統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度構(gòu)建中政府責(zé)任定位的思考

摘 要：社會保障作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會穩(wěn)定的基本制度，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。國際經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建社會保障制度的焦點(diǎn)在于政府責(zé)任與定位，即處理好政府與市場的關(guān)系，協(xié)調(diào)好公平與效率的矛盾。我國社會保障發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾和進(jìn)一步發(fā)展的要求是構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度。對此，政府應(yīng)明確責(zé)任范圍，切實(shí)承擔(dān)和履行責(zé)任。

關(guān)鍵詞： 社會保障；政府責(zé)任；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。

中圖分類號：DF 391文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、社會保障制度演進(jìn)與變遷的焦點(diǎn)：政府責(zé)任與定位

完善的社會保障制度是社會發(fā)展、穩(wěn)定、文明與進(jìn)步的標(biāo)志。在現(xiàn)代社會保障制度演進(jìn)、變遷與發(fā)展中，不同的國家、不同的社會制度，在不同的歷史發(fā)展時期，社會保障制度呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)與運(yùn)行方式。特別是近年來，關(guān)于社會保障制度的改革與發(fā)展問題，無論是發(fā)達(dá)國家還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新興經(jīng)濟(jì)體；無論是社會保障制度已經(jīng)較為成熟的國家，還是處在積極探索和試驗(yàn)的國家，都成為了一個非常熱點(diǎn)的問題。綜觀人類已經(jīng)嘗試的和正在改革的各類社會保障制度，雖然具體的形式和路徑各有特色，但我們認(rèn)為形形色色的社會保障制度問題的焦點(diǎn)在于政府角色與定位的差異。

社會保障制度的顯著特點(diǎn)是政策性、社會性，以追求效率和社會穩(wěn)定為主要目標(biāo)，由此決定無論是什么類型的社會保障制度，都顯著地表現(xiàn)為政府主導(dǎo)性和社會性的特征。政府的角色都處于核心和關(guān)鍵，但根據(jù)政府在社會保障中角色與定位的差異，可以大致將社會保障制度的類型分為政府——社會型社會保障制度與政府—市場—社會型社會保障制度。

（一）政府——社會型社會保障制度

該類型的社會保障制度主要通過政府強(qiáng)大的政治、法律、行政、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，通過稅收等手段，籌集資金并在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行再分配。英國和瑞典的福利國家即為典型代表。

20世紀(jì)中期英國和瑞典分別宣布建立了福利國家，政府對所有國民提供“從搖籃到墳?zāi)埂备咚降纳鐣Ｕ希瑖窠K生都能夠享受較好的福利待遇。政府——社會型社會保障制度突出強(qiáng)調(diào)公平性社會目標(biāo)。政府介入社會保障的范圍最廣、程度最深。政府擔(dān)當(dāng)著社會保障制度的直接管理者的角色。政府作為全社會的代言人，強(qiáng)大的政治權(quán)利及分配和再分配國民收入的權(quán)利，以及在經(jīng)濟(jì)單位和社會活動中“超然”的地位，加之樹立“公平”和“人權(quán)”的旗幟，易于被全社會成員的普遍接受，從而為政府推行社會保障制度提供良好的政治基礎(chǔ)，再加之英國和瑞典這些國家較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大的綜合國力，也為政府——社會型社會保障制度提供有利的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在相當(dāng)?shù)囊欢螘r期，這一模式的社會保障制度讓歐洲人引以自豪，也被世界很多發(fā)展中國家所向往。但是，支撐這種高福利制度的則是高額稅收，伴隨人口老齡化趨勢的加劇，以及經(jīng)濟(jì)增長速度的下降，這一保障制度面臨許多新的矛盾和問題。一方面，社會保障基金的缺口以及潛在的風(fēng)險，使財政面臨較大的壓力；另一方面，效率與社會公平的矛盾日益顯現(xiàn)。政府無所不包、無所不保的社會保障實(shí)踐，已經(jīng)有形成全面福利危機(jī)的風(fēng)險。更為重要的是這種福利制度己經(jīng)形成的各種受惠集團(tuán)，使改革福利型的社會保障制度難以實(shí)施。

（二）政府——市場——社會型社會保障制度

與英國和瑞典的政府——社會型社會保障制度相區(qū)別的是美國與德國的政府——市場——社會型社會保障制度。美國和德國都是聯(lián)邦制國家，在社會保障制度中聯(lián)邦政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，注重政府、雇主和雇員共同承擔(dān)社會保障的責(zé)任，政府鼓勵社會組織積極參與社會保障事業(yè)，為國民提供多樣化的保障服務(wù)。該類型的社會保障制度在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，充分依托和發(fā)揮市場及市場主體的力量和作用，通過政府的作用，引導(dǎo)市場的參與，政府和市場的共同作用形成全社會的力量建立保障制度。

美國一直到羅斯福總統(tǒng)的“新政”時期，政府才開始介入其社會保障制度的建設(shè)，但美國政府主要是通過稅收優(yōu)惠、外部監(jiān)管等措施，鼓勵和監(jiān)督社會保障制度實(shí)現(xiàn)市場化；里根執(zhí)政期間(1981～1989年)，鼓勵大力發(fā)展私人退休金計劃，即雇主年金計劃，將私人機(jī)構(gòu)融入社會福利體系，將組織和實(shí)施社會福利的權(quán)力與職責(zé)授予私人機(jī)構(gòu)，從而有效地降低了社會保障的替代率，在一定程度上緩解了當(dāng)時社會保障的財務(wù)危機(jī)。克林頓執(zhí)政期間(1993~2001年)，通過擴(kuò)大社會福利籌資渠道，將福利決定權(quán)下放到州和地方政府，弱化聯(lián)邦政府在社會福利制度中的主導(dǎo)作用，將聯(lián)邦政府的職能定位逐漸從直接責(zé)任者向決策者和監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變，并在6年中削減550億美元的福利開支計劃，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡；布什執(zhí)政期間(2001年以來)。在2000年總統(tǒng)競選中，布什就宣稱要把私有化的理念作為其政見的核心，因而持有社會保障私有化的改革主張。雖然由于受到各種因素的制約致使這一改革理念并未付諸實(shí)施，但是還是可以看出美國的社會保障制度改革和發(fā)展的思路。

后來，智利、秘魯?shù)饶厦绹以谄渖鐣Ｕ现贫雀母镏幸步梃b了美國的做法，即充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)市場力量介入社會保障。

政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作型社會保障制度的前提是高效的政府和完善的制度、政策和法規(guī)，此外還必須具有發(fā)達(dá)的市場機(jī)制與健全的市場體系。英國近年來的醫(yī)療市場改革，以及中國的醫(yī)療保險市場改革暴露的矛盾與問題，也說明社會保障的市場化、私有化改革是需要條件的。

總體上，美國模式由于充分發(fā)揮了政府和市場的作用，在實(shí)現(xiàn)社會公平目標(biāo)的同時，注重對效率的選擇。

二、社會保障的屬性與目標(biāo)：政府的責(zé)任范圍

中國特色的農(nóng)村社會保障制度就是要充分發(fā)揮政府和市場的作用，既要有助于社會公平的實(shí)現(xiàn)，又要促進(jìn)社會資源配置效率的提高。對此，政府具有不可推御的重大責(zé)任。

(一)制度供給責(zé)任

制度供給是社會保障發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，社會保障的發(fā)展過程本身也是社會保障制度的完善過程。縱觀各國社會保障制度的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，都是以頒布社會保障方面的法律和各項制度揭開社會保障發(fā)展序幕的，并在社會保障實(shí)踐過程中不斷完善。社會保障的政府主導(dǎo)性，決定了政府在社會保障的制度供給中的主體地位。

(二)財政支持責(zé)任

社會保障是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會問題從而達(dá)到政治目的的制度安排，是促進(jìn)公平的收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制，而財政在分配環(huán)節(jié)中居于核心地位。因此，政府通過財政的直接支持和補(bǔ)貼不僅有必要，而且也可能。社會保障發(fā)展的理論與實(shí)踐都表明了政府在社會保障中擔(dān)負(fù)著不可推卸的財政責(zé)任。資金籌措是社會保障制度的核心問題。包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在內(nèi)有數(shù)據(jù)可查的131個國家城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險金的籌資形式表明，至少有129個國家城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障資金的基本來源均是由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭——這無疑構(gòu)成了社會保障的一個根本性特征。一國社會保障發(fā)展的水平在很大程度上取決于一國政府財政支持能力和力度。

西方國家通過財政支持發(fā)展社會保障，且通過社會保障法和財政預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)來保證其實(shí)施，社會保障支出在財政總支出中有一專門科目列支，并單獨(dú)編制社會保障預(yù)算，從而保證了社會保障發(fā)展中財政責(zé)任的落實(shí)。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的公共財政體系中，社會保障及福利方面的公共消費(fèi)或者說收入支持方面的支出是政府最主要的支出項目，占財政支出的比重一般高達(dá)30％－50％，占GDP的比重也大都在10％－30％之間。我國2004年財政社會保障支出為3440.26億元，僅占GDP 的2.15％。

(三)監(jiān)管和實(shí)施責(zé)任

社會保障制度的良性運(yùn)行，以及社會保障宏觀關(guān)系的正確處理，均需要建立健全的社會保障監(jiān)控機(jī)制。絕大多數(shù)國家或地區(qū)都是由政府部門承擔(dān)著最主要的社會保障管理責(zé)任。即使在實(shí)行個人繳費(fèi)、個人所有、完全積累、私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營的養(yǎng)老金私有化改革，將政府責(zé)任降至最低的智利，政府仍沒有放棄對整個社會保障系統(tǒng)的監(jiān)管職責(zé)，而是在立法與監(jiān)管方面盡著自己的責(zé)任。社會保障的各個項目只有切實(shí)實(shí)施執(zhí)行才具有真正的意義，從這層意義上說，實(shí)施又是社會保障運(yùn)行中的核心。

（四）風(fēng)險兜底責(zé)任

雖然社會保障的相關(guān)項目是建立在一定的測算和分析基礎(chǔ)之上，但是社會保障基金的籌集和營運(yùn)存在系統(tǒng)和非系統(tǒng)風(fēng)險。為保證社會保障制度的穩(wěn)定和社會的穩(wěn)定，政府應(yīng)承擔(dān)社會保障風(fēng)險兜底責(zé)任。

三、我國社會保障的重點(diǎn)和難點(diǎn)：構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度

我國的社會保障制度建設(shè)雖然得到一定發(fā)展，但占中國勞動力絕大多數(shù)的農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人和農(nóng)民卻大多與社會保障制度無緣。國家社保基金的供給嚴(yán)重向城市傾斜，占35％的城市人口得到近80％的社保基金。在養(yǎng)老保障方面，根據(jù)中國老齡研究中心對全國城鄉(xiāng)老年人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，城市老年人的養(yǎng)老保險覆蓋率達(dá)到70％以上，而農(nóng)村老年人的覆蓋率不到4％。與城市相比，農(nóng)村的社會保障需求尤為突出。

（一）農(nóng)村傳統(tǒng)的保障功能正在逐步弱化

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障主要依賴于土地、家庭以及集體經(jīng)濟(jì)。這種傳統(tǒng)的保障功能與廣大農(nóng)村長期的經(jīng)濟(jì)和社會的現(xiàn)實(shí)情況是基本吻合的。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會制度及相關(guān)基本社會條件的變化，傳統(tǒng)的保障手段逐漸失去基礎(chǔ)。首先，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)基本上名存實(shí)亡，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，在許多地區(qū)，只剩下家庭的經(jīng)濟(jì)單元。因此，集體在社會保障中的作用幾乎消失殆盡；其次，作為農(nóng)民祖祖輩輩最重要的保障資料——土地，其社會保障功能正在加速弱化；最后，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能也面臨前所未有的矛盾。由于計劃生育政策的推行，我國是全世界人口出生率下降最快的國家，由此而帶來的是家庭的迅速小型化和老齡化，而傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老是建立在大家庭背景下的。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了許多新的突出矛盾與問題

在整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型和變遷階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展也出現(xiàn)了深刻的變化，主要表現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，由此而產(chǎn)生一系列新的矛盾和社會問題。首先是規(guī)模龐大的農(nóng)民工問題。為轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、增加農(nóng)民收入，客觀需要大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。但是，在缺乏相應(yīng)的工業(yè)化和城市化基礎(chǔ)支撐下的農(nóng)民自發(fā)轉(zhuǎn)移帶來了大量的社會問題。這些規(guī)模龐大的農(nóng)民工放棄他們熟悉的、賴以維系生計的土地和農(nóng)業(yè)，自發(fā)地流向各個城市，這些農(nóng)民工居無定所，工作不穩(wěn)定，而且收入低下，城市的社會保障體系將他們排除在外。據(jù)統(tǒng)計，我國的農(nóng)民工每年的人數(shù)大約在1.2億左右，而且在呈逐年增加的趨勢。其次，暫時工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民，據(jù)統(tǒng)計約有1.3億左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)屬于中小企業(yè)，甚至是手工作坊企業(yè)。這些農(nóng)業(yè)工人的工作不穩(wěn)定、工作環(huán)境較為惡劣。此外，因城市和工業(yè)發(fā)展造成的大量失地農(nóng)民，據(jù)不完全統(tǒng)計目前約有4000萬人。以上這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中新出現(xiàn)的矛盾和問題，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)難以消化，又沒有納入政府主導(dǎo)的城市社會保障，凸現(xiàn)了矛盾的復(fù)雜性。

（三）農(nóng)村老齡化問題日益嚴(yán)重

據(jù)維也納世界老齡問題大會規(guī)定，70歲以上老年人口占總?cè)丝?0%以上，或65歲以上人口占總?cè)丝?%以上國家或地區(qū)稱為老齡化國家或地區(qū)。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，1999年我國就進(jìn)入了老齡化國家。到2020年，我國老年人口將達(dá)到2.3億人，約占總?cè)丝诘?5%，而農(nóng)村老年人口占全國老年人口的70%。因此，農(nóng)村人口老齡化問題的社會矛盾日益突出。非但如此，隨著城市化進(jìn)程加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青年人口進(jìn)入城市，將會加劇農(nóng)村的老齡化進(jìn)程。2006年底，我國農(nóng)村人口約為7.34億，60歲及以上為1.49億，占總?cè)丝诘?1.3%，65歲及以上為1.04億，占總?cè)丝诘?.9%，預(yù)計到2030年6.64億農(nóng)村人口中，65歲及以上的老年人口將達(dá)到1.29億，占17.39%。

因此，農(nóng)村社會保障需求最為強(qiáng)烈，但農(nóng)村社會保障發(fā)展最為滯后。我國社會保障發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展。政府，尤其是中央政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的責(zé)任。

四、構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度中政府責(zé)任的落實(shí)

（一）強(qiáng)化政府責(zé)任意識

當(dāng)前最為重要的是政府應(yīng)充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)階段社會矛盾的復(fù)雜性和發(fā)展社會保障的重要性。在過去相當(dāng)長一段時期，政府的核心目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長，我國的財政是典型的建設(shè)財政。而事實(shí)上過度的投資推動型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以及由此引發(fā)的社會失衡矛盾近年來已經(jīng)越來越突出。過去15年，我國固定資產(chǎn)投資和出口合計占到GDP總值的大約80%，并且仍在以每年25%到30%的速度增長，消費(fèi)則長期較為低迷，這形成了一種惡性循環(huán)。許多地方政府為了GDP增長不斷增加投資，資金不足就通過壓縮社會保障性支出和增加稅費(fèi)的方式來解決，這意味著加大投資的成本許多也轉(zhuǎn)嫁到了民眾身上，讓民眾進(jìn)一步感覺到了壓力。發(fā)展社會保障將顯著改善大多中低收入成員的消費(fèi)傾向和消費(fèi)需求能力，從而促進(jìn)消費(fèi)，緩解經(jīng)濟(jì)增長過于依賴投資和出口的矛盾。 

（二）界定政府責(zé)任邊界

社會保障的發(fā)展是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及原有制度的歷史問題、中央政府與地方政府權(quán)責(zé)的劃分問題、因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異而導(dǎo)致的財政轉(zhuǎn)移支付問題、社會保障制度運(yùn)行各環(huán)節(jié)、各部門的責(zé)任界定問題等。事實(shí)上，近年來的社會保障實(shí)踐中普遍暴露出政府責(zé)任越位與缺位并存的矛盾。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度中，政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)和履行對農(nóng)村社會保障建設(shè)中的政府責(zé)任，縮小城鄉(xiāng)社會保障制度和水平的差距。

（三）落實(shí)責(zé)任措施

事實(shí)上，近年來我國財政收入的增長速度較為快速，財政具有支持發(fā)展社會保障的實(shí)力與能力，可持續(xù)地發(fā)展社會保障，但關(guān)鍵是通過制度、法律等措施將政府的責(zé)任落到實(shí)處。近年來暴露出的社保基金管理混亂現(xiàn)象也從側(cè)面反映出落實(shí)責(zé)任措施不力的矛盾。2006年11月，國務(wù)院發(fā)布了《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，民眾對社會保障寄予厚望。但是，隨著“上海社保基金案”等一批涉及各地社保基金大案的曝光，以及專項審計結(jié)果的披露，社會各界對于社保基金的管理安全又提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑。之所以屢屢出現(xiàn)這么多的違規(guī)違紀(jì)問題，其根源并不是監(jiān)管不嚴(yán)之類的表面現(xiàn)象，而在于沒有形成一個市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)的管理體制和運(yùn)營模式。

（四）市場的培育及市場機(jī)制的引進(jìn)

社會保障是對傳統(tǒng)保障方式的突破和創(chuàng)新，本質(zhì)上是對國民收入的分配和再分配，而不單純是政府的保障。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該但沒有必要，很多國家也沒有可能完全由政府包辦社會保障。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，積極引導(dǎo)市場力量開展社會保障，有助于推進(jìn)我國的社會保障事業(yè)的進(jìn)程。重慶近年來發(fā)動商業(yè)保險公司開辦失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)民工意外傷害保險，江浙地區(qū)的部分保險公司嘗試的農(nóng)村醫(yī)療保險等，雖然這些探索還在起步階段，但畢竟是一種新的嘗試。總體來說，應(yīng)是政府主導(dǎo)的社會保障的補(bǔ)充，而不是削減。

參考文獻(xiàn)：

［1］鄧大松，方曉梅從公共政策的角度看政府在社會保障中的職能［J］經(jīng)濟(jì)評論，2001(6): 53.

［2］國家發(fā)展和改革委培訓(xùn)中心赴美培訓(xùn)團(tuán)［J］經(jīng)濟(jì)要參，2007（29）：48-50.

［3］吳春我國社會保障領(lǐng)域政府與市場角色定位問題研究［J］理論研究，2006（8）：22-23.

［4］李紹光政府在社會保障中的責(zé)任［J］經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2002(5)：34-37.

［5］楊方方中國轉(zhuǎn)型期社會保障中的政府責(zé)任［J］中國軟科學(xué)，2004(8)：40-45.



On Government Responsibility in Constructing 

UrbanRural Incorporate Social Security System

XIE Jiazhi

(School of Economics and Management， Southwest University， Chongqing 400715， China)

Abstract: As a basic system of economic development and social stability， the development of social security is a complex systematic project. International experiences show that the key point of constructing social security system lies in ascertaining the government responsibility properly， namely how to cope with the relationship between government and market， as well as harmonize contradiction between equity and efficiency. In China， the realistic problems and further development demand the establishment of urbanrural incorporate social security in which the government should definitude its responsibility and bear its duties.

Key words:social security; government responsibility; citycountry integration

本文責(zé)任編輯：李 樹