民事公益訴訟的類型化分析

摘要：在現代社會中，通過民事訴訟實現公共利益已經突破了傳統民事訴訟以保護私益為本旨的目的追求，由此帶來了民事訴訟制度和理論的新發展。除了承認純粹的私益訴訟對實現公共利益的作用外，各國相繼發展出了不同類型的民事公益訴訟形態：保護擴散性利益和集合性利益的私人公益訴訟、實驗性訴訟、民眾訴訟、團體訴訟、檢察院的民事公訴以及政府機關提起的公益訴訟等。

關鍵詞： 民事訴訟；私益訴訟；公益訴訟

中圖分類號：DF 721文獻標識碼：A

一、純粹的私益訴訟對實現公共利益的作用

18、19世紀盛行的自由主義法治國家理念，強調個人的自我利益是人類社會運作的普遍動力。國家必須依法律才能限制公民的權利。國家的任務限于防止犯罪、保障社會安全，而不是促進幸福、增進福利。個人則承擔起實現公共利益的使命。亞當·斯密從經濟社會學的角度系統論述了市場這只“看不見的手”的作用，認為私人利益會在市場機制的作用下自動促進公共利益的實現[1]。①法學家耶林提出了著名的口號：“為權利而斗爭”。對耶林而言，為權利而斗爭是個人的道德自衛要求以及個人對社會共同體的義務，否則權利無法實現。這種自由主義公益觀，直接影響了資本主義早期的消極政府理論和放任主義的政府政策，也塑造了自由主義的民事訴訟制度。

近代的社會功利主義以“最大多數人的最大幸福”為它的宗旨，將公共利益定義為社會各成員的個體利益之和，為私人利益與公共利益之間的聯系提供了一種簡單途徑。在功利主義者看來，社會是由各個被認為是其成員的個人所組成，每個人在追求私人利益時，自然而然地在增加整個社會的利益。私人利益是公共利益的基礎，損害了私人利益也就損害了公共利益［1］1。

因此，近代自由主義民事訴訟法典所確立的民事訴訟，雖然本質上屬于一種私益訴訟，采用當事人對席辯論、法官居中裁判以及辯論主義、處分權主義的私益訴訟機理，但在私益訴訟的目的和功能上從來不否認民事訴訟具有維護公共利益的價值：解決糾紛、維護社會秩序。因為任何社會沖突在性質上都意味著社會關系的緊張或斷裂，而民事訴訟具有熨平創傷、修復關系的作用。在美國的訴訟文化中，公共利益歷來就經常是通過私人訴訟方式實現的，“公共政策得到執行的最佳方式是通過私人提起民事案件的形式顯現”[2]。

曾兩度被任命為奧地利司法部長的社會性民事訴訟理論創始人魯道夫·瓦瑟爾曼認為，民事訴訟不是僅出于自身利益和為了實現權利而使用的設施，而是不可或缺的國家福利設施，是國家塑造社會的工具，必須將民事訴訟列入社會政策計劃之中。民事訴訟法不是純粹的技術性法律，在如何調整法院程序的形式和方法后面隱藏的是法律中的世界觀、生活觀、社會觀和國家觀[3]。社會性民事訴訟理論將民事私益訴訟的公益功能提高到無以復加的高度。

但是，正如張千帆教授所言，功利主義對公共利益的定義并不能完全令人滿意，因為人與人之間的相互作用是如此復雜，以至公共利益未必能被簡單理解為私人利益的線形疊加[4]。作為與私人利益相對應的范疇，公共利益也不能簡單地理解為私人基于利益關系而產生的利益聚合。這種國家無為而治論實際上取消了私人利益和公共利益之間的界限，否認了公益與私益的二分法，以致于取消了公共利益本身，私人可以堂而皇之地以公共利益之名行個人私益之實。因此，主張“私益訴訟在保護私權的同時，客觀上也維護了公共利益”，對于民事公益訴訟制度而言，并不能產生任何積極的、建設性的意義。

二、上升為公共利益的私益訴訟

德國公法學者萊斯納指出，基于現代社會生活現象的多樣性，不能將公益與私益視為相反的概念，兩者應是相輔相成、并行不悖的概念。多數人的私益可以形成公益，公益由私益組成，不能絕對地排除私益。其中，有三種私益，可以升格為公益[5]。一是不確定多數人的利益。到底必須累積多少人的私益才能構成公益，須依民主原則來決定。二是具有某種特別性質的私益等于公益，如涉及私人的生命及健康方面的私人利益。國家保障私人的生命、財產和健康，就是公共利益的需求。保障這些私益符合公益的目的。三是通過民主原則，將某些居于少數的私人利益形成公共利益。如對于社會上的某些特別團體，其成員數量不足以形成多數的情況。

萊斯納所提到的三種可以上升為公共利益的私人利益的確具有啟發性，能夠為我們分析私人訴訟與公共利益的關系提供理論上的支持。筆者認為，盡管公共利益是個不確定的法律概念[注:“公共利益”概念的特征在于它的不確定性，屬于典型的不確定法律概念。將“公共利益”這一概念視為不確定法律概念是德國的通說。其不確定性主要表現在利益內容和受益對象兩個方面。參見：陳新民．德國公法學基礎理論［M］．濟南：山東人民出版社，2001：212．]，它和私人利益不可等量齊觀，私益與公益相沖突，只能服從于公益。因為公益是團體的利益，團體由多數人組成，位階高于個人，而且公益持續的時間比私益更加久遠。不過，也要看到，公益與私益也存在緊密的聯系，部分私益訴訟能夠直接實現公益目標，因而可以上升為公益訴訟。具體而言，有下列類型：

（一）擴散性利益的司法保護

所謂“擴散性利益”，即事先沒有任何的關系而只是基于特定的事實原因才產生聯系的人共同擁有的一種超越個人的不可分的利益[6]。這種利益相對于個人的利益而言具有整體性的特征，它不是一種單純的利益的集合，而是多個人共同享有的一種利益。比如享受潔凈空氣的利益、獲得真實廣告的利益、享受安全產品的利益等。這種利益都是屬于社會上的每一個人，都不屬于特定的個人或者機構，它實際上包含著一種社會公益的性質。在消費者維權訴訟、環境污染訴訟、涉及國有資產保護等案件中，原告的訴訟請求既包括純粹私益性的金錢賠償，也包括公益性的訴求，如要求停止生產、停止排污、禁止夜間飛行等禁令請求，或者要求被告實施一定的行為等請求。后一類訴求不僅救濟了原告，也使同原告處于相同或相似地位的利益階層獲得保護。從這個意義上說，擴散性利益的訴訟屬于私益訴訟與公益訴訟的交叉，是可以上升為公益保護的私益訴訟的類型。

例如1996年中國公益訴訟第一案中，原告丘建東因一公用電話亭未執行郵電部“夜間、節假日長話收費半價”的規定，多收了0．6元，于是援引《消費者權益保護法》第49條向法院起訴，要求公用電話亭給予加倍賠償，訴訟標的1．2元，并要求公用電話亭摘下舊的、未載明半價規定的資費表，賠禮道歉。這就是在中國引起巨大反響的“一塊二”官司，它顛覆了傳統的關于民事訴訟的理解，丘建東也被譽為“中國公益訴訟創始人”。

（二）集合性利益的司法保護

“集合性利益”，也是超越個人并且是不可分的，它屬于先前在相互之間就有特定法律關系的特殊團體，在成員的身份上也比擴散性的利益要確定。比如，一家學校向入學的學生收取不正當的費用、一家醫療機構拒絕對某種特殊的病人進行治療等。在這種案件中，原、被告之間的成員都是比較確定的，在他們之間也存在某種特殊的實體法律關系，如合同關系等。被告實施行為的法律后果對全體的成員都是相同的，法院必須針對共同的問題作出一個統一的判決［6］401。

擴散性利益和集合性利益的司法保護在民事訴訟中多表現為群體利益的訴訟保護，對應的訴訟形態是美國的集團訴訟或中國的代表人訴訟。在多數人訴訟中，人數眾多的一方往往形成一個臨時性的利益集團，在代議制下，其訴求會被政黨所代表的利益集團所考慮，成為社會決策、資源分配和糾紛解決中重要的考量因素。但是群體利益未必等同于公共利益，集團訴訟未必就等于公益訴訟，集團訴訟的公益性作用未必就是其惟一的使命和目標。在有關集團訴訟的理論中，對于集團訴訟是否就是公益訴訟，集團利益是否等于社會公共利益存在著激烈的爭論。作為特定或不特定的多數人利益，群體利益既有一般私權主張在規模上的擴張，也有與其他群體乃至公共利益相沖突的特殊主張，同時也存在一部分新型的具有很強公益性的訴求[7]。對于我國《民事訴訟法》第54條、55條中關于代表人訴訟制度的分析，也應當作出區別對待，不宜在代表人訴訟和公益訴訟之間直接劃等號。不過，這并不妨礙我們對代表人訴訟所具有的公益性目標的理解。

（三）個人同類性利益的司法保護

所謂“個人同類性利益”，是一種個人利益的集合，和我們通常說的普通共同訴訟中個人享有的利益比較相似，集團成員因為有相同的事實或法律爭議而擁有相同或相似的訴因，在他們之間也僅僅存在相似的利益，為了使訴訟簡捷迅速才合并審理。這種訴訟本質上為私益訴訟，是一種集約化的處理私益糾紛的訴訟類型，即便以代表人訴訟的形式提起，也不能籠統地稱之為民事公益訴訟。

但是，對于這種類型的群體性糾紛，我國《民事訴訟法》和民事審判實踐也在一定條件下賦予了私益訴訟以維護公共利益的功能。具體而言，有以下兩種方式：

一是將起訴時人數不確定的代表人訴訟的判決效力擴張到沒有參加訴訟的第三人?！睹袷略V訟法》第55條規定：“對于起訴時人數不確定的代表人訴訟，人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權利人發生效力。未參加登記的權利人在訴訟時效期間提起訴訟的，適用該判決、裁定。”該規定與《英國民事訴訟規則》19．12如出一轍，在民訴法學理論上稱為判決效力的擴張。判決效力之所以能夠擴張到未參加訴訟的第三人，是因為第三人與代表人訴訟中的多數人具有共同的法律和事實問題，具有相同或相似的訴訟請求，為避免法院就相同問題作出矛盾判決，立法者采取了允許后訴者“搭便車”的辦法給予救濟：事實認定上明確了前訴判決對第三人的預決效力，法律適用上則規定了后訴審理法官受前訴判決中法律適用的限制。這種判決效力的擴張在實驗性訴訟中得到了廣泛運用。

二是通過實驗性訴訟（test action）解決有共同法律和事實問題的群體性糾紛。法院可以從已經受理的大量個人同類性利益訴訟中選擇進行一宗或多宗試驗性訴訟，法院對試驗性訴訟所作出的判決，對于其他有共同法律和事實問題的群體糾紛具有拘束力。實驗性訴訟判決效力也存在著對第三人的擴張問題[注:《英國民事訴訟規則》19．12試驗性訴訟（test claims）：管理法院可以通過指令從集團登記中選擇進行一宗或多宗試驗性訴訟，試驗性訴訟也可以達成和解。如法院已指令集團登記中的某宗訴訟作為試驗性訴訟，而該訴訟已和解的，則管理法院可作出命令，將集團登記訴訟的其他訴訟列為試驗性訴訟，法院在原試驗性訴訟作出的任何命令，對所替換的試驗性訴訟具有拘束力。]，但與代表人訴訟判決效力的擴張不同，實驗性訴訟主要采用單一訴訟形式，有時也采取共同訴訟形式。如2006年北京市朝陽區法院在處理“珠江綠洲案”時就采用了這種方法。珠江綠洲小區的幾十戶購房者訴開發商違約，未按照合同約定提供市政自來水和市政生活用電，要求開發商履行合同并賠償損失。朝陽區法院選擇一戶購房者訴開發商的案件作為實驗性案件予以處理，并作出判決。該判決對于在朝陽區人民法院等候審理的其他幾十戶原告訴同一被告開發商違約案件無疑具有示范性意義：對于朝陽法官來說，判決的約束力自不待言；對于等待審理的其他當事人來說，判決的預期結局已經昭然若揭?？梢?，實驗性訴訟在引導公眾行為方面的公益價值是無庸置疑的。

三、純粹的私人公益訴訟

（一）民眾訴訟

民眾訴訟（citizen suits），即公民訴訟、納稅人訴訟，指由無直接利害關系的公民提起的公益訴訟。是否允許個人在沒有表面證據證明其為受害者的情況下提起民事訴訟，與傳統的當事人適格理論密切相關。許多國家僅在若干例外場合承認這種訴訟方式，但在美國各州以及聯邦制定法中明文規定可以在廣泛范圍內采用民眾訴訟。我國《民事訴訟法》第108條將“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”作為起訴的條件之一，要求原告與本案有直接利害關系，意味著當事人只能為了私人利益而起訴，對于涉及社會公共利益的事項無權起訴。因此，這種規定客觀上限制了訴權主體的范圍，雖有利于避免濫訴現象的發生，但另一方面也使得民事訴訟制度在保護民事權利、維護社會秩序上過于僵硬，不能解決司法實務中存在的特殊問題。我國現行民事司法實踐也嚴格執行傳統的當事人適格理論，對于無直接利害關系的人提起的訴訟予以駁回或者不予受理。

（二）團體訴訟

團體訴訟是一種賦予某些團體訴訟主體資格和團體訴權，使其可以代表團體成員提起、參加訴訟，獨立享有和承擔訴訟上的權利義務，并可以獨立作出實體處分的專門性制度。團體訴訟最初是作為替代行會的自治性調整機制而設立的，此后主要調整的領域擴大到了《反不正當競爭法》、《降價法》、《反對限制競爭法》、《一般交易條件法》及《手工業法》等［7］231，德國學者在闡釋團體訴訟的理論基礎時，盡管有訴訟擔當說、不作為請求權說、起訴義務說和民眾訴訟說等不同的觀點，但基本的共識是：團體訴訟是以維護團體的共同利益或整體利益為本旨的停止侵害之訴或撤銷之訴，有制止違法和預防保護的功能，事關公共利益。同時，德國團體訴訟明確將團體利益與其成員的個體利益區別開來，由于二者的訴權并不相互排斥或完全重合，因此不會因為提起團體訴訟而對其成員的個人訴權造成侵蝕［7］233-234。正如谷口安平教授所說，德國的“立法機關在直接涉及公共利益的問題上，一方面沒有無條件地贊成行政機關強化自己權限來加以對付，另一方面也不像美國的集體訴訟那樣采取通過動員個人的利益動機來實現公共目的的戰略。團體訴訟可以說是居于兩者之間的一種制度?！盵8]

《民事訴訟法》之后出臺的一些法律開始軟化《民訴法》對當事人適格的限制，借鑒德國團體訴訟制度，依據法定訴訟擔當理論，增加了若干例外的規定，即當訴訟標的之權利義務歸屬主體不可能或不適于進行訴訟時，由法律規定的應當對歸屬主體負有保護職責的人或財產管理權人進行訴訟擔當。[注:有學者主張，社會團體的訴權需要細化：對于政府操縱的社會團體，由于實行了歸口管理，接受政府的指派和指令行事，由其提起公益訴訟，不如直接交給人民檢察院統一行使訴權，防止扯皮，還能有利于法律適用的統一。而對于民間團體可以網開一面，賦予其訴權。]目前我國以維護公共利益為目的的訴訟擔當主要有如下類型：

12001年《婚姻法》第10條中宣告婚姻無效訴訟中的基層組織、近親屬。對于婚姻關系而言，如果存在重婚、有禁止結婚的親屬關系、婚前患有醫學上認為不應當結婚的疾病，婚后尚未治愈、未到法定婚齡等情形之一的，基層組織、近親屬可以作為原告申請宣告婚姻無效。其中，基層組織包括：當事人所在單位、住所地居民委員會、村民委員會、派出所、民政部門及婦聯、工會等有關組織機構[9]。

22001年《工會法》第20條中的工會。工會代表職工與企業以及實行企業化管理的事業單位進行平等協商，簽訂集體合同。企業違反集體合同，侵犯職工勞動權益的，工會可以依法要求企業承擔責任；因履行集體合同發生爭議，經協商解決不成的，工會可以向勞動爭議仲裁機構提請仲裁，仲裁機構不予受理或對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。

32003年《物業管理條例》中的維護業主共同利益而起訴的業主委員會。對于涉及業主共同利益的事項，如物業管理企業違反合同約定損害業主公共權益；業主大會決定提前解除物業服務合同，物業管理企業拒絕退出的；物業服務合同終止時，物業管理企業拒絕將物業管理用房和《物業管理條例》第29條第1款規定的資料交給業主委員會以及其他損害全體業主公共權益的情況，業主委員會有提起民事訴訟的資格。

我國法院之所以承認業主委員會的原告資格，理由是：業主具有個體分散性和意志多元性特點，當其公共權益受到侵害時，需要一個機構代表全體業主行使訴訟權利，而業主委員會具有組織性和穩定性，能夠勝任該工作；同時，業主的請求往往具有某些共通性，賦予業主委員會以訴權，可以提高糾紛解決的效率和效益，防止業主以相同的事實和理由起訴，避免群體糾紛和一事二理現象的發生[10]?？紤]到業主委員會畢竟不同于其他組織，不具有獨立的財產，無法自行承擔民事責任，為了避免業主委員會作為獨立訴訟主體造成權利義務的不對等，規定業主委員會只具原告的資格，不能作為被告。該制度確立后，在業主維權方面發揮了重要作用。中國各地先后發生了多起引起社會廣泛關注的業主委員會訴物業管理公司的案例。其中，北京美麗園小區業委會訴北京鴻銘物業公司案頗具代表性。[注:該案的案情是：2005年5月11日，北京美麗園小區業委會代表小區業主針對北京鴻銘物業公司十二項不當收費提起民事訴訟，要求被告物業公司降低收費標準，一審敗訴，但是在二審程序中，法院支持了美麗園小區業委會的請求。該案作為北京市首例以業委會為原告的物業費糾紛案，如此重大的維權成果得來殊為不易。]

四、人民檢察院和政府機關提起的公益訴訟

當私權的濫用侵害了社會公共利益，危及到公法秩序的安寧時，由公共利益的代言人——人民檢察院或行政機關代表國家進行追訴，在近代的“國家無為而治論”下往往是不可能的，即使某些國家有所規定（如法國1806年《民事訴訟法典》），也只是限制在非常狹窄的范圍內。

現代社會對國家的作用進行了重新認識，有兩種觀點：一是國家積極作為論。這是20世紀德國的一種團體主義思潮。強調國家要積極地以追求公共利益作為國家的任務，國家有義務促使人民獲得最大的幸福，國家負有廣泛的責任，追求公共福利、促進經濟成長及文化振興，成為“福利國家”、“服務國家”、“照顧國家”。該思想的淵源在于當時民生凋敝、經濟頹敗，人民無法依靠自己的力量獲得幸福，只能依賴國家以公力來達成民眾的愿望。二是國家輔助性理論。這是德國經濟復蘇，人民收入大增之后出現的新自由主義思想。20世紀70年代初，德國著名憲法學者彼德斯提出了輔助性理論，認為實現公共利益是國家責無旁貸的絕對任務。但是，這種國家追求、實現公共利益的行為，必須在社會的個人憑自己的努力無法獲得利益，因而也無法獲得公益時，才能為之，所以是一種次要的補充性的輔助行為。這種見解的根源，是基于對現代集權國家的恐懼與排斥［15］188-189。

“國家積極作為論”和“國家輔助性理論”明顯不同于否定國家主動追求公益的“國家無為而治論”，都強調國家在實現公共利益上的廣泛責任。據此，作為國家代表的檢察院或行政機關提起民事公益訴訟就具有了理論上的根據。德國學者海茵·克茨指出，除了私人和民間團體提起公益訴訟外，理論上還允許一些專門的政府機關為保護消費者利益和環境權等而提起禁令之訴或宣告之訴，如英國的公平交易局、人種關系委員會（Race Relations Board）、美國的聯邦交易委員會（Federal Trade Commission）等都有資格提起不作為請求或損害賠償請求[11]。當然，除了提起公益訴訟外，政府機關還可通過否認法律規定的許可、過度征稅、執行刑事手段實現法律的目標。

在我國，檢察機關居于法律監督者的特殊的憲法地位，提起或參與民事訴訟是檢察機關行使法律監督權的重要形式。我國《刑事訴訟法》第77條賦予檢察院提起附帶民事訴訟的權利：國家財產、集體財產因被告人的犯罪行為而遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?？隙藱z察院作為民事訴訟原告的資格，但局限于刑事附帶民事訴訟。各地人民檢察院依椐《民訴法》規定的精神，單獨提起了不少民事公訴案件，而最高法院對檢察院提起民事公益訴訟的態度也由曖昧轉為明朗化。[注:2006年11月在全國法院立案審判實務座談會上，最高法院副院長蘇澤林指出：“近年來出現了作為國家法律監督機關的人民檢察院以原告身份提起的民事訴訟。對于此類訴訟，目前人民法院尚無受理的法律依據。”另見：蘇澤林．關于立案審判專業化的若干問題［N］．人民法院報，2006-11-30．]

由政府機關作為原告提起民事公益訴訟，我國也出現了典型的判例。在黑龍江省饒河縣四排赫哲族鄉人民政府訴郭頌、中央電視臺、北京北辰購物中心侵害民間文學藝術作品著作權糾紛案中，被告對原告赫哲族鄉政府是否有權以自己的名義提起對赫哲族民間音樂作品保護的訴訟問題提出置疑，成為一、二審訴訟的首要爭點。兩審法院均認為，世代在赫哲族中流傳、以《想情郎》為代表的音樂曲調，屬于民間文學藝術作品，應當受到法律保護。涉案的赫哲族民間文學藝術作品是赫哲族成員共同創作并擁有的精神文化財富。它不歸屬于赫哲族某一成員，但又與每一個赫哲族成員的權益有關。該民族中的任何群體、任何成員都有維護本民族民間文學藝術作品不受侵害的權利。赫哲族鄉政府是依據我國憲法和法律的規定在少數民族聚居區內設立的鄉級地方國家政權，可以作為赫哲族部分群體公共利益的代表。故在符合我國憲法規定的基本原則、不違反法律禁止性規定的前提下，赫哲族鄉政府為維護本區域內的赫哲族公眾的權益，可以以自己的名義對侵犯赫哲族民間文學藝術作品合法權益的行為提起訴訟。被告關于赫哲族鄉政府不具備原告訴訟主體資格的理由不能成立。

檢察院和政府機關提起公益訴訟的資格在江偉教授主持的《民事訴訟法修改建議稿（第三稿）及立法理由》中得到了確認。該《專家建議稿》第28章“公益訴訟”第396條規定：“在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，人民檢察院、其他國家機關為維護公共利益，可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。”不過，當檢察院和政府機關同公民、其他組織、社會團體均有提起公益訴訟的權限時，究竟依據國家積極作為論還是國家輔助性理論來合理劃分訴權的邊界、防止濫訴，這就涉及到國家作用的發揮問題。筆者認為，法律的實現需要國民的參與，私人積極運用法律對于合理規制社會生活具有重要意義。私人在多大程度上期待并積極行使其自身權利以促進法律目的之實現，體現了一個國家法律的民主程度。因此，公益訴訟的訴權發生競合時，應優先提倡通過民事訴訟中的私人執法來實現法律的目標。

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本文責任編輯：林士平