青縣從村官治村到村民治村的嬗變

近幾年，河北滄州市下轄的青縣，因為“村民說了算”的村治實踐，被譽(yù)為“青縣村治模式”而名聞遐邇。

早在三四年前，縣委書記趙超英針對農(nóng)村的“亂”（上訪）提出了“治”（村民自治）的思路——讓村民自己當(dāng)家作主。沒有想到這一具有前瞻性的思維，通過實踐檢驗證明是切實可行的。一時間，青縣農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，像一塊巨大的磁石，引起了海內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注。那時“天天接待媒體記者”，青縣縣委宣傳部部長助理黃紹華說，“青縣模式”的一個最大亮點(diǎn)是，過去村官一言堂式的“治村”思維已經(jīng)被現(xiàn)在的村民民主自治理念徹底取代。

村治的肇始

目前，青縣345個村莊中，通過民主選舉，306名支部書記被村民選舉兼任了村代會主席或村主任，2622名黨員被推選為村民代表。這些村民代表是全縣老百姓的利益代言人，他們的職能是反映老百姓心聲，具有承上啟下的橋梁作用。

“青縣模式”的標(biāo)志性“村治”代表村，當(dāng)屬陳嘴鄉(xiāng)的時樓村。這個只有500多人口的村子，在青縣農(nóng)村中屬于比較小的村子，這樣一個小村又被村民分為“南院”和“北院”。由于“南院”人多，村干部幾乎被壟斷。同是一個村子，因為“北院”人口少，當(dāng)村干部的也少，其后果是民意正常表達(dá)渠道受到了極大的限制?！氨痹骸贝迕窀械讲还剑氵M(jìn)行上訪，并提出要“分村”而治。

縣里派出工作組對時樓村進(jìn)行調(diào)查后，認(rèn)為主要的癥結(jié)在于少數(shù)村民失去了民意表達(dá)的權(quán)利，只能被動地接受別人的意見。為了使時樓村“一村兩院”因為不能共同行使民意權(quán)利的暢達(dá)所造成的分裂雙方握手言和，工作組提出了以每10戶村民選舉一名村民代表的設(shè)想，組成“村代會”（村民代表會）。這種方式既體現(xiàn)了民主集中制的優(yōu)越性，又消除了“兩院”的割據(jù)嫌隙，可謂一舉兩得。

2002年7月村代會設(shè)立之后，村民終于可以聚在一起公平地“參政議政”，然后根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，決策村里的大小事務(wù)。村代會將“離”“合”風(fēng)波平息之后，時樓村的村貌也隨之發(fā)生了變化，統(tǒng)一安裝了路燈，打上了機(jī)井，還辦理了新型合作醫(yī)療。

時樓村從“亂”到“治”的星星之火，很快在全縣村治工作中形成了燎原之勢。

“時樓村能代表‘青縣模式’在青縣的普及嗎？”這是記者對時樓村名聲過響而留在心中的一個疑問。據(jù)了解，以往媒體來到青縣第一站就是時樓村?！半S便找兩個村子看看”。8月21日上午，黃紹華帶著記者分別來到木門店鎮(zhèn)和新興鎮(zhèn)。

木門店鎮(zhèn)后董景村村委會主任于清文，在鎮(zhèn)政府向記者作了簡單介紹之后，建議我們還是到村里問問村民代表，“他們說的才作數(shù)”。

我們步行來到后董景村，只見街道兩旁的村民房屋的屋角空地都鋪上了水泥花磚，兩排蛇頭狀路燈在樹冠間時隱時現(xiàn)，村民們坐在槐樹蔭下?lián)u著芭蕉扇，門口的黃牛悠閑地吃著半干的青草……據(jù)于主任介紹，全村有240戶，1400多人，主要的經(jīng)濟(jì)來源就是種植和養(yǎng)殖。

“我干了30多年村干部，干了三屆（9年）村委主任，大集體那陣，村里有了錢，村干部一拍腦袋，想干啥就干啥，想怎么辦就怎么辦?，F(xiàn)在不行了，村里再有錢，村民不點(diǎn)頭，村干部絕對不敢干?！庇谥魅胃嬖V記者，村里要做一件事，必須經(jīng)過的程序是：第一步村委提出項目；第二步通知村民代表；第三步村民代表征求村民意見；第四步村代會反饋村民的意見；第五步村委最后決定。其中第四步最為關(guān)鍵，如果村民同意，村代會代表不是慣常的舉手表決通過，而是簽字畫押。“免得有人不認(rèn)賬”，于主任認(rèn)為這樣做可以減輕村干部的責(zé)任，不用擔(dān)心背黑鍋。整個決策過程，黃紹華概括為：民主—集中—再民主—再集中。

于主任特別強(qiáng)調(diào)了村代表的作用。他們的威信比村干部高，由他們出面和村民商量沒有解決不了的事情。如果他們直接去做工作，“村民往往會有抵觸情緒?！彼f，經(jīng)過村民代表同意辦的事情，因為他們直接代表的是村民的意見，一旦事情辦砸了，也沒事。如果沒有經(jīng)過村民代表同意，村委擅自行事，麻煩就大了。不過，因為有了約束機(jī)制，“村委想越過村民代表這一關(guān)根本就不可能?！?/p>

村委計劃的項目經(jīng)過村代表同意定下來之后，在實施的過程中，并不是交給村委就了事。比如鋪設(shè)水泥花磚，雇用哪些人干、到哪里買料，都要有村民代表在場，資金全部掌握在村民代表理財小組手里。另外，這個理財小組還要接受村民監(jiān)督小組的監(jiān)督，每一分錢的支出，均在村民代表的監(jiān)控之下。

理財小組和監(jiān)督小組，花一筆錢，報一筆賬，一項項審查，然后張榜公布?！澳阋且詸?quán)謀私，民心就沒有了，以后，想干嘛也沒有人聽你的。而且，村代會也可以罷免你?！庇谥魅谓忉屨f。

“沒有實行村民自治以前，村里安裝路燈明明只需要2萬元，村干部說5萬元，把多報的3萬元裝到兜里，村民也不知道。”接受采訪的的村民認(rèn)為，這種高度透明的運(yùn)作方式，可以有效地杜絕村干部挪用貪污集體財產(chǎn)的腐敗現(xiàn)象。

目前，后董景村共有村民代表29人，整個村里的事情，他們不點(diǎn)頭就辦不成。村民監(jiān)督小組組長王樹岐稱，現(xiàn)在的村干部是“只定事，不干事”。于清文接過話頭：“不干事，不等于甩手掌柜”。從某種程度上講，沒有了財政支出的自由，對如何當(dāng)好村干部，更是一個考驗。

村民自治的滿意度關(guān)鍵取決于村民。記者采訪中了解到，村民對現(xiàn)在的村治思維還是給予了很高的評價。“農(nóng)村問題，說來說去就兩個問題，一個是土地占用問題，一個是村干部貪污問題，這兩個問題解決了，農(nóng)村的問題就去了一大半。”在場的一位村民表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，村民自治的實施，既管住了村干部的手，又管住了村干部的口?！澳愀襾y花，有理財小組、監(jiān)督小組管著你，你對村里發(fā)展不負(fù)責(zé)，村民就免你（的職務(wù)）?！?/p>

今年49歲的新興鎮(zhèn)陳莊子村陳樹齊，擔(dān)任支部書記十幾年，因為曾經(jīng)當(dāng)過兵，說話辦事都帶有一種軍人的風(fēng)格。他對村民自治給予充分肯定，將現(xiàn)在的村干部稱為服務(wù)員。

陳莊子村有800多畝棗樹，2004年遇到干旱，陳樹岐和村委干部提出打機(jī)井建議，否則，干旱會直接影響到棗子的坐果率和村民的經(jīng)濟(jì)收入。這一動議定下來之后，他們立即召開了村民代表會議?！爱?dāng)初大家都表示同意，我擔(dān)心的是資金來源的問題?！贝逦痛宕鷷塘恐鬀Q定，根據(jù)村民棗樹種植的多少進(jìn)行集資。村民集資款全部交由村民理財小組掌管，村干部的責(zé)任是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)變壓器的安裝等后勤工作。

由于用錢透明，全村很快集資七八十萬元。用這筆錢打了5眼機(jī)井，使全村2700多畝耕地都變成了水澆地。平均每畝棗樹純收入達(dá)到2000多元?！斑@在以前是不可想象的?！标悩潺R說。

對于村民自治，陳書記開始也有點(diǎn)擔(dān)心：“那樣做不亂套了嗎？”實踐證明，不僅沒有亂，而且村民們更和諧了，村里的工作更好做了。村委主任陳之貴對村民自治只用了一個字來描述：順?！稗r(nóng)村工作只要老百姓心里順暢了，什么都好辦了?！被蛟S，這是農(nóng)民對“青縣模式”最樸素的理解。

村民自治“治”出了穩(wěn)定與和諧

“過去不知道哪塊云彩會下雨，現(xiàn)在就是有了事，也能消化掉?！边@是青縣縣委書記趙超英對他力推的“青縣模式”的深切感受。

村民自治中的重要角色是“村代會常任制”，因為“常任”使村民民主權(quán)利得到了有效落實。村代會中的村民代表由于行使的是村民的權(quán)利，事事處處代表著村民的利益，他們在村民中的威信非常高。每當(dāng)遇到大事小情，村民們都會直接找村民代表進(jìn)行反映或請求協(xié)助解決。這一協(xié)商屬性的形成和固定，給村民代表無形中賦予了調(diào)解的職能和權(quán)力。2004年，以不滿機(jī)井用水漲價為導(dǎo)火索，引發(fā)了460多村民集體上訪事件。在村民自治推行過程中，部分上訪代表被選為村民代表，村兩委積極聽取村民代表的意見，結(jié)果很快平息了大家的怨氣。兩委籌措資金，償還了拖欠10余年的11萬元債務(wù)。同時硬化了村內(nèi)道路2000余米，受到了村民的好評。

不獨(dú)是大的矛盾，據(jù)村民反映，村民代表在村民心中已經(jīng)成了“法律”人員。村民無論是因為對村委的“決策”不合理，或是街坊鄰居吵架，夫妻之間斗氣，都會找村民代表來協(xié)調(diào)。有時村民覺得“天大”的事，被村民代表一斡旋全成了不值一提的雞毛蒜皮。

過去，征收農(nóng)業(yè)稅的時候，村里催老百姓，鄉(xiāng)里催村干部，對繳稅不積極的個別戶，鄉(xiāng)里經(jīng)常動用公安人員強(qiáng)制收繳，一度造成農(nóng)民和政府之間強(qiáng)烈的抵觸情緒，甚至引發(fā)惡性事件。陳莊子村黨支部書記陳樹齊告訴記者，有一年全村的農(nóng)業(yè)稅在村民代表的直接協(xié)助下，僅用了一個下午的時間就全部交齊了。他覺得“在以往這幾乎是不可能的?！?/p>

當(dāng)村民代表并不是誰想當(dāng)就能當(dāng)?shù)模迕襁x舉你首先要看你的能力——替村民說話的能力，辦事的能力。一位村民代表說，村民對村民代表的期望越來越大，說話沒有水平，或者說不到點(diǎn)子上，他們就會不信任你。所以，“過去很少看書的代表，不得不增加營養(yǎng)?！庇械拇迕翊?，在處理矛盾時，幾句話就可以把矛盾瞬間化解，而村民自治以前，有的村干部調(diào)解半天，什么作用也沒有，有的甚至還會挨罵。

據(jù)國家信訪局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計，信訪所反映的問題，80%來自基層，80%提得有理，80%在基層應(yīng)當(dāng)解決，真正無理取鬧的只是極少數(shù)。這個數(shù)據(jù)充分表明，群眾來信上訪反映的問題，大多是事關(guān)群眾切身利益的事情，大多是有理的?！叭伺c人之間關(guān)鍵在于溝通，只要善于溝通，沒有過不去的火焰山。”許多村干部一致認(rèn)為，村民代表的治村能力，是中國農(nóng)村和諧穩(wěn)定的一股中堅力量?！叭绻嗫h村民自治模式能夠在全國農(nóng)村推開，農(nóng)村上訪事件將會大大減少，甚至絕跡?！弊郧嗫h推行新模式以來，先后有64個村子實現(xiàn)了由亂到治的嬗變。全縣農(nóng)村信訪總量2003年比2002年下降11%，2004年又比2003年下降了26.8%。2003年以來，全縣有37個上訪村自動息訪。

農(nóng)村中除了農(nóng)民上訪問題外，還有一個問題是村兩委之間存在矛盾?！扒嗫h模式”在村民自治穩(wěn)定了民心的同時，也使曾經(jīng)難以調(diào)和的兩委矛盾得到了緩和?？h委書記趙超英說，全縣乃至全國，干群關(guān)系、兩委矛盾，為什么那么尖銳？實際犯的都是一個?。核膫€民主(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督)落實不到位。“過去我們只落實了一個，就是民主選舉，直選之后就算完事了，并沒有真正實現(xiàn)其它民主。這是民主的空殼化?！睋?jù)統(tǒng)計，新模式使“兩委”有矛盾的村，已由原來的32個下降到目前的12個。

隨著村兩委工作作風(fēng)的改善，農(nóng)村穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)的局面也形成了。全縣農(nóng)村反映村干部的違紀(jì)信訪案件由1999年的47.6%上升到2002年的79%，查處的農(nóng)村村干部經(jīng)濟(jì)違紀(jì)案件由1999年的35.1%上升到2002年的45.9%。自實行新模式后，全縣農(nóng)村村干部的違紀(jì)信訪案件由2003年的56%下降到2006年的38%，查處的農(nóng)村村干部經(jīng)濟(jì)違紀(jì)案件由2003年的50%下降到2006年的30%；2000年2006年四年間全縣共查處農(nóng)村村干部經(jīng)濟(jì)違紀(jì)案件74件，其中63件發(fā)案時間在1999年到2002年間，占85.1%，11件發(fā)案時間在2002年到2006年間，只占14.9%，發(fā)案量大幅下降。四年來，未發(fā)生一起赴省進(jìn)京集體上訪事件。

“青縣模式”的法律依據(jù)

黨的十六大報告指出：“要完善村民自治，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”。青縣從農(nóng)村實際出發(fā)，探索實行“村代會常任制”，是貫徹落實中央大政方針的具體體現(xiàn)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會內(nèi)務(wù)室巡視員初世同對青縣模式給予了充分肯定：它符合“十六大”提出的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求?，F(xiàn)在村里的集體經(jīng)濟(jì)基本上沒有什么基礎(chǔ)了，再用過去的那種領(lǐng)導(dǎo)方式已經(jīng)不行了。這種新模式在改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方面是個創(chuàng)新，就是村黨支部書記兼村代會主席，把村代會作為一個常設(shè)機(jī)構(gòu)，定期召開會議，來進(jìn)行民主決策、民主監(jiān)督。青縣模式對村民自治是一個完善。

“青縣模式”概括為一句話就是“黨支部領(lǐng)導(dǎo)，村代會作主，村委會辦事”。農(nóng)村黨組織通過村代會這個載體，使自己的領(lǐng)導(dǎo)名正言順地融入到村民自治框架內(nèi)，并與村民利益綁在一起，榮辱與共、相得益彰，黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主政治由矛盾掣肘變成了共生雙贏。目前，全縣345個村，通過民主選舉，大部分支部書記被村民選舉兼任了村代會主席或村主任，2600多名黨員被推選為村民代表。農(nóng)村青年申請入黨空前活躍。中組部黨建研究所調(diào)研室副主任邵建宏指出，青縣的實踐對如何在新模式中加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，如何在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，為進(jìn)一步推動農(nóng)村基層組織建設(shè)這個問題破了題，取得了初步的成效，值得在更大、更多的地方推廣。民政部基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司副司長曹國英認(rèn)為，青縣這種農(nóng)村民主治理模式是比較理想的。具體地講，體現(xiàn)了三個方面的有利于：有利于從根本上加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)；有利于從組織上保證群眾當(dāng)家作主；有利于形成一個職權(quán)到位又承擔(dān)責(zé)任的村委會。

黨的領(lǐng)導(dǎo)要符合民主、法治的要求?！耙辉鳖I(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威主要是借助集體經(jīng)濟(jì)組織對生產(chǎn)資料的控制實現(xiàn)的，而現(xiàn)在和今后領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威則要靠足夠多數(shù)村民的同意。變“村干部自治”為“村民自治”，并沒有削弱村干部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，只是將權(quán)力實行了功能的轉(zhuǎn)化，由過去的一言堂式的發(fā)號施令，轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)民服務(wù)，接受村民代表的監(jiān)督。權(quán)力在村民代表的監(jiān)督之下行使，既杜絕了權(quán)力的濫用，又提高了村干部的用權(quán)意識——權(quán)為民所用，利為民所謀。

“青縣模式”從另一個角度上，也從根本上把農(nóng)民當(dāng)家作主變成了現(xiàn)實。這和《村民委員會組織法》的精神正好相吻合。農(nóng)民作為土地的主人，也是農(nóng)村政治生活的主體，農(nóng)村的事情沒有大多數(shù)農(nóng)民的同意，不僅不合法、不能辦，也辦不成。民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處副處長范瑜強(qiáng)調(diào)，青縣模式的探索體現(xiàn)了“三個代表”的重要思想?！按砣嗣袢罕姷母纠妫筒粦?yīng)該是自己說了算，應(yīng)該由人民選出自己的代表說了算。”

村黨支部書記是否說了算，取決于你的言行是不是代表全體村民的利益，如果你是搞家長制，獨(dú)斷專行、個人專權(quán)，那你就說了不算。代表農(nóng)民利益，為農(nóng)民說話，黨在群眾中的威信才會提高。過去有句話叫“村看村，戶看戶，村民看支部”。支部成員的形象，直接影響著村民對其的評價?？梢哉f，凡是公正廉潔，一心為村民辦實事的村支部，辦起事來就順，村風(fēng)也正，反之，村里的治安問題必定是一團(tuán)糟。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所于建嶸將“青縣模式”上升到理論的高度：青縣模式不僅解決了村治模式問題，而且解決了關(guān)于共產(chǎn)黨的生死存亡問題。共產(chǎn)黨必須要有基層政權(quán)，青縣模式的推行很好地解決了基層黨組織的退化問題。

趙超英對“青縣模式”最滿意的是，村民自治從“亂”到“治”嬗變?！斑^去，黨的權(quán)威靠實力，靠對生產(chǎn)資料的掌控；現(xiàn)在，黨的權(quán)威靠‘同意’，也就是民意。大伙同意的事你才能辦，你才有權(quán)辦，這才是權(quán)威的合法性。”

范瑜希望像青縣這樣的縣能夠多一點(diǎn)，像青縣這樣的縣委書記、組織部長能夠多一點(diǎn)。如果縣委、縣政府能夠把基層組織建設(shè)放在這樣一個高度，投入這么多的人力物力來做這件事情，那么我們的村民自治、黨群干群關(guān)系，我們的農(nóng)村都將會有一個很大的變化。