人員素質、服務信譽、發展前景等作立體解剖，確定其信用等級，并予以公布。

3．建立信用社檔案制度

系統地記錄每個農村信用社基層網點設置、負責人經營能力、經營業績、執行金融紀律情況。

4．建立風險補償制度

督促農村信用社提足呆賬準備金，及時做好呆賬款的核銷工作，并引導貸款戶參加保險，逐步建立企業風險基金制度。

5．建立和完善風險控制體系，培養風險管理隊伍

隨著各項業務的發展建立有效的風險控制體系，通過加強對客戶信息搜集、違約概率計算、償債能力分析以及對產品定價等措施有效控制資金風險，并培養與之相對應的風險管理隊伍。

(七)確保農村合作金融機構產權界定法律的嚴格實施

在制定好農村合作金融產權關系的正式規則以后，確保法律的嚴格實施就變得至關重要。當國家以法律形式界定了農村信用合作社的產權歸屬后，需要采取如下措施來保證產權制度的實施：中央銀行以關于農村合作金融的法律為主要依據對農村合作金融組織實施監管，而不再以其他規定和《商業銀行法》為依據。對農村信用合作社的主要管理人員進行更嚴格的培訓和法制宣傳教育，對不具備管理人員基本素質的現任管理人員，應該及時更換，當然這種更換是以社員代表大會的決議為準，上級信用聯社、地方政府或人民銀行都不得強制更換。通過提高他們的業務素質、法律水平、管理能力和思想意識，讓他們充分認識到自己作為信用合作社主人所應當擁有的權利和義務，從而調動他們參與農村合作金融民主管理的積極性。通過這些措施使農村金融市場的交易主體、合作金融機構、社員和監管主體共同行動，促成產權關系的真正明晰。

(責任編輯 胡志平)