我國急需建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度

摘 要：由于法院民事、行政案件判決難以執行、刑事案件無法破案，導致民事案件、行政案件、刑事案件等涉法案件的權利人、受害人及遇難者家屬無法獲得經濟賠償。其中的貧困人員在生活上陷入困境；身體傷殘人員的健康受到威脅。在構建和諧社會的大背景下，我國急需建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度。從中央及“兩高”的態度、國家財政實力、地方試點情況和國外（境外）立法實踐看，在我國建立國家救助制度條件已經成熟。

關鍵詞： 涉法案件；受害人及遇難者家屬；國家救助制度

中圖分類號：DF 712文獻標識碼：A

2007年，最高人民法院把研究建立刑事被害人國家救助制度作為年度重要工作?！皟蓵逼陂g，最高人民檢察院通過人大代表向全國人大提交了“受害人國家補償立法建議稿”?！皟筛摺钡呐e措，引起社會各界對刑事案件受害人及遇難者家屬問題的高度關注。然而在現實生活中，還存在另外三個亟待關注的群體。一是法院判決無法執行的民事案件權利人及家屬；二是公安機關正在偵辦及無法破案的刑事案件受害人及遇難者家屬；三是法院判決無法執行的行政案件權利人。這些特殊群體中的貧困人員，因為無法從被執行人或加害人處獲得經濟賠償，在生活上面臨著困境；在涉法案件中受傷致殘的人員，甚至面臨健康狀況惡化甚至失去生命的危險。由此引起的集體訪、越級上訪及異常上訪長期居高不下，成為新的社會不穩定因素。在構建和諧社會的背景下，我國急需建立國家救助制度，把家境貧困、急需救助的民事案件、刑事案件和行政案件權利人、受害人及遇難者家屬一并納入救助對象，由國家、社會和其他方面給他們一定的救濟，解決其實際困難。

一、我國涉法案件執行難現狀及刑事案件破案情況

（一）民事案件“執行難”現狀

據統計，2005年，全國地方各級人民法院新收和未結執行案件共241.3萬件，執結203.7萬件，未執結37.7萬件［1］。實際上，執結案件債權兌現率并不高。根據重慶市高院統計，該院每年立案執行的民事案件，執結率在98%以上，但是債權兌現率一般只有30%至40%。我國法院執行兌現率最高的省份，也不過42%［2］。

即使執結案件債權兌現率按40%的高限計算，2005年全國執結案件中，仍然有約122.2萬件案件無法執行。加上未執結案件，當年全國約有160萬件民事案件無法執行，涉法案件受害人及遇難者家屬得到的不過是一紙“法律白條”。

被執行人惡意規避處罰，是民事案件“執行難”的主要原因。據報道，法院判決“執行難”中，被執行人不履行義務、惡意規避處罰的達50%以上［3］。

被執行人規避法律義務的手段很多，主要如被執行人遠走它鄉或就地“潛水”；被執行人提前隱藏財產、轉移財產或惡意處置財產；惡意處置財產行為以企業居多。被執行人沒有可供執行的財產，是民事案件“執行難”的另一個主要原因。

（二）刑事案件破案難及刑事附帶民事案件“執行難”現狀

最近3年，我國公安機關每年所立刑事犯罪案件總量在465萬件左右，其中半數以上的案件無法破案。2004年，公安部部長助理張新楓在全國刑警大練兵動員部署電視電話會議上介紹，2003年，全國刑事案件破案率僅為41.9％。這還不算立案不實因素，如果如實立案，估計全國刑事案件破案率可能在30％左右［4］。即便全國刑事案件破案率以41.9%計算，全國每年也有270萬件刑事案件無法破案。根據最高人民檢察院統計，我國近八成的刑事案件受害人及遇難者家屬在加害人被判刑后得不到賠償。以此計算，全國每年破案的195萬件刑事案件中，只有約39萬件刑事案件受害人及遇難者家屬可能得到賠償。那么，全國每年約有426萬件刑事案件受害人及遇難者家屬得不到賠償。

刑事案件加害人沒有可供執行的財產，是刑事附帶民事案件“執行難”的主要原因。多數刑事案件加害人文化素質低，經濟收入不高，犯罪前本身就沒有多少財產。2006年，全國各級法院共判處88.9萬名罪犯，其中農民占55.2％，無業人員占26.1％［5］，

兩者合計達81.3%。即便如張君犯罪集團，從1996年至2000年，搶得現金及財物價值達484.5萬余元。經大肆揮霍，到法院宣判時，只剩下2 300元。重慶、常德兩地受害人家屬對張君犯罪集團提出刑事附帶民事賠償訴訟，無奈之下，全部撤回訴訟［6］。

據調查，從張君搶劫殺人案（殺死或傷害50余人）、黃勇智能木馬殺人案（殺死17名少年）、馬加爵殺人案（殺死4名大學同學）、楊新海流竄殺人案（殺死67人）、宮潤伯變態殺人案（殺死6名兒童）、個體屠戶石悅軍殺人案（殺死12人傷5人）、邱興華殺人案（殺死11人），幾乎沒有一個受害人及遇難者家屬獲得過加害人的賠償［7］。

（三）行政案件“執行難”現狀

近年來，我國“民告官”案件呈現激增態勢。最高人民法院統計，1998——2002年，全國各地法院審結行政案件近50萬件，平均每年10萬件［8］。在已結一審行政案件中，原告勝訴率平均為30％左右［9］，

那么，每年老百姓勝訴的行政案件約為3萬件。根據湖南省長沙市法院不完全統計，2001年至2006年10月，長沙市法院共受理“民告官”行政案件115件，共計執結和部分執結59件，占總數的51.3%；未執結56件，占總數的48.7%。115件案件中，省、地市政府及其部門9件，全部執結；縣政府及其部門19件，執結12件，部分執結2件，未執結5件；鄉鎮87件，執結9件，部分執結27件，未執結51件［10］。

以長沙市法院48.7%的未執結率計算，全國每年無法執行的“民告官”行政案件為1.5萬件。

行政賠償費未列入財政預算，是“民告官”行政案件“執行難”的主要原因?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第29條規定，行政機關因違法行政造成損害的行政賠償費用應列入各級政府財政預算。但是，由于地方財政困難，尤其我國中西部地區的縣、鄉，普遍為“吃飯財政”，基本沒有行政賠償預算。以四川省為例，全省21個地市州184個區縣市中，僅3個市23個區縣市將行政賠償費用列入了政府財政預算［11］?！懊窀婀佟毙姓讣皥绦须y”的第二個原因是來自被告行政機關的非法干預，地方保護主義、部門保護主義和違反行政訴訟法的“土政策”沒有徹底清除，妨害訴訟、藐視法庭的現象在一些地方還時有發生。

二、建立國家救助制度的必要性

建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度，是社會主義司法救助的重要發展，是保障基本人權——人的生存權的需要，是促進社會公平和維護社會穩定的需要，是我國30年改革開放的必然結果；建立國家救助制度，有利于構建和諧社會，有利于進一步完善社會主義法律制度，有利于維護國家法律的尊嚴，體現了國家承擔的責任和義務。

（一）保障基本人權——人的生存權的需要

全國每年無法執行的民事案件以2005年的160萬件計算，受害人及遇難者家屬得不到賠償的刑事案件以426萬件計算，無法執行的“民告官”行政案件以1.5萬件計算，那么，全國每年約有588萬件涉法案件的權利人或受害人及遇難者家屬得不到賠償。根據2000年第五次全國人口普查數據，我國家庭戶均人口3.44人［12］，那么，588萬件案件牽涉到的受害人及遇難者家屬達2023萬人。

這個龐大群體中經濟狀況欠佳的人員，由于無法從被執行人或加害人處獲得經濟賠償，或者因為在民事案件、刑事案件中失去了家庭的“頂梁柱”，其最基本的人權——人的生存權受到威脅。那些在民事案件和刑事案件中身體傷殘的被害人，由于無錢醫治，導致健康狀況惡化甚至有失去性命之虞。如海南錦繡大地生物工程有限公司從2001年開始，以種植仙人掌致富為誘餌，欺騙種植戶。受害的種植戶遍及全國各地，近3000戶，涉案金額近億元。被騙者中有下崗工人、貧困地區的農民、殘疾人。他們通過貸款、變賣家產等方式籌集資金，結果傾家蕩產，欲哭無淚［13］。又如2006年陜西省漢陰縣邱興華殺人案，邱興華先后殘忍殺害11人，制造了一起駭人聽聞的特大殺人案。這些遇害人，都是社會底層的弱勢人群。案件發生后，被害人家屬的生活陷入極度困境之中［14］。

（二）構建和諧社會的需要

黨中央提出了樹立和落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的目標。全國每年有近2 023萬人的生活甚至生存受到影響，這個社會無論如何不可能和諧。合理訴求得不到解決，這些涉法案件受害人及遇難者家屬會訴諸集體上訪、越級上訪、異常上訪等非常手段尋求問題解決，甚至圍攻黨政機關、司法機關、堵塞交通。以重慶市為例，2006年，全市政府不涉法信訪取得了信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量和群體性事件發生量“四下降”的顯著成績。但是，全市人大涉法信訪卻出現了信訪總量、重信重訪量“雙上升”的趨勢。根據重慶市人大常委會信訪辦2006年5—12月份時段統計，由于法院判決“執行難”引起的上訪占到上訪總數的30%。這不僅有損司法權威和法律公信力，有損我國30年改革開放的形象，有損黨和政府在人民群眾中的威信，而且影響社會的和諧和穩定。

（三）改革開放的必然結果

改革開放近30年來，我國國內生產總值年均增長9.67％，遠高于同期世界經濟年均3.3％的增長速度。經過多年發展，我國的綜合國力大大增強，國家財力空前提升，國際地位顯著提高，經濟總量躍居世界第4位［15］。但是，相當一部分老百姓并沒有享受到改革開放帶來的“紅利”，“國富而民不?！钡那闆r比較突出?，F在，我們國家已經進入保障民生和改善民生的時代。民生問題的核心是人的全面發展，包括各種正當權益得到保護，人的生命價值、健康價值、尊嚴價值等都應該越來越受到尊重［16］。

建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度，是經濟社會發展的必然結果，體現了一個社會的發展和進步。

（四）進一步完善社會主義法律制度的需要

我國刑法學家馬克昌教授指出，當許多國家都已進入“被害人時代”時，我國在被害人救助上卻還是一片空白。我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》對相關賠償范圍作出了明確規定，但是，對那些不能從被執行人或加害人處得到經濟賠償的涉法案件受害人及遇難者家屬進行救助方面，我國法律長期滯后，涉法案件受害人及遇難者家屬長期不能通過法律渠道使合法權益得以實現。國家救助制度的建立，必將進一步促進我國法律制度的完善，加快我國由強調被告人合法權利的“被告人時代”，向強調對被害人進行賠償和救助的“被害人時代”轉變［17］。

三、建立國家救助制度條件已經具備

無論從中央及“兩高”的態度、國家財政實力、地方試點情況、國外（境外）立法實踐，還是從構建和諧社會的大局看，在我國建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度，時機已經成熟。

（一）中央及“兩高”明確支持

2005年12月，中央政法委在《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》中明確提出：各地可積極探索建立特困群體案件執行的救助基金，對于雙方當事人均為特困群體的案件，如刑事附帶民事賠償、交通肇事賠償等案件的申請執行人，當被執行人無履行能力時，按一定程序給予申請執行人適當的救助，解決其生活困難，維護社會和諧穩定。2007年，最高人民法院也將研究建立刑事被害人國家救助制度作為一項重要任務。今年“兩會”期間，最高人民檢察院通過人大代表向全國人大提交了“被害人國家補償立法建議稿”。這些舉措，為探索建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度奠定了基礎。

（二）救助資金有保證

經初步核算，2006年我國國內生產總值為20.9萬億元，比上年增長10.7%［18］，預計年度財政收入達3.9萬億元。中國社會科學院經濟學學部委員張卓元預測，2010年，我國人均GDP有望達到三千美元。這樣，我國將提前10年實現黨的十六大確定的全面小康目標。可以預期，在很長一段時間內，我國GDP和財政收入都將保持“雙高”增長速度。建立國家救助制度，國家在財政上是有充分保障的。此外，建立國家救助制度所需資金，還可以吸收社會捐款。國家通過刑事追訴，沒收犯罪所得和罰金，也可作為國家救助的資金來源；還有強制罪犯勞動改造獲得的收益，可考慮用于彌補因犯罪而造成的損害［19］。

（三）國內相關試點進展順利

近年來，國內很多地方都在探索建立刑事案件被害人救助制度，收到了良好的社會效益，為探索建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度積累了經驗。1999年，新疆烏魯木齊市對“烏魯木齊爆炸案”受害人或其近親屬予以經濟補助。河北石家莊市對2000年該市第二棉紡廠“靳如超爆炸案”的受害人及遇難者家屬發放了補助。2004年，山東省青島市建立了刑事受害人救濟金制度。2006年11月，北京市第一中級人民法院發放了第一筆對刑事案件受害人的救助款。截至2007年1月，青島市中院對112名被害人提供了122萬元的受害人救助［4］12。2006年，全國10個省市高級人民法院開展了試點工作，共為378名刑事案件受害人及遇難者家屬發放救助款780多萬元，使被害人的損失減少到最低限度。按照最高人民法院的工作部署，2007年，全國將在更大的范圍內推廣刑事案件被害人救助制度。

（四）國外（境外）有可資借鑒的立法經驗

近代被害人補償制度由邊沁提出，經加羅法洛、菲利等為代表的實證學派的發展，逐步得以確立［19］58。20世紀60年代后，很多國家或地區都對此進行了立法，為我國推動建立針對涉法案件受害人及遇難者家屬的國家救助制度提供了可資借鑒的經驗。1964年，英國通過的“刑事損害賠償方案”規定：對暴力犯罪的受害者，因防止或意圖防止正在實行的犯罪行為而受傷害者，因協助逮捕罪犯或協助負有制止犯罪發生任務的警察人員而受傷害者提供賠償。1965年，美國絕大多數州制定了相應的法律，政府賠償成為對刑事被害人經濟救濟的主要形式。美國政府賠償的范圍為：醫療費用，身體復原費用，體力喪失及撫養家庭能力喪失的補償費用、喪葬費用，將來收入損失及精神傷害。在亞洲的日本、韓國、菲律賓以及我國臺灣地區、香港特別行政區，也有這方面的立法［20］。如日本1981年通過的《犯罪被害人等給付金發放法》，規定對暴力犯罪造成死亡、重傷的傷害者提供一次性補償。1985年，聯合國通過了《為罪行和濫用權力行為受害者取得公理的基本原則宣言》，明確規定了國家補償制度的對象、方式、資金來源和補償程序。

四、建立國家救助制度思路

建立國家救助制度，核心是救助資金。此外，還要結合我國經濟社會發展實際，合理劃定救助對象和范圍；按照嚴格的規范，組織實施國家救助工作。

（一）國家救助對象的界定

國家救助是司法救助，不是社會公共福利，因此，不可能惠及每一件涉法案件受害人及遇難者家屬。根據我國目前的經濟發展水平，國家救助對象宜暫定4類。一是法院判決無法執行的“民告官”行政案件受害人中生活貧困的人員；二是法院判決無法執行的民事案件受害人中的重傷人員、貧困人員及遇難者家屬中的貧困人員如因交通事故引起重傷或死亡但駕駛員僅負次要責任的民事案件。；三是法院判決后未提出附帶民事訴訟及附帶民事訴訟無法執行的刑事案件受害人中的重傷人員、貧困人員及遇難者家屬中的貧困人員；四是公安機關處于偵查階段和無法偵結的刑事案件受害人中的重傷人員、貧困人員及遇難者家屬中的貧困人員。

（二）國家救助基金籌集

國家救助的本質是救濟，對涉法案件受害人及遇難者家屬的救助標準可以參照《國家賠償法》中的有關規定，但不宜高于國家賠償標準。目前，全國每年受害人及遇難者家屬無法得到賠償的涉法案件約588萬件，以50%案件的受害人及遇難者家屬需要國家救助、每件涉法案件平均2萬元救助金計算，全國每年約有294萬件涉法案件的受害人及遇難者家屬需要國家救助，共需救助金588億元。

參照國際上比較通行的做法，我國應設立國家救助基金。國家救助基金來源，應由三部分組成；一是國家財政撥款。涉法案件受害人及遇難者家屬作為特殊的公民群體，其生產生活甚至生命處于困境中，國家當然有義務給予救助。其中刑事案件和“民告官”行政案件的發生，在一定程度上是國家失職的表現。因此，國家財政撥款應是救助基金的主體。從測算的情況看，國家財政完全能夠負擔。以2006年為例，救助資金只占GDP總額的0.28%，占當年財政收入的1.5%。二是社會捐款。如企業法人、社會團體的捐助，公民個人、有識之士的捐助，民營企業、個體工商戶的捐助等?！扒衽d華案”在沒有任何組織的情況下，他的妻子獲得了多筆捐款，說明我們的社會存在著一定的資助能力［21］。三是犯罪人勞動產生的收益和其他犯罪案件中收取的罰金。2006年，青島等城市曾經開展過對刑事案件受害人的救助嘗試，其資金來源之一就是其他犯罪案件中收取的罰金。

（三）國家救助工作的組織實施

1．國家救助工作組織實施單位

從國內開展的刑事案件被害人救助試點情況看，組織實施單位有法院、檢察院、政府部門。而國家救助制度，是國家作為救助主體對公民實施救助的一種制度，因此，在國家層面，宜由國務院有關部委負責組織實施，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、地方政府共同參與，做好國家救助這件“德政工程”、“民心工程”。國務院有關部委以“中立者”身份參與進來，還有利于在法院、檢察院、公安機關、地方政府間溝通協調，防止出現“既當裁判員，又當運動員”的情況，切實保障涉法案件受害人及遇難者家屬的權益。

2．救助對象資格認定

凡需要國家救助的涉法案件受害人及遇難者家屬，均可向當地負責組織實施該項工作的政府部門提出申請，由政府部門指定相關單位對其資格進行認定。對法院判決無法執行的“民告官”行政案件受害人及遇難者家屬的申請，由法院對其案件能否執行進行認定，鄉鎮（街道）對其家庭經濟狀況、財產狀況進行認定；對法院判決無法執行的民事案件受害人及遇難者家屬的申請，由法院或檢察院對其案件能否執行、傷殘情況進行認定，鄉鎮（街道）對其家庭經濟狀況、財產狀況進行認定；對法院判決后未提出附帶民事訴訟及附帶民事訴訟無法執行的刑事案件受害人及遇難者家屬的申請，由法院或檢察院對其是否提出附帶民事訴訟、附帶民事訴訟能否執行及傷殘情況進行認定，鄉鎮（街道）對其家庭經濟狀況、財產狀況進行認定；對公安機關處于偵查階段和無法偵結的刑事案件受害人及遇難者家屬的申請，由公安機關對其案件的進展情況、傷殘情況進行認定，鄉鎮（街道）對其家庭經濟狀況、財產狀況進行認定。

3．救助金額確定

對符合條件申請者救助的額度，由當地負責組織實施的政府部門會同相關法院、檢察院、公安機關、鄉鎮（街道），綜合涉法案件受害人及遇難者家屬所遭受的直接損失、身體傷殘程度、生活困難程度三方面因素確定。發放救助金前，應將申請者的個人情況、申請救助理由、擬發放救助金額度，在申請人所在行政村（社區）、鄉鎮（街道）及有關法院或檢察院、公安機關進行“三榜公示”，接受群眾監督。

4．救助金發放和監督

通過招標、簽約方式，確定一家資質良好、網點完備的金融機構負責國家救助金發放。是否領取國家救助金，不影響涉法案件受害人及遇難者家屬通過法定途徑從被執行人或加害方獲得經濟賠償。在國家救助制度實施過程中，應充分發揮檢察、財政、監察、審計等部門和新聞媒體的作用，并組織人大代表、政協委員對國家救助制度實施情況進行監督，以維護國家救助制度的公平性、公正性和社會公信力。

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The Emergency of Establishing a System of National Relief for 

Judicial Victims and Their Families

PENG Jun

(Policy Department， the Standing Committee of the Chongqing People’s Congress， Chongqing 400015， China)

Abstract:Because of the huge handicap in court sentences performance， judicial victims and their families can hardly gain compensation， so the low income individuals among these judicial victims face a big difficulty. We are constructing a harmonious society today. In this situation， a system of national relief for judicial victims and their families should be established immediately in our country. According to an evaluation， our nation has the conditions to establish a national relief system.

Key words:judicial case; judicial victims and their families; national relief system

本文責任編輯：唐 力