國外農村合作金融法制建設的經驗啟示

欄目主持人：

曾文革，重慶大學法學院教授、博士生導師、副院長，中國法學會環境與資源保護法學研究會理事，重慶市法學會國際經濟法研究會副秘書長，重慶市教育學會政策法規工作委員會副理事長，重慶市自學考試法學專家組成員。主要從事國際經濟法、環境法研究。主持了教育部課題《中國綠色貿易法律制度研究》(03JD820019)、重慶市社會科學規劃辦公室重點項目《WTO規則與我國綠色貿易制度的建構》(2003-FXC-03)等多個課題。在《現代法學》、《甘肅社會科學》等刊物公開發表學術論文多篇，并有兩篇論文被中國人民大學復印資料《金融與保險》、《國際法學》全文轉載。

主持人語錄：

金融是現代經濟的核心，農村金融問題是農村經濟的核心。農村經濟的發展是中國國民經濟穩定的基礎，要保證農村經濟的快速穩定發展，必須有一個規范、健全的農村金融體系來提供資金的支持和保障。然而從現實情況來看農村正式金融機構的供給卻遠遠不能滿足農村經濟發展所產生的金融需求，主要表現為農戶和鄉鎮企業融資困難。農村經濟主體資金嚴重匱乏，在很大程度上已成為制約農村經濟發展的瓶頸。本課題研究了農村金融機構的產生和發展及其對農村經濟的支持和保障意義，再對農村金融機構改革的現狀及其存在的主要問題尤其是其中的法律問題進行分析，結合金融法學、經濟法學的理論知識，提出農村金融機構改革的法律完善措施。這對農村金融研究具有重大的理論意義和實踐意義。

摘要：自1849年德國人雷發巽(1818—1888年)創建第一家農村合作金融組織以來，經過150多年的發展，農村合作金融事業已經遍及全世界，成為各國合作金融體系中不可缺少的組成部分。在國外，農村合作金融法制建設的規范和發展極大地推進了其農村經濟和金融體系的進步。在中國，農村合作金融制度具有同樣重要的地位。因此，研究國外農村合作金融法制及其相關建設的發展趨勢，對推進中國農村合作金融法制建設，具有極其重要的意義。

關鍵詞：農村金融；合作金融；法制建設；經驗啟示

中圖分類號：DF438;F830.34

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2007)06-0082-04

一、典型國家國外農村合作金融法制建設概況

德國，作為現代合作經濟的發源地，其農村金融是以合作金融為主體并建立了完整的農村合作金融法律體系，成為農村合作金融立法的典范。德國的農村合作金融立法也經歷了一個很長時間的探索階段。在合作社初創時，由于相關立法的缺乏，合作社的活動受到了很大的限制。1889年德國頒布了第一部專門的合作社法，對合作社的法律地位、基本原則和任務等方面進行了相關規定。該法其后僅經過了一些修正和澄清，至今仍具有聯邦法效力。德國現行合作金融法律體系呈單元金字塔狀：處于最底層的是地方性基層農村信用合作社，資本金全部來自于由農民、小農場主、銀行雇員、自由職業者以及社會援助；第二層是GZB銀行、SGZ銀行和WSZ銀行等三家地區性合作銀行，是由基層信用合作社入股組成(也有一部分吸收外來股份)，為基層信用合作社擁有；最高層是中央合作銀行，中央合作銀行的大部分資金由地區性合作銀行提供，但政府為了表示對合作銀行的支持，也參有一定的股份，根據《德國合作銀行法》，政府最高可參股25％。各級信用合作組織和各級合作銀行都是依法注冊、獨立核算、自主經營的經濟實體，都是具有獨立法人資格的金融機構，無隸屬關系。在監管上，德國依據《德國合作銀行法》采用單層兩頭式的綜合監管模式，實行民主管理。其監管特色集中體現在金融監管局和聯邦中央銀行兩個有權主體對監管事務的分工與協調上：金融監管局主要負責各州銀行的日常監管，而聯邦中央銀行的職權主要集中于統計方面。

美國也構建了比較完善的合作金融法律體系。1916年在研究歐洲合作社信貸體系的基礎上，美國通過了第一部農業信貸法，主要規定了在全國范圍內成立12家合作性質的聯邦土地銀行用于負責向符合條件的農民發放長期不動產抵押貸款。《1916年農業信貸法》的頒布在美國合作金融制度史上意義不同凡響，美國以此建立合作農業信貸系統，發展以農場主私有經濟為基礎的農業合作金融。之后，該法經過了1923年、1933年、1971年、1985年、1987年的修改，其體系更加完善。期間，聯邦議會于1922年通過了“卡珀－沃爾期臺德法案”，明確了合作社的法律地位，國會于1926年通過了《合作社銷售法》。這一系列的立法不僅保證了美國農業信貸體系的正常運行，也保障了農民貸款需求的滿足。美國農村合作金融組織結構有些復雜，以美國中央信用聯社為最高統帥，下面分為聯邦土地銀行、合作銀行和聯邦中期信貸銀行三個業務不同、相互獨立的合作金融組織系統，各系統又分地區和基層兩個層次。在監管模式上，美國依據1999年的《金融服務現代化法》對農村合作金融的監管采取了不同于商業銀行的監管模式，專門設立了由監管機構、行業自律協會、資金融通清算中心和互助保險集團及其附屬機構組成的以農村合作金融機構為服務對象的監管體系。

日本在第二次世界大戰結束前后借鑒歐美國家的經驗發展國內農村合作金融事業，并建立了健全而明確的合作金融法律體系。1947年，日本政府以歐洲合作法為規范制定了《農業協同組織法》，賦予日本農業協同組織合法的社會地位，并依據此法成立了農協，由其負責吸收農戶存款、發放中長期貸款和代理國家對農業發放補助金。之后頒布了《農業合作社法》、《消費合作社法》、《水產合作社法》、《中小企業合作社法》、《信用金庫法》、《農林中央金庫法》、《臨時利率調整法》、《農協財務處理基準令》等。各項法律法規都詳細規定了農村合作金融機構的經營范圍、監管事項和權限，真正做到了有法可依，為農村合作金融的穩健運營提供了法律保證。日本合作金融是農林漁業協同組合系統所辦理的信用事業，整個合作金融體系寓于農業合作組織之中。其組織結構的獨特之處在于它不是一個獨立的系統，而是“農業協同組合”的一個子系統，同時又是具有獨立的融資功能的金融部門。日本的農村合作金融體系分為三層：最基層的是綜合農協，包括農業協同組合、漁業協同組合和森林協同組合；中間層是縣信用農業協調組合聯合會，主要任務是幫助基層農協進行資金管理并在全縣范圍內組織農業資金的結算、調劑和運用；最高層是農林中央金庫，是各級農協內部以及農協組織與其他金融融通資金的渠道。這三級金融機構雖有上下級關系，但它們在經濟上各自獨立核算、獨立管理。日本的農村合作金融機構接受政府的雙重監管。首先主要由金融廳對金融機構進行統一監管。但由于農村合作金融機構自身的特點，日本政府又要求全國和地方農村的水產部門配合金融監管廳對其實施監管。

二、國外農村合作金融法制建設的先進經驗

(一)堅持合作金融的基本原則不變，建立符合本國國情的農村合作金融發展模式

合作金融是在商品經濟條件下，勞動群眾為改善自己的生產與生活條件，按照合作制原則，自愿入股聯合，實行民主管理，服務社員的一種經濟組織，其基本原則包括自愿、自助、平等、互利、民主、公平、團結等方面。因此，合作金融的經營目標不是追求利潤，而是服務社員。雖然各國合作金融事業的發展遵循著放之四海而皆準的基本原則，但是由于各國經濟發展歷史背景的差別以及社會文化傳統的差別，合作金融的具體模式在各國仍各具特色。歐洲大陸國家基本上都形成了從基層信用社到地區信用社聯合組織再到中央組織機構的分級信用合作體系。美國的農村合作金融系統是多元復合模式即政府領導出資支持并采用自上而下方式建立的一種松散的聯合體制。日本采用的是在結合歐洲信用合作制度和本國國情的基礎上發展起來的“三三模式”。

(二)制定專門法律。保障農村合作金融發展的制度化和規范化

法律環境會直接影響金融生態。有無專門的立法是一個國家合作制農村金融組織是否走向規范發展道路的重要標志。大多數國家的農村合作金融能夠蓬勃發展，其關鍵的原因在于其有比較完善的農村合作金融法進行規范和保障。通過立法建設來推動農村合作金融事業的發展，法律其本身的穩定性、延續性、嚴肅性、約束力和強制力是農村合作金融的保障措施，它能使農村合作金融的業務經營、奉獻防范、權利義務關系得到強有力的支持和維護。此外，合作金融事業的參與各方能夠從立法中明確各自的基本權利、義務和奉獻，在參與者之間形成相互制約和促進的關系。

(三)建立完善農村合作金融監管體制，為金融支農提供行之有效的風險防范措施

農村合作金融健康發展需要金融監管。強化對農村合作金融的稽核監督，可以防范化解風險，促進農村合作金融安全穩健運行。因此，為了保障農村合作金融組織的規范化運作。各國金融監管當局都構建了以專門的監管機構實施監管為主體，以行業自律管理為配套，以合作金融組織內部控制管理為基礎的完善的農村合作金融監管體系。

(四)政府加強對農村合作金融事業發展的支持力度

農村合作金融事業的發展和完善離不開政府的扶持。在市場經濟條件下。合作金融機構在競爭中有可能處于不利地位，因此，為了農村經濟和金融的健康發展，大多數國家的政府都以不同方式或在不同程度上介入本國農村合作金融的發展：第一，政府通過注資參股或者融資支持等方式從資金上給予支持；第二，政府制定各種優惠政策鼓勵合作金融機構為農村提供資金；第三，由政府主導建立農村合作金融的風險保障機制。

三、國外農村合作金融法制建設對中國的啟示

(一)以合作制為中心，倡導具有多樣性的地區合作金融模式

隨著經濟環境的變化，特別是在市場經濟條件下，各國農村合作金融組織開始出現以追求經濟利益為經營目標，向盈利性合作金融企業發展的商業化傾向。中國農村合作金融是否也要以追求利潤為經營目標，放棄合作金融的基本原則呢?筆者的觀點是否定的。用發展的觀點看，合作金融業務經營的商業化傾向主要是在這些國家實現了工業化和城市化，農業在國民經濟中的份額大幅度下降，農村人口急劇減少的背景下發生的。由于農業和農村對資金的需求減少并出現了大量的資金剩余，農村合作金融組織把閑置資金用來從事商業化經營，這種做法是合理的。中國作為一個農業大國，有近80％的農村人口，農業和農村經濟發展對資金需求本身就相當龐大，再加上農村合作金融組織存在股金標準低、股本資金被異化和商業銀行從農村地區撤離等原因，農村合作金融組織的資金用來支持農業和農村經濟的發展遠遠不夠。因此，從中國農業、農村和農村目前的發展態勢看，應當謹慎對待商業化傾向，不能盲目照搬別國。農村合作金融必須根據國情明確市場發展定位，堅持合作制等基本原則，以為社員提供服務為目標，為農民和農村經濟發展服務。

發展模式的選擇對于農村合作金融的穩健發展十分重要。中國幅員遼闊，各地區之間的經濟發達程度和文化背景等差別十分明顯，因此，農村合作金融的發展模式不能一概而論，應當倡導具有多樣性的地區模式。在模式選擇時應當以農村金融需求為導向，綜合考慮當地農村經濟發展水平，合作金融組織自身的發展水平和當地的人文發展水平。目前，中國農村合作金融的發展模式主要有統一法人模式、股份制模式和股份合作制模式。

(二)制定符合中國國情的《合作金融法》，為農村合作金融發展提供法律保障

從農村合作金融立法現狀看，主要有以下問題：第一，立法分散，沒有一部專門統一的《合作金融法》。從世界合作金融的發展看，但凡合作金融搞得成功的國家，不管是發達國家還是發展中國家，其合作金融法制建設必定比較完善。這些國家通過專門的立法，使合作金融的合法地位得以確定，從而為其發展提供較為健全的法律保障。在中國，有關農村合作金融的法律規范主要散見于行政法規和規章。沒有一部專門統一的合作金融法。合作金融在法律框架中找不到明確的定位，得不到法律的保護并處于無法可依的狀態，這極大地阻礙了中國農村合作金融的發展。第二，立法層次低且滯后。法律對農村合作金融組織沒有進行規定，即使是行政法規層次也只有對農村金融體制改革泛泛的規定。第三，立法理念不明晰、制度不完備，存在立法空白。對于合作金融、商業金融和政策性金融的區別規定不明確，缺乏政府指導和扶持農村信用社發展方面的規定。因此，應當盡快制定《合作金融法》及相應的配套規章制度及其實施細則，用法律形式對農村合作金融相關組織形式的法律地位、性質、職能和業務范圍、社員的權利義務、管理體制和監管制度等做出明確規定，維護社員的合法權益，保證合作金融服務“三農”的經營目標。合作金融的專門立法可提高中國農村合作金融的立法層次，它不僅可以使農村合作金融的經營活動得到規范，而且也使政府對合作金融組織的管理和監管有法可依、有章可循，從而避免盲目性和隨意性。

(三)健全完善農村合作金融監管體制，為金融支農提供行之有效的風險防范措施

農村合作金融監管體制的不健全不僅嚴重影響了農村合作金融機構自身的發展，同時也制約了其支農作用的發揮。首先，盡管監管當局在總體上已經形成了“一行三會”的金融監管格局。但存在溝通不足、信息共享程度小等影響有效監管的問題。監管部門人力手段有限，監管理念落后，再加上農村合作金融組織機構設置點多面廣極為分散等原因，使得監管部門難以對其實施行之有效的監管手段。其次，對農村合作金融機構的法人治理結構和內部控制制度缺乏得力的監管，對通過監管促進其內部機制轉換重視不夠。最后，在風險處理問題上，由于農村合作金融產權不明晰，又缺乏一套科學、合理的風險綜合評價體系，監管部門無法真正以法人為單位實施有力的風險評價：控制及相關監管。

筆者認為當前對農村合作金融的監管應以督促完善法人治理結構和內部控制制度為重點。長期以來，監管部門頻繁地對農村合作金融機構的經營情況進行檢查，而對法人治理這樣重要的問題卻關注不夠。所以應將監管重點由業務性監管轉化到信用社法人治理的監管上來，并將監管的內容法律化。同時，根據監管的具體需要對合作金融監管進行分工，明確各部門的工作職責，并加強部門之間的信息交流。

(四)政府加大對農村合作金融事業發展的支持力度 農村合作金融組織是弱小群體的自我保護組織，政府若不采取扶持政策難以生存和發展。盡管政府也介入了合作金融事業的發展，但是介入方式存在很大的問題：一方面，政府忽視了農村合作金融機構的獨立法人地位，使社員、股東對其民主管理的權力形同虛設。中國農村合作金融機構一開始就是依靠行政力量組建起來的。但是中國政府并沒有像國外政府那樣功成身退，一直掌握著農村合作金融機構的發展目標、經營策略、運行機制等重大管理問題的決策權。另一方面，政府對農村合作金融的間接支持不夠。中國的農業保險制度不夠健全，農業信貸方面也沒有像國外那樣給予足夠利息補貼和信貸免除等優惠政策。

政府介入合作金融是其走向規范發展的關鍵步驟之一，但是，政府的介入應當在合理范圍之內。中國政府應當制定扶持農村合作金融發展的優惠政策，利用稅收和信貸等經濟杠桿，通過減免稅收或降低利率等方法為農村合作金融組織提供有利的間接支持。當然，政府對合作金融的支持和管理，最主要的是推動立法建設、完善相關服務和業務指導，為農村合作金融的發展提供一個健康的外部環境。

(責任編輯 胡志平)