檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與立法完善

摘要：組織機(jī)構(gòu)的改革是當(dāng)下檢察改革乃至司法改革發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容。作為一個(gè)系統(tǒng)概念，檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)包含了組織體系、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察官三個(gè)有機(jī)組成部分。其中，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)作為檢察權(quán)分解的組織體現(xiàn)和檢察官辦案的行政組合形態(tài)，對(duì)檢察職能實(shí)現(xiàn)和檢察改革的成效發(fā)揮著重要的影響作用。其現(xiàn)實(shí)地位、功能和改革樣態(tài)，對(duì)當(dāng)今的司法改革有重要的說(shuō)明意義。在對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)定位，建立科學(xué)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系的前提下，規(guī)劃、調(diào)整內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步發(fā)展作為其二級(jí)機(jī)構(gòu)的有機(jī)組成部分的檢察官辦案組合，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本著力點(diǎn)，也是有效地推動(dòng)現(xiàn)階段檢察改革規(guī)范化發(fā)展的重要保證。

關(guān)鍵詞： 組織機(jī)構(gòu); 內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu);檢察官;功能;設(shè)置標(biāo)準(zhǔn); 方案

中圖分類(lèi)號(hào)：DF 83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

在司法權(quán)的運(yùn)作過(guò)程中，特別是在中國(guó)的司法背景下，組織機(jī)構(gòu)具有管理學(xué)意義之外的諸多關(guān)聯(lián)性屬性和功能。作為檢察改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，組織機(jī)構(gòu)，特別是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題在理論研究中處于相對(duì)邊緣化的地位。在實(shí)踐中往往表現(xiàn)為以實(shí)際需要為基本導(dǎo)向的操作性的、帶有行政色彩的機(jī)構(gòu)調(diào)整，少有學(xué)術(shù)研究和論證。從中可見(jiàn)我國(guó)司法體制改革過(guò)程中對(duì)組織機(jī)構(gòu)改革的基本立場(chǎng)。與經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展過(guò)程相比較，結(jié)合中國(guó)檢察改革的發(fā)展要求，這種狀況值得關(guān)注和進(jìn)一步思考。本文結(jié)合對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題的研究成果以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的梳理和分析，參考域外檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般規(guī)律，在相關(guān)調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題提出了我們的研究意見(jiàn)。希望能夠推動(dòng)理論界、司法實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的關(guān)注，并提供一個(gè)法學(xué)研究的新視角。

一、機(jī)構(gòu)改革在檢察改革中的地位

中國(guó)檢察制度的發(fā)展有一個(gè)重要的特點(diǎn)，就是始終貫穿著改革的主旋律。改革對(duì)中國(guó)檢察制度的建立和發(fā)展具有特別的意義，其原因主要有三個(gè)方面：一是從淵源上看，當(dāng)代中國(guó)檢察制度主要不是本土生成的，以移植為主要途徑的制度創(chuàng)建形式客觀(guān)上必然附帶一個(gè)適應(yīng)和定型化的過(guò)程；二是法治化進(jìn)程中，檢察制度的定位和功能實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)過(guò)一個(gè)理性認(rèn)同的過(guò)程；三是近20多年來(lái)中國(guó)發(fā)生了深刻的社會(huì)制度變遷，在實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，檢察制度需要順應(yīng)其發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展。這三個(gè)方面構(gòu)成了中國(guó)檢察改革基本的發(fā)展維度，也決定了素有“特洛伊木馬”[1]

之稱(chēng)的現(xiàn)代檢察制度在中國(guó)的發(fā)展更多了些搖擺和探索的歷程，這也構(gòu)成了我們研究機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的一個(gè)重要的思考背景。其中，組織機(jī)構(gòu)的改革作為檢察改革的有機(jī)組成部分，其重要地位可以從如下四個(gè)方面加以分析：

第一， 從檢察改革的發(fā)展階段看，組織機(jī)構(gòu)改革是現(xiàn)階段檢察改革的重要方面。筆者認(rèn)為，從改革對(duì)于制度建設(shè)的貢獻(xiàn)看，我國(guó)檢察改革可以概括為三個(gè)發(fā)展階段：首先是有中國(guó)特色的社會(huì)主義檢察制度的基本框架和主要內(nèi)容的確立。這是新中國(guó)檢察制度從創(chuàng)建伊始摸索前進(jìn)，直到20世紀(jì)80年代檢察改革深入發(fā)展的主要指向和成就。其次是近20年來(lái)的檢察改革方向和成就，主要集中在檢察職能和職權(quán)的完善方面。檢察工作的改革結(jié)合《刑事訴訟法》等基本法律的修改，使得檢察職能和職權(quán)朝著更符合社會(huì)發(fā)展需要，更體現(xiàn)程序法治要求的方向發(fā)展。而從現(xiàn)階段來(lái)看，分析中央關(guān)于司法體制及工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)的要求和2006年9月最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》所規(guī)定的檢察改革的任務(wù)和主要內(nèi)容，第三個(gè)階段的檢察改革應(yīng)當(dāng)是功能性的強(qiáng)化檢察職責(zé)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)的主要的途徑是推進(jìn)司法體制改革和工作機(jī)制改革。[注：如《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，未來(lái)檢察改革的主要任務(wù)包括：改革和完善對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督制度，切實(shí)維護(hù)司法公正，保障人權(quán)；完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度，保障檢察權(quán)的正確行使；創(chuàng)新檢察工作機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為；完善檢察機(jī)關(guān)組織體系，改革有關(guān)部門(mén)、企業(yè)管理檢察院的體制；改革和完善檢察干部管理體制，建設(shè)高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化檢察隊(duì)伍；改革和完善檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制，切實(shí)解決基層人民檢察院經(jīng)費(fèi)困難問(wèn)題。（zEB/OL］ http://legal.people.com.cn/GB/42735/3580571.html/2005-7-30.）]而其中所謂司法體制和工作機(jī)制改革，我們認(rèn)為主要是在現(xiàn)有的司法制度的框架下的工作體制和具體的職能實(shí)現(xiàn)程序的改革與完善。從檢察改革的歷程來(lái)看，現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)所面臨的一個(gè)深層次的問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單的法律修改和制度搖擺，而是組織機(jī)構(gòu)，是人的問(wèn)題。這一點(diǎn)，在《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》中有所呼應(yīng)：強(qiáng)調(diào)了要健全和規(guī)范執(zhí)法責(zé)任制與責(zé)任追究制度，重點(diǎn)明確執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和執(zhí)法人員責(zé)任制，明確崗位職責(zé)，合理確認(rèn)執(zhí)法責(zé)任；推行檢察人員分類(lèi)改革，對(duì)檢察人員實(shí)行分類(lèi)管理。我們認(rèn)為，如何從組織功能的角度促進(jìn)工作機(jī)制的改革與完善，進(jìn)而強(qiáng)化檢察職能，是未來(lái)檢察改革的基本思路。

第二，機(jī)構(gòu)改革已成為檢察工作和檢察改革發(fā)展的一個(gè)瓶頸。近年來(lái)，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行狀況與檢察理論研究的發(fā)展存在相當(dāng)?shù)牟罹唷臋z察權(quán)的準(zhǔn)司法屬性以及檢察權(quán)獨(dú)立行使等基本原則的貫徹和保障上看，檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及由此決定的檢察權(quán)的運(yùn)行和管理模式，都存在著很多值得研究的問(wèn)題。檢察改革中的諸如“主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制”改革，因其實(shí)質(zhì)直指組織機(jī)構(gòu)和檢察官管理體制的改革，而備受理論和實(shí)踐部門(mén)的廣泛關(guān)注和推行。如今，這些改革在相當(dāng)程度上陷入停滯狀態(tài)。如何圍繞職權(quán)設(shè)置機(jī)構(gòu)，科學(xué)合理地界定機(jī)構(gòu)的職能定位，迫切需要進(jìn)一步研究。

第三，經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，組織機(jī)構(gòu)改革是司法改革發(fā)展到一定階段的關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)的政治體制和司法體制改革遵循的發(fā)展路徑顯然與經(jīng)濟(jì)體制改革是不同的，其漸進(jìn)性更突出，更注重類(lèi)似于訴訟程序、權(quán)能配置等技術(shù)性的問(wèn)題的改革和完善，而對(duì)于司法體制、組織機(jī)構(gòu)、人員管理機(jī)制等制度性的問(wèn)題則較為慎重。這種選擇與司法改革本身所具有的國(guó)家性、公共秩序性等特性有關(guān)，有利于維護(hù)基本的政治和社會(huì)秩序，減少改革成本。但從體制改革本身的規(guī)律性要求來(lái)看，檢察改革要想取得切實(shí)的成效，必然要觸動(dòng)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與完善，必然要涉及人的因素。

第四，對(duì)實(shí)踐中冤錯(cuò)案的反思，提示我們關(guān)注司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置機(jī)制。權(quán)力配置跟機(jī)構(gòu)設(shè)置改革有著相當(dāng)?shù)穆?lián)系。誰(shuí)是司法權(quán)的行使主體？現(xiàn)行的司法體制是如何落實(shí)司法權(quán)的行使主體的？國(guó)家應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)和承擔(dān)司法責(zé)任？在整個(gè)的司法體制和訴訟實(shí)踐中，司法人員應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任、履行怎樣的義務(wù)？要確保司法工作實(shí)現(xiàn)公眾所期待的社會(huì)功能，迫切需要關(guān)注司法權(quán)的行使主體及其組合方式。這是司法工作的內(nèi)在規(guī)律性要求所在。

二、研究檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題的兩個(gè)理論前提

（一）廣義理解檢察機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)——在系統(tǒng)中研究?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能

檢察機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，是檢察權(quán)有效運(yùn)行的組織載體，是檢察制度的重要內(nèi)容。

關(guān)于組織機(jī)構(gòu)究竟所指為何，在概念上，有“組織結(jié)構(gòu)”和“組織機(jī)構(gòu)”之分。通常認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)所要解決的主要問(wèn)題是檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中如何建制以及檢察機(jī)關(guān)的不同級(jí)別之間和一個(gè)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如何組織起來(lái)，形成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，保證檢察權(quán)的有效運(yùn)作。”亦即，檢察機(jī)關(guān)的“組織結(jié)構(gòu)”包括“組織體系”和“內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)”[2]。而根據(jù)《人民檢察院組織法》第3章“人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的任免”中第20條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。”通常“組織機(jī)構(gòu)”又與“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”混用，即取狹義的理解。

我們主張廣義理解“組織機(jī)構(gòu)”，并且主張從檢察權(quán)行使的組織載體的角度看，人民檢察院的組織機(jī)構(gòu)，是由各級(jí)、各類(lèi)人民檢察院及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察官共同組成的，內(nèi)部密切聯(lián)系、外部相對(duì)獨(dú)立的組織體系。

[注：此定義也偶見(jiàn)王莉整理：《人民檢察院組織法修改專(zhuān)題研究材料之三——人民檢察院的組織機(jī)構(gòu)》，但是在具體分析時(shí)該材料仍然沿用兩分法。]亦即，廣義的組織機(jī)構(gòu)包括三個(gè)部分：組織體系、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察官。

將檢察官的設(shè)置納入組織機(jī)構(gòu)的視野，超出了傳統(tǒng)的概念。我們的觀(guān)點(diǎn)有幾個(gè)方面的考慮：一是根據(jù)《檢察官法》的規(guī)定，檢察官具有依法行使檢察權(quán)的主體資格，檢察官具有組織機(jī)構(gòu)的意義和價(jià)值；二是從組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的機(jī)制和國(guó)外相關(guān)的立法例來(lái)看，強(qiáng)調(diào)檢察官的主體性涉及到司法規(guī)律的遵從問(wèn)題；三是從機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際狀況來(lái)看，組織機(jī)構(gòu)改革與檢察官的地位和設(shè)置分不開(kāi)；第四，從詞義上進(jìn)行求證，無(wú)論是組織，還是機(jī)構(gòu)，都有是由內(nèi)部單元和內(nèi)部單位的構(gòu)成的有機(jī)體的意思，其中有單元的指向。檢察官的地位符合這一含義。[注：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋“組織”一詞為：機(jī)體中構(gòu)成器官的單位，是由許多功能和形態(tài)相同的細(xì)胞按一定的方式結(jié)合而成的；或：按照一定的宗旨和系統(tǒng)建立起來(lái)的集體。而“機(jī)構(gòu)”是指機(jī)械的內(nèi)部構(gòu)造或機(jī)械內(nèi)部的一個(gè)單元；或機(jī)關(guān)、團(tuán)體等的內(nèi)部組織。（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典［M］商務(wù)印書(shū)館，1981：1532，513－514.）]

檢察改革中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三者的關(guān)系。其中， 組織體系是檢察權(quán)運(yùn)行的制度依托和保障，它解決的是檢察權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、國(guó)家體制中的地位問(wèn)題，包括檢察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系，檢察權(quán)在各個(gè)位階上的關(guān)聯(lián)關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題等，進(jìn)而決定中國(guó)檢察權(quán)的權(quán)力稟賦。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能分解、權(quán)力析分和管理形式問(wèn)題。對(duì)于檢察權(quán)的運(yùn)行而言，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提供一種工作機(jī)制上的影響和保障。而檢察官，是檢察權(quán)運(yùn)行的基本組織形式和組織單元。就組織機(jī)構(gòu)與檢察權(quán)的關(guān)系而言，組織體系是保障，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵，檢察官是根本。也就是說(shuō)，研究檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與完善問(wèn)題，必須關(guān)注檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)的這樣一個(gè)系統(tǒng)。

（二）對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能定位——在檢察職能分解與檢察官的獨(dú)立性之間

我們認(rèn)為，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察職能的分解形態(tài)和檢察官行使職權(quán)過(guò)程中的行政組合。

很多國(guó)家雖然也在檢察機(jī)關(guān)分設(shè)一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但由于觀(guān)念上和制度上將檢察官視為一個(gè)獨(dú)立的官?gòu)d，其檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)單，且很少發(fā)生變化。[注：例如，德國(guó)檢察機(jī)關(guān)只設(shè)業(yè)務(wù)部門(mén)承擔(dān)不同種類(lèi)的案件辦理，檢察行政人員不是由統(tǒng)一的非業(yè)務(wù)部門(mén)專(zhuān)門(mén)管理，而是受檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。韓國(guó)檢察機(jī)關(guān)除根據(jù)承擔(dān)案件的種類(lèi)劃分若干部門(mén)之外，設(shè)事務(wù)局管理非檢察官，并且為檢察官履行職責(zé)提供保障和服務(wù)。根據(jù)韓國(guó)的法律規(guī)定，檢察廳是統(tǒng)轄檢事事務(wù)的官署，其對(duì)應(yīng)的不是訴訟意義上的法院，而是作為行政法意義的官署法院；而檢事是官?gòu)d，對(duì)應(yīng)訴訟法意義上的法院的是檢事。（馬相哲.韓國(guó)檢察制度簡(jiǎn)介（下）［J］國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(2):150.）]內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在檢察權(quán)行使過(guò)程中通常并不發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用（日本除外，見(jiàn)本文第二部分），因此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般不占有很重要的地位。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則有所不同。在設(shè)置上，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察制度的一個(gè)有機(jī)組成部分，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)和基本職能在人民檢察院組織法上有原則的規(guī)定；在具體地位和作用上，有關(guān)法律在規(guī)定檢察工作的程序時(shí)，有明確的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)定。[注：如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第91條規(guī)定，人民檢察院審查批準(zhǔn)或者決定逮捕犯罪嫌疑人，由審查逮捕部門(mén)辦理；第92條規(guī)定，審查起訴部門(mén)辦理審查逮捕案件，應(yīng)當(dāng)指定辦案人員進(jìn)行審查。辦案人員應(yīng)當(dāng)審閱案卷材料，制作閱卷筆錄，提出批準(zhǔn)或者決定逮捕、不批準(zhǔn)或者不予逮捕的意見(jiàn)，經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)或者決定；重大案件應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定。檢察機(jī)關(guān)的其它職權(quán)的行使程序中都有類(lèi)似的規(guī)定。]這表明，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有較為明確的法律地位和職責(zé)。惟其如此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能定位是一個(gè)需要思考的問(wèn)題。我們認(rèn)為，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能定位應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下兩方面：

首先，我國(guó)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)分解的結(jié)果和組織表現(xiàn)形式。中國(guó)檢察權(quán)一個(gè)根本特點(diǎn)在于，它是一項(xiàng)以法律監(jiān)督權(quán)為本質(zhì)屬性的集合性權(quán)能。橫向劃分，檢察權(quán)由偵查、起訴、訴訟監(jiān)督等職權(quán)構(gòu)成，這些權(quán)能是需要彼此制約，同時(shí)也有不同的運(yùn)行規(guī)律的職權(quán)。比如偵查強(qiáng)調(diào)一體化、起訴強(qiáng)調(diào)檢察官的相對(duì)獨(dú)立性、訴訟監(jiān)督包括多個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，需要不同的監(jiān)督途徑和監(jiān)督手段，更需要協(xié)調(diào)進(jìn)行等等。而國(guó)外檢察機(jī)關(guān)的職能大多比較單一，往往是以公訴權(quán)為核心，附有偵查權(quán)等。與此相關(guān)，我國(guó)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置非常關(guān)鍵，因?yàn)樗休d著類(lèi)似國(guó)外的檢察院的管理職責(zé)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也受到很多重視。這是因?yàn)椋瑱z察權(quán)運(yùn)行的合理、有效性首先要通過(guò)第一層次的權(quán)力分解體現(xiàn)出來(lái)，有明確的組織保障是一個(gè)必要的判斷條件。沒(méi)有組織保障，檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體無(wú)從實(shí)現(xiàn)其具體化運(yùn)作。這是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)意義上的位階和價(jià)值所決定的。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)附有的管理、協(xié)調(diào)功能，以及因他的存在而使得相應(yīng)的主體地位和職權(quán)具有合法性的特點(diǎn)，是某一項(xiàng)檢察職能運(yùn)行所必須的。換言之，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是具體檢察職能實(shí)現(xiàn)的組織載體。而我國(guó)檢察權(quán)權(quán)能的符合性的特點(diǎn)決定了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須以符合檢察權(quán)的分解為科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。這是由檢察權(quán)之權(quán)力的基本特點(diǎn)決定的。[注：當(dāng)然，某一項(xiàng)檢察職能可能會(huì)有一個(gè)以上的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，比如反貪污賄賂局與瀆職侵權(quán)案件檢察部門(mén)，就是共同行使檢察機(jī)關(guān)對(duì)于依法直接受理案件的偵查權(quán)。也可能多項(xiàng)檢察職能由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，公訴職能和審判監(jiān)督職能，統(tǒng)一由公訴部門(mén)承擔(dān)。若某一項(xiàng)職能沒(méi)有任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，則表明該項(xiàng)檢察權(quán)能實(shí)際上不存在或者少有落實(shí)，因?yàn)椋话愣砸l(fā)展某一項(xiàng)檢察職能，必然要借助于建立和發(fā)展相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。]在量化關(guān)系上，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與檢察權(quán)的分解的關(guān)系是正比關(guān)系，即職能越多，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則多，職能單一則內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)少。極特殊的情況下，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可能與上位組織——檢察院合而為一，這是由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)（本文第四部分闡述）決定的。

其次，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察官行使檢察權(quán)的行政組合。如前所述，廣義的檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)包括組織體系、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、檢察官三部分，三者當(dāng)中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是一個(gè)關(guān)鍵。從這個(gè)框架來(lái)看，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是連接檢察機(jī)關(guān)的組織體系和最基本的元素——檢察官——的核心和樞紐。它一方面充實(shí)和構(gòu)成了檢察院使其得以形成組織體系；另一方面，它組合了檢察官，并被檢察官構(gòu)成和說(shuō)明著。從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與檢察官的關(guān)系而言，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不能夠完全代表或取代檢察官。因?yàn)閷?shí)際上，檢察官在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，也可能在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之外——比如主訴檢察官有權(quán)決定法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)決定的事項(xiàng)之外的實(shí)體和程序方面的事項(xiàng)。對(duì)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的存在和功能，檢察官的地位和狀況具有說(shuō)明和支配意義——檢察官獨(dú)立性的大小，說(shuō)明了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能作用的大小，其中是一個(gè)反相關(guān)的關(guān)系。即內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)如果過(guò)多，則檢察官的獨(dú)立性小，反之亦然。

上述兩方面決定了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能定位和發(fā)展維度：即它要在檢察權(quán)的分解及其關(guān)系中尋找理論基礎(chǔ)，在發(fā)展檢察官的主體性方面建立界限。

三、國(guó)外檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本模式

由于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能不同，各國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置也各不相同。大多數(shù)國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)除設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之外，均設(shè)置非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為行使檢察權(quán)提供保障。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要問(wèn)題在于內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置的問(wèn)題，在此主要從這方面進(jìn)行分析。

從內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的角度看，國(guó)外檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置大體分為兩種模式：[注：以下除了注明資料出處的，都參見(jiàn)高檢院有關(guān)考察團(tuán)的考察報(bào)告。]

（一）多個(gè)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)并存模式——按照案件種類(lèi)或者職權(quán)加案件種類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)劃分業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)

檢察機(jī)關(guān)設(shè)置多個(gè)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)家，有的不設(shè)置非業(yè)務(wù)部門(mén)，如德國(guó)，有的設(shè)置多個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)也設(shè)置非業(yè)務(wù)部門(mén)，如日本、韓國(guó)。其劃分內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩類(lèi)，一是按照案件種類(lèi)劃分；二是按照職權(quán)加案件種類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)劃分。

按照案件種類(lèi)劃分業(yè)務(wù)部門(mén)的，如德國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。州檢察機(jī)關(guān)一般設(shè)立：法律研究部門(mén)、少年犯罪檢察部門(mén)、交通罪檢察部門(mén)、謀殺傷害罪檢察部門(mén)等。市檢察院一般設(shè)5個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)：第一個(gè)部門(mén)辦理經(jīng)濟(jì)政治案件，它辦理的案件要直接向州檢察院報(bào)告，市檢察院不能直接決定。第二個(gè)部門(mén)辦理謀殺、搶劫、拐賣(mài)兒童、強(qiáng)奸等刑事案件。第三個(gè)部門(mén)辦理少年犯罪案件。第四個(gè)和第二個(gè)部門(mén)職責(zé)相同，也是辦理刑事案件。第五個(gè)部門(mén)主要是副檢察官辦理的輕微案件，向獨(dú)任審判法庭提出起訴。可以看出，其總體上是根據(jù)案件來(lái)劃分的。

多數(shù)國(guó)家是采取混合的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，即主要根據(jù)職權(quán)，同時(shí)結(jié)合特殊的案件種類(lèi)劃分業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。如日本、俄羅斯、韓國(guó)等。日本各級(jí)檢察廳內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置都由政令加以規(guī)定，不能隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)、增加人員編制。地方檢察廳以上檢察廳一般按照部（局）→課（室）→股的層次設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。最高檢察廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有5個(gè)，分別是總務(wù)部、刑事部、公安部、公判部和事務(wù)局；部設(shè)部長(zhǎng)，下設(shè)股；局設(shè)局長(zhǎng)，下設(shè)處、室。高等檢察院以及地方檢察院的部門(mén)主要以下3類(lèi)：（1）搜查與公訴部門(mén)；（2）檢察事務(wù)部門(mén)；（3）事務(wù)局。各個(gè)高等檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡一致。地方檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置分為四種模式：一是設(shè)總務(wù)部、刑事部、交通部、公安部、特別偵查部、公訴部6個(gè)部（東京、大阪和名古屋等地方檢察院）；二是設(shè)總務(wù)部、刑事部、交通部、特別刑事部、公訴部5個(gè)部（橫濱、千葉等7個(gè)地方檢察院）；三是設(shè)總務(wù)部、刑事部、特別刑事部、公訴部四個(gè)部（廣島）。四是設(shè)總務(wù)部、刑事部、特別刑事部三個(gè)部（仙臺(tái)、高松等地方檢察院）。438個(gè)區(qū)檢察院中，只有東京、保土谷、大阪和名古屋等區(qū)檢察院設(shè)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其它區(qū)檢察院不設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。日本檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，檢察官辦理的案件都要經(jīng)部（局）長(zhǎng)進(jìn)行審批，部（局）長(zhǎng)有權(quán)直接更改所屬檢察官對(duì)案件的處理意見(jiàn)。疑難復(fù)雜的案件，由部（局）長(zhǎng)提請(qǐng)檢察總長(zhǎng)或次長(zhǎng)檢事（或檢事長(zhǎng)、檢事正）決定。但檢察官獨(dú)立辦案的權(quán)力不受干涉。

俄羅斯檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是比較多的采用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)1995年《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》，俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)是聯(lián)邦集中統(tǒng)一的機(jī)關(guān)體系，代表俄羅斯聯(lián)邦對(duì)聯(lián)邦現(xiàn)行法律的執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。在聯(lián)邦總檢察院，分領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)、綜合管理機(jī)構(gòu)設(shè)[注：有總檢察長(zhǎng)秘書(shū)局、干部局、法律保障局、公文處理局、事務(wù)管理局、信息和公共關(guān)系處等6個(gè)局或局級(jí)處。]、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)設(shè)置。業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)有偵查局、法律和規(guī)范性文件執(zhí)行情況監(jiān)督局、犯罪偵查監(jiān)督局、法院刑事判決法律監(jiān)督局、刑罰執(zhí)行情況法律監(jiān)督局、保證檢察官參與調(diào)解程序局、運(yùn)輸和海關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律情況監(jiān)督局、聯(lián)邦安全機(jī)關(guān)執(zhí)行法律情況監(jiān)督局、國(guó)際法律局、青年和未成年人事務(wù)局、第二局、總檢察長(zhǎng)重大案件偵查監(jiān)督處、為政治鎮(zhèn)壓受害者平反處、犯罪偵查處、信訪(fǎng)處、接待處、一處、民防事務(wù)、非常局勢(shì)和安全事務(wù)處等19個(gè)局、處，共計(jì)26個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。在聯(lián)邦主體檢察院（相當(dāng)于地方檢察院）和專(zhuān)門(mén)檢察院里，相應(yīng)設(shè)置[3]。

韓國(guó)《大檢察廳法》的規(guī)定，大檢察廳設(shè)有企劃調(diào)整部、中央偵查部、刑事部、強(qiáng)力部、麻藥毒品部、公安部、公判訟務(wù)部、監(jiān)察部等8個(gè)部，由作為部長(zhǎng)的大檢察廳檢事指揮監(jiān)督其部和部署課的事務(wù)[4]。其特點(diǎn)是檢事是對(duì)應(yīng)訴訟法意義上的法院的官?gòu)d，其主體地位比較突出，比如在地方檢察廳基本不設(shè)部，檢事作為主體行使檢察權(quán)；其次是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)也主要是采取職能和特殊案件來(lái)劃分的。

（二）相對(duì)單一的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)并存模式——以檢察官負(fù)責(zé)制為依托

還有一些國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置主要體現(xiàn)為單一的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)并存，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)并不突出的特點(diǎn)，其中以英國(guó)為典型。英國(guó)皇家檢察院總部，由皇家檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)6個(gè)機(jī)構(gòu)，其中秘書(shū)長(zhǎng)職位1個(gè)、廳長(zhǎng)職位5個(gè)。秘書(shū)長(zhǎng)，亦叫行政主管，負(fù)責(zé)皇家檢察院行政事務(wù)。秘書(shū)長(zhǎng)職位比廳長(zhǎng)職位高半級(jí)，相當(dāng)于副檢察長(zhǎng)的職位。5個(gè)廳長(zhǎng)職位是：業(yè)務(wù)廳長(zhǎng)，辦理最嚴(yán)重、復(fù)雜和卷帙浩繁的案件，包括涉及恐怖主義、國(guó)家安全法、種族仇恨、欺詐、共同謀殺、投訴警察、跨國(guó)和有組織犯罪、引渡、歐洲聯(lián)盟法、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的案件。此外，對(duì)于一些過(guò)度慈悲的判決就適用法律問(wèn)題向上訴法院和上議院上訴；政策廳長(zhǎng)，負(fù)責(zé)完善起訴政策，向皇家檢察院檢察官及輔助人員就法律和程序問(wèn)題提供具體指導(dǎo)。政策廳長(zhǎng)在國(guó)際國(guó)內(nèi)刑事司法領(lǐng)域的立法和創(chuàng)制過(guò)程中代表皇家檢察院的利益，以促進(jìn)皇家檢察院的目的與目標(biāo)，拓寬刑事司法領(lǐng)域；財(cái)務(wù)廳長(zhǎng)；人事廳長(zhǎng)；業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)廳長(zhǎng)。蘇格蘭檢察院總部的主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為4個(gè)：一是執(zhí)行處，出席高等法院、上訴法院、蘇格蘭慈善局等準(zhǔn)備案件；二是政策處，負(fù)責(zé)檢察政策、實(shí)踐和議會(huì)事務(wù)；三是管理處，提供經(jīng)費(fèi)、人事、辦公場(chǎng)所與互聯(lián)網(wǎng)等服務(wù)；四是案件質(zhì)量與實(shí)踐評(píng)估處，審核與報(bào)告檢察工作質(zhì)量，提出改進(jìn)工作建議。

美國(guó)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有所不同。業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置單一，其內(nèi)部分工和設(shè)置又帶有混合標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)。司法部長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任總檢察長(zhǎng)，下設(shè)首席檢察官和副總檢察長(zhǎng)一名。司法部?jī)?nèi)設(shè)5大部門(mén)：部領(lǐng)導(dǎo)辦公室（包括總檢察長(zhǎng)辦公室、副總檢察長(zhǎng)辦公室、助理總檢察長(zhǎng)辦公室、首席檢察官辦公室）、綜合管理部（下設(shè)司法管理處、爭(zhēng)議處理辦公室、監(jiān)察辦公室、立法事務(wù)辦公室、職業(yè)責(zé)任辦公室）、訴訟部（下設(shè)刑事訴訟處、民事訴訟處、民事權(quán)利處、反壟斷處、環(huán)境與自然資源處、稅務(wù)處、司法區(qū)檢察長(zhǎng)事務(wù)辦公室）、法律與政策部（下設(shè)社區(qū)關(guān)系處、移民審核辦公室、社區(qū)關(guān)系指導(dǎo)辦公室、信息與保密辦公室）、調(diào)查與執(zhí)法部（下設(shè)聯(lián)邦調(diào)查局、毒品執(zhí)法部、聯(lián)邦監(jiān)獄局、國(guó)際刑警組織美國(guó)國(guó)家中心局、國(guó)家反毒品情報(bào)中心、美國(guó)假釋署）。各州檢察院和聯(lián)邦檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置有所不同，大多是按照訴訟階段與案件種類(lèi)相結(jié)合的方式劃分內(nèi)部機(jī)構(gòu)的，實(shí)質(zhì)上也是按職能劃分的。例如，在伊利諾斯州北區(qū)聯(lián)邦檢察官辦事處，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)有1個(gè)民事處、5個(gè)刑事處：刑事收案與上訴處；一般犯罪處；特別起訴處；團(tuán)伙犯罪處；團(tuán)伙毒品犯罪執(zhí)法專(zhuān)業(yè)隊(duì)。再如，在庫(kù)克縣的州檢察官辦事處，州檢察官為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)有7個(gè)局：刑事起訴局；特別起訴局；調(diào)查局；麻醉品局；法律支持局；民事訴訟局；公共利益局。

綜上，國(guó)外檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式有如下特點(diǎn)：一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本上分為兩類(lèi)，即業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，有的如俄羅斯還分出領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一類(lèi)；二是檢察機(jī)關(guān)的職能、檢察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)決定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置類(lèi)型。檢察職能的多少?zèng)Q定了內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，職能多的則主要依據(jù)職能劃分，職能單一的則業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)單一，主要根據(jù)案件種類(lèi)劃分，所以，原則上，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是依照職能來(lái)劃分的，第二位的以及第二個(gè)層級(jí)的劃分才是案件的種類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。我們稱(chēng)之為：橫向的職能劃分為主，案件劃分為輔，縱向的案件劃分為主。

四、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的不足

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是伴隨著檢察制度建設(shè)的進(jìn)程逐步發(fā)展的。自建國(guó)以來(lái)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了建國(guó)初期的初建、1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建至1983年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范、1983年至2000年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，以及2000年至2003年檢察機(jī)關(guān)集中改革完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置等4個(gè)發(fā)展時(shí)期。在這個(gè)過(guò)程中，根據(jù)1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)形成了分3類(lèi)設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式。同時(shí)，也形成了依據(jù)檢察職能劃分內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。而在規(guī)范方面，1979年曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)上下相對(duì)一致，到1983年則突出靈活性[注：1983年修改的《人民檢察院組織法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置做了原則性的規(guī)定：最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)定若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。這一規(guī)定突出了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性，為實(shí)踐提供了發(fā)展和探索的空間。正如有學(xué)者稱(chēng)：“這一規(guī)定把內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性置于規(guī)范性之上，方便了執(zhí)行，卻損失了必要的統(tǒng)一性，導(dǎo)致后來(lái)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的不穩(wěn)定和不規(guī)范”。（謝鵬程.論檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置［J］人民檢察，2003(3):41-45.）]，2000年始進(jìn)行綜合調(diào)整。

最高人民檢察院制定的《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》（2000年）第8項(xiàng)規(guī)定：“根據(jù)中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的總體部署，按照權(quán)責(zé)一致的原則，從有利于保障公正執(zhí)法和充分履行法律監(jiān)督職能的要求出發(fā)，科學(xué)調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，充實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門(mén)，精簡(jiǎn)、調(diào)整非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)業(yè)務(wù)歸口的原則，進(jìn)一步調(diào)整檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的職責(zé)范圍。精簡(jiǎn)基層檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。”并規(guī)定了中央和地方檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革在2002年前全部完成。由此，2000年最高人民檢察院完成了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)有偵查監(jiān)督廳、公訴廳、反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、監(jiān)所檢察廳、民事行政檢察廳、鐵路運(yùn)輸檢察廳、法律政策研究室、職務(wù)犯罪預(yù)防廳、等11個(gè)廳、局、室；綜合管理機(jī)構(gòu)設(shè)有辦公廳、政治部、紀(jì)檢監(jiān)察局、外事局、計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備局、機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局等7個(gè)廳、局；領(lǐng)導(dǎo)、決策機(jī)構(gòu)有檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)，三類(lèi)共計(jì)20個(gè)機(jī)構(gòu)。2001年至2002年，省一級(jí)人民檢察院先后完成了機(jī)構(gòu)改革，其大體上同最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，大部分省一級(jí)人民檢察院的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)為15個(gè)（如重慶市、江蘇省）至18個(gè)（如江西省、青海省）。根據(jù)《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》，地縣兩級(jí)人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、近年案件受理數(shù)量等情況，分類(lèi)確定，不搞一刀切。2002年上半年地縣兩級(jí)人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革全面展開(kāi)，目前內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)為5至15個(gè)不等。

縱觀(guān)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況和運(yùn)作實(shí)踐，我們認(rèn)為其中尚存在的不足或問(wèn)題主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：

第一，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能定位不甚清晰，有待進(jìn)一步研究和論證。實(shí)踐中存在的問(wèn)題，比如：從檢察職能的分解來(lái)看，職責(zé)的合并和分設(shè)的依據(jù)是什么，沒(méi)有論證；由于檢察官制度不完善，檢察官待遇難以落實(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)了太多的解決檢察官職級(jí)待遇的負(fù)擔(dān)，甚至增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成為解決干部職級(jí)待遇的主渠道；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成為檢察委員會(huì)或者檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)之下的一個(gè)業(yè)務(wù)決策部門(mén)，負(fù)有相當(dāng)?shù)膶徟讣臋?quán)限，檢察官的主體性得不到應(yīng)有的體現(xiàn)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政色彩導(dǎo)致其內(nèi)部工作機(jī)制的科學(xué)性不足，比如很多地方存在著案件統(tǒng)一辦理，不重視人員和案件的分類(lèi)辦理，而是平均分案，統(tǒng)一由處長(zhǎng)管理。

第二，不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能沒(méi)有很好的區(qū)分和體現(xiàn)。這導(dǎo)致實(shí)踐中片面強(qiáng)調(diào)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)，沒(méi)有體現(xiàn)不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際需要，乃至于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多，出現(xiàn)“一人科”、“兩人科”現(xiàn)象[注：以廣西區(qū)崇左市7個(gè)基層人民檢察院為例，各縣（市、區(qū)）人民檢察院共設(shè)科（室、局）等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)64個(gè)，平均每個(gè)基層院為9.14個(gè)，其中由1人組成的科（室）（即“一人科”）有19個(gè)，由2人組成的科（室）（即“二人科”）有22個(gè)， “一人科”、“二人科”相加共41個(gè)，院均5.85個(gè)，占基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)的64%。而據(jù)資料反映，以上情況在廣西乃至全國(guó)的基層檢察院中是普遍存在的。如廣西區(qū)人民檢察機(jī)關(guān)2002年控申部門(mén)“二人科”、 “一人科”分別占60%、16%，瀆檢部門(mén)亦有近一半基層院只配一至二人，其中“一人科”占14%。安徽省馬鞍山市人民檢察院所屬4個(gè)縣（區(qū)）院、安慶市人民檢察院所屬8個(gè)縣（區(qū)）院，黑龍江省哈爾濱市、佳木斯市人民檢察院所屬各縣（區(qū)）院也都存在上述問(wèn)題。撇開(kāi)其他實(shí)質(zhì)問(wèn)題不說(shuō)，單從調(diào)查取證等檢察業(yè)務(wù)工作應(yīng)由2名以上檢察人員進(jìn)行的辦案要求來(lái)看，“一人科”、“二人科”的設(shè)置就存在分工過(guò)細(xì)、力量分散的問(wèn)題。平時(shí)各部門(mén)開(kāi)展辦案等業(yè)務(wù)工作，只能一而再、再而三地向其他科室“借”人，如果其他科室不配合，不肯“借”人，工作根本無(wú)法開(kāi)展。各個(gè)部門(mén)都有自己的職責(zé)、任務(wù)，如果各部門(mén)各自為政，以完成本部門(mén)的工作為首要任務(wù)，那么分工過(guò)細(xì)必然導(dǎo)致互相扯皮和矛盾，形成機(jī)構(gòu)間的壁壘，這不利于檢察工作的大局。（黃東基.基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題研究［J］http://www.gxjc.gov.cn/FACT_WORLD/fzsy.asp?id=875.）]，分散有限的人力資源，影響工作效率，工作成本加大。

第三，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與檢察機(jī)關(guān)的編制規(guī)模和業(yè)務(wù)工作量之間缺乏科學(xué)的統(tǒng)計(jì)和測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。

第四`，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整體結(jié)構(gòu)不盡合理。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整體解構(gòu)重點(diǎn)不突出，綜合管理類(lèi)機(jī)構(gòu)在其中所占比例過(guò)大，如政工、辦公、技術(shù)、行政裝備等非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在基層院為30%至40%，相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門(mén)的人員和資源配置不能適應(yīng)工作量的要求，影響工作效率和工作積極性，甚至存在檢察官不愿意去公訴、批捕等業(yè)務(wù)量大的部門(mén)工作的現(xiàn)象。

五、完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的思路

（一）完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則

檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持什么樣的原則，直接反映了我們對(duì)于機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的整體認(rèn)識(shí)和把握程度。對(duì)此，有三種思路：一是中央和最高人民檢察院在2000年——2002年進(jìn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中所強(qiáng)調(diào)的原則；二是對(duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革原則的學(xué)術(shù)研究意見(jiàn)；三是整體司法改革包括檢察改革的精神。這三個(gè)方面分別是從不同的角度理解內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的原則，分析來(lái)看，其中有聯(lián)系也有分歧。我們認(rèn)為，司法改革的原則應(yīng)當(dāng)是制約檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)大的背景，它決定了機(jī)構(gòu)改革的基調(diào)，比如循序漸進(jìn)、嚴(yán)格依法辦事等等。而中央和最高人民檢察院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的總的意見(jiàn)中，反映出機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，比如精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能。學(xué)術(shù)意見(jiàn)則有助于我們深入思考檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的特殊規(guī)律所在，但是，其中也有一些問(wèn)題值得思考，比如如何科學(xué)地區(qū)分檢察機(jī)關(guān)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的不同，如何有效地消化和體現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”、“依法獨(dú)立行使檢察權(quán)”、“優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)”、“機(jī)構(gòu)健全”和“內(nèi)部制約原則”等等要求。

我們認(rèn)為，在堅(jiān)持中央關(guān)于司法體制改革的總體意見(jiàn)和最高人民檢察院確定的檢察改革指導(dǎo)思想和基本原則的前提下，應(yīng)當(dāng)分別研究不同層面的組織機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則。如，檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革總體上需要以三個(gè)要求或者三項(xiàng)原則為指導(dǎo)：落實(shí)檢察權(quán)行使的組織形式；強(qiáng)化檢察工作的法治功能；完善有中國(guó)特色的社會(huì)主義檢察制度。而基于對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的地位、功能、價(jià)值的分析，其改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則：

一是全面履行法律監(jiān)督職能原則。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)，符合檢察職能的分解理論和檢察權(quán)的運(yùn)行程序即訴訟規(guī)律。一般來(lái)說(shuō)，憲法和法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)檢察權(quán)都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，不能使檢察權(quán)在組織層面落空。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)防止經(jīng)由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而不適當(dāng)?shù)匕l(fā)展檢察職能。

二是保障檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)原則。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)解放思想，整合資源，促進(jìn)工作機(jī)制的完善，充分發(fā)揮檢察官的主體地位，避免機(jī)械地對(duì)口設(shè)置。

三是依檢察院層級(jí)區(qū)別設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)原則。區(qū)分不同層級(jí)檢察院的職責(zé)、功能和作用，分別設(shè)置。對(duì)檢察工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的最高人民檢察院相對(duì)全面的依照檢察職能設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有助于其加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的分類(lèi)指導(dǎo)和調(diào)控，而地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，特別是基層檢察機(jī)關(guān)宜按照業(yè)務(wù)工作量和人員編制規(guī)模，相對(duì)集中地設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，避免分工過(guò)細(xì)。

四是精簡(jiǎn)、高效，優(yōu)化檢察人員的結(jié)構(gòu)。這是在普遍意義上尊重機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般規(guī)律。“精簡(jiǎn)”，就是要少設(shè)機(jī)構(gòu)，只有在某種職能的工作量達(dá)到一定程度，不設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就難以維持檢察權(quán)正常行使的情況下才設(shè)置機(jī)構(gòu)。“高效”，要求內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循優(yōu)化人力資源配置的要求，有利于提高檢察機(jī)關(guān)工作效率。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)

我們認(rèn)為，完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)建立如下標(biāo)準(zhǔn)體系：

一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持我國(guó)三分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的基本模式，即將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為領(lǐng)導(dǎo)、決策機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)三部分。

二是內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。鑒于我國(guó)檢察權(quán)的屬性和權(quán)能復(fù)合性的特點(diǎn)，我們認(rèn)為，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的劃分應(yīng)當(dāng)遵從依檢察職能為主要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧特殊案件的辦理需要的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)基于我國(guó)檢察監(jiān)督職能的訴訟化的特點(diǎn)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)尊重訴訟規(guī)律。[注：這主要是以刑事檢察工作為重心而言，而從總的工作來(lái)看，案件劃分標(biāo)準(zhǔn)是主要的，如：可以將內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分為刑事檢察、民事檢察、行政檢察等三類(lèi)。]比如批準(zhǔn)逮捕和起訴職能在訴訟規(guī)律上是需要分設(shè)而不能合二為一。另一方面，各項(xiàng)檢察職能有其內(nèi)在的組合規(guī)律，一般認(rèn)為我國(guó)檢察權(quán)由偵查、起訴、訴訟監(jiān)督權(quán)三大類(lèi)組成。這應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有基本的指導(dǎo)作用。

三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量控制標(biāo)準(zhǔn)。人員編制規(guī)模不同的檢察院其業(yè)務(wù)工作量、保障和管理需求也不相同。我國(guó)檢察工作乃至整個(gè)司法工作中，始終缺乏一個(gè)科學(xué)的案件量統(tǒng)計(jì)體系，從調(diào)查來(lái)看，僅人均辦案量都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，哪怕是在某一個(gè)具體的職能部門(mén)中，因此有必要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上測(cè)定檢察業(yè)務(wù)工作量，在結(jié)合以此為基礎(chǔ)制定的詳細(xì)、可行的人員編制配備標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)編制和人員的動(dòng)態(tài)管理，以此為參照實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量控制。

四是內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，有相當(dāng)一部分州市檢察院和基層檢察院的刑檢部門(mén)人員編制規(guī)模龐大，不實(shí)行分設(shè)就難以提供有效的檢務(wù)保障和案件管理。應(yīng)允許人員編制規(guī)模較大的部門(mén)分設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)，設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)工作量確定的編制規(guī)模。其中的問(wèn)題是，采用縱向分設(shè)還是橫向分設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)？實(shí)踐中多是橫向，如設(shè)公訴一處和二處。我們認(rèn)為，縱向的分設(shè)即統(tǒng)設(shè)公訴部門(mén)，之下按案件分設(shè)可能更有利于管理和協(xié)調(diào)公訴政策。另一方面，發(fā)展檢察官分類(lèi)分組辦案模式，是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向，也是機(jī)構(gòu)與工作機(jī)制的關(guān)聯(lián)點(diǎn)。即在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行以案件為標(biāo)準(zhǔn)劃分辦案組的設(shè)置思路。比如建立簡(jiǎn)易案件辦案組、未成年人案件辦案組等等。實(shí)踐中已多有這方面的探索和做法。[注：比如北京市海淀區(qū)人民檢察院的公訴和偵查監(jiān)督部門(mén)均建有辦案組。這種辦法比較符合工作規(guī)律，但是在制度上需要有科學(xué)、規(guī)范的檢察官管理制度為依托，否則，與第一種辦法相比，其不足之處就是不利于解決檢察官的職級(jí)和晉升問(wèn)題。]也有國(guó)外立法例可供參考。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置改革的方案建議

綜合上述分析，對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案提出如下初步建議和思路：

第一，堅(jiān)持和完善三分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的體制。從我國(guó)檢察制度的特點(diǎn)和檢察實(shí)踐的情況看，分領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)三類(lèi)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比較符合我國(guó)的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)中得到有效的貫徹。在此前提下，需要加強(qiáng)檢察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)建設(shè)；有效地精簡(jiǎn)合并綜合管理機(jī)構(gòu)；[注：參照工作量統(tǒng)計(jì)和編制統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以及檢察官分類(lèi)管理過(guò)程中的檢察官比例標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合重慶等地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，合理確定內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)的比例關(guān)系，控制綜合機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模。而對(duì)于內(nèi)設(shè)綜合管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)合并問(wèn)題，存在著較為普遍的觀(guān)點(diǎn)，如將機(jī)關(guān)黨委并入政治部、外事局和離退休干部局并入辦公廳等等，在此不再論述。（謝鵬程.論檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置［J］，人民檢察，2003(3):41-45.）]重點(diǎn)加強(qiáng)和完善內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

第二，不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在數(shù)量和模式上分別設(shè)置。數(shù)量上，最高人民檢察院和地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，自上而下按照“倒三角形”的狀態(tài)分布。地縣兩級(jí)人民檢察院的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)不宜設(shè)置過(guò)多，縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)當(dāng)最少。內(nèi)容上，自上而下采取三種不同的模式設(shè)置：

一是最高人民檢察院采取按照具體檢察職能細(xì)化設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)模式，目前的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，除作必要的增加之外，可以基本保持不變；

二是按照三分檢察職能的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置地縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是地市一級(jí)人民檢察院。為此，建議推廣重慶等地在檢察人員分類(lèi)管理改革試點(diǎn)過(guò)程中探索的“三局兩部”或者“三局兩部一辦”的模式。以重慶市渝中區(qū)的“三局兩部一辦”為例，該模式是將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并調(diào)整為：刑事檢察局、職務(wù)犯罪偵查局、訴訟監(jiān)督局、政治部、檢察事務(wù)部、檢察長(zhǎng)辦公室。這種模式適用于地縣級(jí)人民檢察院。

三是在“三局兩部一辦”模式的基礎(chǔ)上，針對(duì)特殊地區(qū)，采取特殊的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案。如案件工作量和人員編制規(guī)模都比較大的地市級(jí)人民檢察院，也可以對(duì)應(yīng)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。而在極個(gè)別人少、案件量小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)的縣一級(jí)檢察院，可以依照法定程序，建立“檢察長(zhǎng)加檢察官型”的檢察院。

第三，通過(guò)發(fā)展以案件為線(xiàn)索的辦案組合，完善內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的二級(jí)機(jī)構(gòu)建設(shè)并推進(jìn)工作機(jī)制的改革和完善。即在每一項(xiàng)具體的職能部門(mén)之下，如偵查、公訴和訴訟監(jiān)督部門(mén)之下，基本采取以案件類(lèi)型為標(biāo)準(zhǔn)（或稱(chēng)為橫向分工）確定業(yè)務(wù)組或檢察人員的組合，這一建議意在與檢察人員分類(lèi)管理改革試點(diǎn)的成果相銜接，弱化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能，突出檢察官的主體性、推動(dòng)檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)。對(duì)于案件量過(guò)多的地方，可以依照法定程序，縱向規(guī)范設(shè)立二級(jí)機(jī)構(gòu)。

第四，規(guī)范刑事檢察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置。建議作如下調(diào)整：

一是根據(jù)偵查案件工作量和人員編制規(guī)模決定偵查機(jī)構(gòu)分設(shè)與合并設(shè)置問(wèn)題。我們認(rèn)為，高檢院設(shè)置反貪、瀆職侵權(quán)兩個(gè)偵查部門(mén)是必要的。省級(jí)檢察機(jī)關(guān)以合并設(shè)置為原則，個(gè)別地區(qū)根據(jù)偵查案件工作量以及偵查人員編制規(guī)模，以分設(shè)為補(bǔ)充。地縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)置職務(wù)犯罪偵查局。其中分設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)或者辦案組來(lái)完成不同類(lèi)型案件的偵查。

二是原則上將職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)歸入偵查部門(mén)。最高人民檢察院和部分省級(jí)檢察院可以分設(shè)職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)，地縣兩級(jí)檢察院作為主要的職能和辦案檢察院，其預(yù)防部門(mén)分設(shè)不利于開(kāi)展工作，容易造成打擊和預(yù)防“兩張皮”，以及增加工作成本和降低工作效率。

三是單獨(dú)設(shè)置刑事審判監(jiān)督職能部門(mén)。為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的刑事審判監(jiān)督職能，有效地指導(dǎo)全國(guó)的審判監(jiān)督工作，協(xié)調(diào)解決檢察機(jī)關(guān)的公訴與審判監(jiān)督職能在理論上和實(shí)踐中的關(guān)系和問(wèn)題，建議將審判監(jiān)督業(yè)務(wù)從公訴廳中分離出來(lái)，在最高人民檢察院成立單獨(dú)的刑事審判監(jiān)督廳。省級(jí)檢察機(jī)關(guān)原則上單獨(dú)設(shè)立。地縣兩級(jí)以及如西藏等地可合并設(shè)在訴訟監(jiān)督廳中。該機(jī)構(gòu)承擔(dān)抗訴等審判監(jiān)督工作以及死刑案件的監(jiān)督職責(zé)。

四是合理歸口檢察機(jī)關(guān)的審查批捕部門(mén)。一些地方在試點(diǎn)中將檢察機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)逮捕部門(mén)并在起訴部門(mén)中，統(tǒng)稱(chēng)為刑事檢察部門(mén)，并基于實(shí)踐中所取得的辦案質(zhì)量和效率的成績(jī)，有固化這種設(shè)置的主張。我們認(rèn)為，這是機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革中的一個(gè)十分重要的問(wèn)題，關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)審查逮捕職能的理論與實(shí)踐的正當(dāng)性。捕、訴職能在根本上屬于兩項(xiàng)不同性質(zhì)、不同層級(jí)的權(quán)力，合并行使有違程序公正。可將審查批捕即偵查監(jiān)督部門(mén)放在訴訟監(jiān)督職能部門(mén)中，但不能捕訴合一。

第五，民事行政檢察機(jī)構(gòu)實(shí)行三級(jí)設(shè)置，地級(jí)檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察機(jī)構(gòu)可以設(shè)在訴訟監(jiān)督局中。基層檢察院可在訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)接受公民、組織對(duì)民事行政裁判提出的申訴，及時(shí)移送上級(jí)檢察院。

第六，法律政策研究室原則上實(shí)行三級(jí)設(shè)置，縣級(jí)可歸入檢察長(zhǎng)辦公室。鑒于地縣兩級(jí)檢察院主要是辦案部門(mén)，承擔(dān)了檢察系統(tǒng)95％以上的案件，大多數(shù)研究室主要是進(jìn)行個(gè)案研究，這是一個(gè)相對(duì)階段性的狀態(tài)，這部分工作實(shí)際上應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的辦案部門(mén)完成。有的法律政策研究工作與業(yè)務(wù)工作存在脫節(jié)現(xiàn)象，有些法律政策研究室實(shí)際承擔(dān)的是宣傳職能，背離了設(shè)立法律政策研究機(jī)構(gòu)的目的。所以，建議在縣一級(jí)和部分案件比較少的地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)不單設(shè)研究室，相關(guān)職能由檢察長(zhǎng)辦公室涵蓋。

（四）相關(guān)立法與司法改革建議

建議修改《人民檢察院組織法》，整合該法與《檢察官法》的有關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范化建設(shè)。其中應(yīng)當(dāng)明確4條內(nèi)容：一是將現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定放到第3章“人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任免”中，總則中的相關(guān)規(guī)定可以直接表述為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制；二是規(guī)定：人民檢察院根據(jù)法律監(jiān)督職責(zé)需要、辦案工作量和編制規(guī)模，設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合管理機(jī)構(gòu)，保障人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)；三是適當(dāng)明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的名稱(chēng)和內(nèi)容；四是將《檢察官》法第1條的規(guī)定在《人民檢察院組織法》中加以體現(xiàn)。此外，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充完善《公務(wù)員法》，落實(shí)《檢察官法》關(guān)于檢察官等級(jí)制度的規(guī)定；切實(shí)推進(jìn)檢察人員分類(lèi)管理改革，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革。唯其如此，機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革才能夠真正取得成效，并對(duì)檢察改革乃至司法改革作出重要的推動(dòng)。

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