刑事政策的理論預(yù)設(shè)：國家、權(quán)力與公共政策

摘 要：刑事政策作為刑事法界域的一個基本范疇，是當(dāng)下理論界與實(shí)務(wù)部門的一個熱門話題。對作為刑事政策理論預(yù)設(shè)和邏輯前提的國家、權(quán)力、管理、決策、公共政策等范疇進(jìn)行研究，從而將刑事政策本身置于一個深廣的人文社會背景中加以考察，有助于提升刑事政策相關(guān)研究的理論品位，并充分釋放其實(shí)踐效能。

關(guān)鍵詞： 國家；權(quán)力；管理；決策；公共政策

中圖分類號：DF 73文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

從發(fā)生學(xué)與存在學(xué)的意義上講，刑事政策絕非一個孤立范疇，其不能脫逸作為其理論預(yù)設(shè)和存在根據(jù)的其他一些重要范疇而獨(dú)立存在、演化，比如國家、社會、權(quán)力、決策、政策、公共政策等。從某種意義上說，上述范疇在很大程度上決定了刑事政策的產(chǎn)生，并影響其存立形式與發(fā)展變化。筆者認(rèn)為，有必要對刑事政策的前提性范疇和背景性因素深入研究，通過超然于刑事政策之上、之外來審視這一當(dāng)下的熱門話題，將其置于一個更加廣闊的人文社會背景中來加以觀測、解析，從而提升刑事政策相關(guān)研究的理論品位，并充分釋放其實(shí)踐效能。

一、國家與社會：刑事政策的時代背景

毫無疑問，社會與國家都是特定歷史時段人類共同體的組織形式，那么，何謂社會，何謂國家，二者之間的界限何在？根據(jù)前南斯拉夫?qū)W者米拉·馬爾科維奇的觀點(diǎn)，社會是人們與自然界的關(guān)系和人與人之間的關(guān)系的總和。社會結(jié)構(gòu)是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會上層建筑兩個基本領(lǐng)域組成的。上層建筑可大體分為社會的社會——政治組織（包括社會生活的各種形式，如國家、法律機(jī)構(gòu)、政治組織等）和社會意識（包括法律——政治上層建筑和意識的高級形式，如宗教、道德、哲學(xué)、科學(xué)和藝術(shù)）［1］。國家作為上層建筑現(xiàn)象，是社會分裂為對抗性階級的必然結(jié)果。為防止階級對抗危及社會及其全體成員的生存，便產(chǎn)生了作為各種強(qiáng)制性手段集合的國家。占有生產(chǎn)資料的優(yōu)勢階級借助國家和對強(qiáng)制手段的壟斷，行使階級統(tǒng)治和管理社會的職能。雖然國家也承擔(dān)一些并不必然反映國家的階級屬性的職能，也不完全否定包括被統(tǒng)治階級利益在內(nèi)的某些普遍的社會利益，但其終極目的仍在于維護(hù)統(tǒng)治階級的利益和能夠促成這一利益的社會關(guān)系。馬氏的觀點(diǎn)在一定程度上揭示了社會與國家的本質(zhì)和表現(xiàn)形式，但必須指出，社會的上層建筑并不必然包括國家，因?yàn)楦鶕?jù)馬克思主義的基本立場，國家乃階級社會的產(chǎn)物，而社會是可以先于國家和階級而存在的。準(zhǔn)確的說，社會是指在特定的地域范圍內(nèi)、以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動為基礎(chǔ)的人類共同體，它包括一切經(jīng)濟(jì)的、文化的、交往的規(guī)則、制度和機(jī)制。在步入階級社會之后，國家層面的制度、組織結(jié)構(gòu)和法律體系與原有的社會機(jī)制相互作用、相互整合。從總體上說，階級社會包括兩個相對獨(dú)立而又相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，即市民社會與政治國家，兩者之間以多樣化的形式進(jìn)行互動［2］。

社會與國家成為人類存續(xù)共同體的基本形式不是偶然的，而是人類進(jìn)化與自然選擇的必然結(jié)果。究其實(shí)質(zhì)，乃是因?yàn)樯鐣蛧夷軌驗(yàn)槿祟惞餐w輸送維持其存在和發(fā)展的必需產(chǎn)品——秩序，其重要性對于任何一個人類共同體而言都是不言而喻的。因?yàn)椋谌魏螘r代，眾多擁有不同個體特征和不同利益需求的人聚合在一起，將大大增加環(huán)境的復(fù)雜性與相互行為的不可預(yù)期性。與此同時，人類對自然規(guī)律、社會規(guī)律的認(rèn)知與掌控能力均為一種有限理性，從而必然產(chǎn)生對制度、規(guī)則的強(qiáng)烈需求，將其作為個體與群體行動的尺度，以降低環(huán)境偶然性和相互行為的不可預(yù)期性，形成一種共同體的有序狀態(tài)。

在原始社會，人類智性蒙昧，生產(chǎn)力低下，為抵抗自然災(zāi)害的襲擾并獲取充足的食物，原始人類在血緣連帶的基礎(chǔ)上自發(fā)形成各種大大小小的生活群體，如氏族、部落、部落聯(lián)盟等，并在部落聯(lián)盟的基礎(chǔ)上形成了人類第一個社會形態(tài)——原始社會。原始社會階段的人類共同體一般規(guī)模較小，成員關(guān)系相對單純，但并不意味著成員個體之間沒有矛盾、爭斗。為了避免無序、混亂妨礙共同體的整體利益，在漫長的進(jìn)化歷程中，人類共同體內(nèi)部逐漸形成了能夠滿足其秩序需求的習(xí)慣、禁忌、原始宗教等規(guī)則系統(tǒng)。當(dāng)然，這一過程主要呈現(xiàn)為一種自然生發(fā)的狀態(tài)，是在長期的人類生產(chǎn)生活實(shí)踐中探索、總結(jié)出來的，人類作為主體有意識的能動創(chuàng)制的色彩比較淡薄。及至原始社會末期，生產(chǎn)力的發(fā)展導(dǎo)致人類實(shí)踐能力的提升與活動領(lǐng)域的拓展，原始人群數(shù)量大幅增長，出現(xiàn)了剩余產(chǎn)品。上述因素深刻改變了原始社會的基本面貌：原始人群自然自發(fā)的組織狀態(tài)趨于崩解，各原始人群呈融合擴(kuò)張的態(tài)勢，以血緣為標(biāo)準(zhǔn)的共同體劃分標(biāo)準(zhǔn)被地域所取代，占據(jù)剩余產(chǎn)品的氏族成員逐漸分化形成剝削階級雛形，初生階級之間的對抗開始產(chǎn)生，由此引發(fā)大量失序、失范的行為，而原有的規(guī)則系統(tǒng)已無法為變革社會提供充分有力的秩序支持，人類社會向何處去就成為一個現(xiàn)實(shí)而緊迫的課題。而國家——一種全新的制度安排在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生了。那么，國家的出現(xiàn)究竟給人類共同體帶來了怎樣的變化呢？正如有學(xué)者所指出的，人類進(jìn)入階級社會后，調(diào)節(jié)共同體內(nèi)部關(guān)系的制度就包括兩種：一是帶有暴力性質(zhì)的國家制度，一是沒有暴力色彩的各類社會制度。國家的職責(zé)便是彌補(bǔ)社會自我管理和自我調(diào)節(jié)機(jī)制的不足，并和社會制度一起營造群體生活所需的基本秩序［2］84。由此可見，無論是從時間順序還是從理論邏輯上看，國家都不必然優(yōu)于社會，它只是人類處理共同體內(nèi)部關(guān)系的一種特殊“設(shè)置”，當(dāng)社會層面的規(guī)范系統(tǒng)不足以維持個體間生存所需秩序的時候，國家便被創(chuàng)造出來。

必須承認(rèn)，國家與社會作為對立統(tǒng)一的制度安排，存在明顯的區(qū)別。在一定的歷史條件下，社會可以在沒有國家強(qiáng)制力介入的情況下，借助自身機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我管理、自行運(yùn)作。即便在步入階級社會之后，社會內(nèi)部的自主機(jī)能也能在不同程度上得到體現(xiàn)。從性質(zhì)上看，社會制度具有非強(qiáng)制性，道德、倫理、宗教等各種規(guī)則系統(tǒng)是人們在長期的共同生活實(shí)踐中逐漸形成的，是“一致同意的結(jié)果”。而國家產(chǎn)生和存在的合理性則在于其能夠運(yùn)用法律強(qiáng)制力進(jìn)行社會調(diào)控，彌補(bǔ)社會自我調(diào)節(jié)的不足。并且，國家調(diào)節(jié)具有某些獨(dú)特的優(yōu)勢，比如對暴力使用權(quán)進(jìn)行壟斷的規(guī)模優(yōu)勢，公共產(chǎn)品供給方面的效率優(yōu)勢，降低交易成本等。一般情況下，國家向公民輸送秩序的活動并非雙方合意的結(jié)果，公民必須無條件接受，否則就將承受法律上的不利后果。而個體在社會供給的秩序面前擁有比較大的行為自由度，其抗拒行為至多引發(fā)輿論譴責(zé)與精神壓力等無形后果。并且國家秩序偏向于建構(gòu)，社會秩序、民間秩序偏向于自發(fā)生長。當(dāng)國家與社會成為并立的人類共同體的秩序提供者之后，勢必引發(fā)一系列的后續(xù)問題，比如，在某個具體的社會活動領(lǐng)域到底應(yīng)當(dāng)采用何種制度安排、何種調(diào)節(jié)手段？人與人之間相互關(guān)系的性質(zhì)不同，所適用的調(diào)整方法也不同，有一些行為單純憑借社會性的手段就可以得到解決，另一些則完全需要國家出面才能得到解決，還有一些卻需要兩種方式結(jié)合起來。同一種社會關(guān)系或個體行為，制度安排不同、調(diào)節(jié)手段不同，效果就不相同，也可能是結(jié)果相同但付出的成本、代價(jià)不同。有學(xué)者指出，社會成本和國家費(fèi)用乃是確定國家和社會兩種制度安排力量對比的基本依據(jù)。人類因生存條件的改變所導(dǎo)致的巨大的社會成本是國家產(chǎn)生的根本原因。國家從社會中分離出來后獲得了相對獨(dú)立性，逐漸成為凌駕于社會之上并與之對立的力量。國家權(quán)力越大、對社會生活監(jiān)控得越嚴(yán)密、對社會制度取代得越多，他們越容易防止被統(tǒng)治階級侵犯自己的利益。但是，國家本身并不能直接創(chuàng)造社會剩余價(jià)值，但國家的維持與運(yùn)作卻是有成本的，國家擴(kuò)張的直接后果是國家組織費(fèi)用的上升，因?yàn)閲也粌H要維持龐雜的機(jī)構(gòu)和人員，而且要耗費(fèi)大量資源在收集、處理信息、執(zhí)行政策法律、實(shí)施管制監(jiān)督等方面。而且，國家擴(kuò)張還會遭致社會再生產(chǎn)能力削弱，其他社會成員可支配的剩余產(chǎn)品減少、生存質(zhì)量降低及由此產(chǎn)生的社會成員的抗拒。因?yàn)椋谝粋€特定的歷史階段，人們創(chuàng)造出來的剩余產(chǎn)品是有限的，因此，在國家與社會之間就存在一個資源劃分的問題。國家和社會間圍繞著剩余資源的劃分所進(jìn)行的博弈有一個重要的表現(xiàn)，即賦稅。細(xì)言之，國家與社會之間是以某種“交換”為條件的：國家提供保護(hù)與秩序，得到社會的物質(zhì)支持；社會支付一筆費(fèi)用（上繳賦稅），購買國家“出售”的公共產(chǎn)品。因?yàn)閲覊艛嗔吮┝κ褂脵?quán)，因而，“政治市場”的“定價(jià)”往往對它有利，結(jié)果國家在稅種和稅率的確定方面往往具有隨意性［2］50-51。但國家擴(kuò)張要受到特定時期社會剩余產(chǎn)品的總量和一般社會成員容忍底線的雙重限制。當(dāng)政治國家的觸角過度伸入市民社會的內(nèi)部時，往往就是社會成員反制和政治國家撤退的前奏。在這場“拉鋸戰(zhàn)”中，國家與社會兩種制度安排就達(dá)成了一種動態(tài)平衡。

二、權(quán)力：刑事政策的支撐性因素

如前所述，國家向社會成員輸出、提供秩序的行為具有強(qiáng)制性，共同體成員不能隨意抵制，否則就可能承受法律上的不利后果，而潛隱于國家行為強(qiáng)制性背后的主導(dǎo)性因素是——權(quán)力，而強(qiáng)制性僅僅是權(quán)力的一個重要特征而已。可以說，權(quán)力是社會科學(xué)和政治哲學(xué)中一個最古老、最糾纏、也最有魅力的概念。如何給權(quán)力下一個準(zhǔn)確的定義，古今中外的學(xué)者、政治家紛爭不斷，筆者擬將代表性觀點(diǎn)陳列如下并加以評述。國內(nèi)有學(xué)者根據(jù)解釋權(quán)力內(nèi)涵出發(fā)點(diǎn)及側(cè)重點(diǎn)的不同，將關(guān)于權(quán)力的各種觀點(diǎn)大致歸納為以下幾類：1.以權(quán)力的本源內(nèi)涵為基礎(chǔ)來解讀權(quán)力：權(quán)力是一種能力或力量；2.以人性為基礎(chǔ)來解讀權(quán)力：權(quán)力是滿足人性欲求（利益訴求）的工具；3.以結(jié)構(gòu)功能主義為基礎(chǔ)來解讀權(quán)力：權(quán)力是結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物和體現(xiàn)；4.以后現(xiàn)代主義為基礎(chǔ)來解讀權(quán)力：權(quán)力是多元、分散、非中心化的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系［3］。第一類觀點(diǎn)在國外學(xué)術(shù)界較為流行，其代表人物最早可以追溯至亞里士多德，他曾在政體理論中對權(quán)力作了間接的分析，認(rèn)為權(quán)力不僅是某些人統(tǒng)治另一些人的權(quán)利，而且是某種實(shí)際的力量［4］；盧梭認(rèn)為“國家權(quán)力”是“一切個人力量的聯(lián)合”，是“一種普遍的強(qiáng)制性的力量”［5］；馬克斯·韋伯則認(rèn)為，作為一種社會關(guān)系的權(quán)力是在社會交往中一個行為者把自己的意志強(qiáng)加在其他行為者之上的可能性，是哪怕遇到反對也能貫徹自己意志的任何機(jī)會［6］。同樣持“人性惡”立場的馬基雅維利與霍布斯關(guān)于權(quán)力的分析可以歸入上述第二種類型。霍布斯認(rèn)為，人們?yōu)榱俗陨砝婵偸遣幌б磺惺侄危瑥亩鴮?dǎo)致在國家和社會產(chǎn)生之前，人類自身的所謂自然狀態(tài)變成了“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，人們都處在不斷的恐懼中，都有暴死的危險(xiǎn)。因此，只有人人放棄生而有之的一部分權(quán)利，把其交付給一個人或者由一些人組成的議會，根據(jù)多數(shù)贊成原則把大家的意見變成一個意志，人們各自的意志服從這個意志，形成制約人惡本性的權(quán)力，也即“偉大的利維坦”，人類才能避免戰(zhàn)爭保全自己［7］。持第三種觀點(diǎn)的學(xué)者帕森斯認(rèn)為，從本質(zhì)看，權(quán)力是一種社會位置及其占據(jù)者的屬性，即結(jié)構(gòu)的屬性，它來源于一種結(jié)構(gòu)——功能模式，是個人憑借其在產(chǎn)生權(quán)力的組織中所處的位置而獲得的，這種位置就是整個社會為了維持其秩序、實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)所設(shè)計(jì)的功能性的位置［3］36。作為第四種觀點(diǎn)代表的福柯則獨(dú)辟蹊徑，采用后現(xiàn)代性的微觀政治理念，于邊緣性向度觀測權(quán)力，強(qiáng)調(diào)的是它的分散、多元性，從而豐富了權(quán)力研究的分析視角。福柯的權(quán)力觀可以分呈為下列一組命題：闡述權(quán)力：一是反對將權(quán)力視為統(tǒng)治權(quán)與物品的舊有觀念，主張權(quán)力是一種處于流動、循環(huán)過程中的關(guān)系；二是認(rèn)為權(quán)力并不是一種自上而下的單向性控制的單純關(guān)系，而是一種相互交錯的復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，每個人都運(yùn)動于相互交錯的權(quán)力網(wǎng)中，其既可能成為被權(quán)力控制、支配的對象，又可能同時成為實(shí)施權(quán)力的角色；三是主張權(quán)力的無主體性，在權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，每個個體都只是權(quán)力的一個點(diǎn)和運(yùn)作的工具，他既可能是權(quán)力的實(shí)施者也可能是權(quán)力實(shí)施的對象；四是主張權(quán)力是非中心化的，即權(quán)力無處不在，并不聚集于國家，而是通過許多非正式政治群體和組織加以分散，并與知識之間存在一種固有的關(guān)系［8］。

上述學(xué)說從不同視角揭示了權(quán)力的某些重要特征，但西方式話語別于我們的理解習(xí)慣，筆者較為贊同一位國內(nèi)學(xué)者的定義，即權(quán)力是“是一種迫使他人服從政治命令的政治力量”［9］。這一表述的價(jià)值在于除了指出權(quán)力具有強(qiáng)制性與壓迫性這兩大特征之外，還揭示了權(quán)力的一個重要本質(zhì)屬性，即政治性。筆者認(rèn)為，權(quán)力的概念宜避免泛化，正統(tǒng)意義的權(quán)力概念當(dāng)與國家、執(zhí)政黨等政治范疇緊密相連。某些學(xué)者認(rèn)為一般意義上的個人、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部也廣泛存在著權(quán)力的觀點(diǎn)不能成立，與非政治組織相聯(lián)的與其說是權(quán)力，不如說是權(quán)威。權(quán)威與權(quán)利之間盡管存在某些表象上的相似，但權(quán)力作為有組織的暴力及其折射出的最高程度的強(qiáng)制性（以法律甚至軍事力量為后盾）、單向性、絕對性（不可規(guī)避與不可妥協(xié)）、工具性（最終以經(jīng)濟(jì)利益為訴求）、自我擴(kuò)張性等基本特征都是一般性權(quán)威無可比擬的，比如父親對子女的控制力，經(jīng)濟(jì)組織對成員的影響力。需要指出，有些學(xué)者往往將權(quán)力、國家權(quán)力、政治權(quán)力、政府權(quán)力不加區(qū)分的使用，這種做法是欠妥的。筆者認(rèn)為，權(quán)力是最上位概念，國家權(quán)力處于其下位，同一位序的還有執(zhí)政黨權(quán)力；而政治性原本就是權(quán)力的一個基本屬性，故政治權(quán)力可以等置于權(quán)力使用；政府權(quán)力即一般所謂的行政權(quán)，與立法權(quán)、司法權(quán)一道居于國家權(quán)力的下位。

權(quán)力的分類同樣是一個容易讓人迷惑的問題。古希臘亞里士多德在總結(jié)雅典自由民主政治實(shí)踐的基礎(chǔ)上指出，一切政體都由三個要素構(gòu)成，即議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能，并主張建立一種由中產(chǎn)階級掌權(quán)以平衡貴族和平民的混合民主制［4］215。洛克提出了政府權(quán)力分立與規(guī)制的思想，他認(rèn)為，政府主要擁有以下三種權(quán)力：立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)。立法權(quán)指享有權(quán)利來指導(dǎo)如何運(yùn)用國家的力量以保障這個社會及其成員的權(quán)力；執(zhí)行權(quán)指在社會內(nèi)部對其一切成員執(zhí)行藉以維護(hù)社會秩序的有關(guān)法律規(guī)范；對外權(quán)指包括戰(zhàn)爭與和平、聯(lián)合與聯(lián)盟以及同國外的一切人士和社會進(jìn)行一切事務(wù)的權(quán)力。上述三種權(quán)力既相互獨(dú)立又相互制衡［10］。洛克的政府分權(quán)理念對孟德斯鳩和美國聯(lián)邦黨人深具啟發(fā)和影響。孟德斯鳩將洛克的學(xué)說修正為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的相互制衡牽掣，并首倡“以權(quán)力制約權(quán)力”，因?yàn)椋爱?dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了……如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了……如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán)，則一切便完了。”［11］而韋伯從一個橫斷面展現(xiàn)了權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，他把合法支配的權(quán)力區(qū)分為三種類型，即傳統(tǒng)型、超凡魅力型、法理型。筆者認(rèn)為，從行使方向上看，權(quán)力首先分為對內(nèi)權(quán)和對外權(quán)，前者指向全體國民，后者相對于其他國家或地區(qū)，對內(nèi)權(quán)又稱為統(tǒng)治權(quán)，對外權(quán)又稱為獨(dú)立權(quán)。如果將對內(nèi)統(tǒng)治權(quán)作進(jìn)一步細(xì)分，可以分出經(jīng)濟(jì)權(quán)（選擇所有制模式，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革）、政治權(quán)（選擇政治意識形態(tài)，進(jìn)行民主政治改良）、法權(quán)（決定憲政模式和法律制度的基本類型、框架體系）及文化權(quán)（決定精神文明建設(shè)的相關(guān)問題）等。

三、公共政策：刑事政策的類性歸屬

接下來有意義的問題是權(quán)力如何運(yùn)行，如何被權(quán)力持有者行使與掌控，從而為社會成員提供必要的秩序，并建立符合主體利益與愿望的統(tǒng)治狀態(tài)呢？這一問題可以切換為一個更容易理解的命題，即國家如何管理社會？首先來看管理。在現(xiàn)代社會，任何組織的有序狀態(tài)無不是特定主體自覺行動的產(chǎn)物，而這類行動最為普遍的表現(xiàn)形式就是管理：管理無所不在，任何個體、群體與組織形式均離不開對自體事務(wù)的管理。管理是人類生產(chǎn)實(shí)踐和日常生活中最普遍、最重要的活動之一，大到國家治理，小到社會的最小組織單位——家庭、個人，凡是有人群活動的地方，都離不開管理。美國學(xué)者瓊·瑪格麗塔博士就認(rèn)為，管理不是領(lǐng)導(dǎo)者的專利，人人都是管理者；管理也不僅僅局限于商業(yè)機(jī)構(gòu)，非營利機(jī)構(gòu)和社會公共部門同樣也需要管理。那么，何謂管理？西方學(xué)者西蒙認(rèn)為，決策貫穿管理的全過程，管理就是決策，一個組織是由決策者所組成的系統(tǒng)；孔茨認(rèn)為，管理就是設(shè)計(jì)和保持一種良好環(huán)境，使人在群體里高效率地完成既定目標(biāo)［12］。我國的周三多教授認(rèn)為，管理是社會組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動［13］；楊士文教授認(rèn)為，管理是一定組織中的管理者，通過實(shí)施計(jì)劃、組織、人員配備、指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)、控制等職能來協(xié)調(diào)他人的活動，使別人同自己一起實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的活動過程［14］。筆者較為贊同下述定義，即管理活動是一個主體和客體充分互動的過程，其中既有主體的權(quán)利、責(zé)任、目的、想象、行動、結(jié)果等，也有客體的規(guī)律、原則、道理、本性、被控制、被改變、滿足主體的目標(biāo)等。這個過程的順序是：首先通過授權(quán)形成一個明確的主客體關(guān)系（確定任務(wù)），主體通過對客體自身規(guī)律的研究并結(jié)合授權(quán)者的要求形成一個方案（目標(biāo)、決策），主體根據(jù)這個方案按自己的意志控制并改變客體（實(shí)施），客體在自身規(guī)律的支配下進(jìn)行活動（對抗），主體制定一個行為規(guī)范將客體的行為控制在一定的范圍內(nèi)（制度），通過一段時間的互動，主體對客體的行為規(guī)律有了進(jìn)一步的了解，客體的行為與主體的意志逐步趨于一致（文化），從而使主體的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。簡言之，管理，是主體（人）通過客體（對象）來實(shí)現(xiàn)自己的目的的一種活動［15］。通過管理活動的實(shí)施，主體得以使自身處于平穩(wěn)運(yùn)行、良性發(fā)展的態(tài)勢，并與周圍環(huán)境有序互動、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這彰顯出管理活動具有目的性、對象性、有序性等自覺理性色彩。

筆者認(rèn)為，從管理行為所涉及的環(huán)節(jié)的時空順序性的角度劃分，可將管理依序劃分為預(yù)測、決策、執(zhí)行、控制、評價(jià)等行為過程。在管理的諸環(huán)節(jié)中，決策具有特殊的重要性，意指主體在目標(biāo)訴求的導(dǎo)向下，結(jié)合對主客觀情勢的研判，形成宏觀的戰(zhàn)略抉擇或微觀的行動方案（決策），并通過有效調(diào)集、配置各種主客觀資源，從而促成決策內(nèi)容轉(zhuǎn)化客觀現(xiàn)實(shí)。可見，決策在管理諸環(huán)節(jié)中舉足輕重，發(fā)揮著承前啟后的功能。筆者認(rèn)為，決策在本質(zhì)上是一種正式意義的決定，決定是決策的上位概念。決策作為管理活動的一個不可或缺的環(huán)節(jié)，本身也體現(xiàn)為一個過程，通常包括識別決策要求、診斷和原因分析、方案制定、理想方案的選擇、方案的實(shí)施、決策實(shí)施結(jié)果的評估與反饋［16］。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，決策可以有不同的劃分，譬如宏觀決策與微觀決策、長遠(yuǎn)決策與短期決策、集體決策與個人決策、初始決策與追蹤決策等。決策并非針對一時一事所發(fā)出的指令，而是針對屬于決策預(yù)定范圍的事項(xiàng)作出的一種預(yù)先的導(dǎo)向性安排，要求在處理該預(yù)定范圍的具體事務(wù)時符合大致的原則要求。能夠決定或者影響決策的主體可以謂為決策主體，決策行為的普遍性決定了決策主體的廣泛性，國家機(jī)關(guān)、政府部門、政黨、經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體及至個人都享有自體事務(wù)的決策權(quán)。

進(jìn)一步收縮決策主體的外延，當(dāng)決策行為的發(fā)出者是國家、執(zhí)政黨或者國家機(jī)關(guān)等具有權(quán)力背景的主體時，就使決策從制定到施行的過程滲透了權(quán)力因素，從而具有了政治色彩，具備這種特點(diǎn)的決策就是政策。可以說，政策是現(xiàn)當(dāng)代社會最為重要、對社會及其成員影響最為深遠(yuǎn)的一類決策。有一個術(shù)語與政策聯(lián)系非常緊密，即公共政策。關(guān)于公共政策，國外學(xué)者論述頗多：托馬斯·戴伊將其界定為“政府選擇要做或者不做的事”［17］；威廉·詹金斯認(rèn)為公共政策是“由政治行動主體或行動主體團(tuán)體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策，包括目標(biāo)選擇、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，這些政策原則上是行動主體力所能及的”［18］；埃拉·夏坎斯基則認(rèn)為“政府的重要活動即為公共政策”［19］。不難看出，西方學(xué)者研究語境中的公共政策相當(dāng)于政治性主體所作的面向公眾的決策，即政策。筆者認(rèn)為，政策與公共政策之間無原則性區(qū)別，基本可以在同一意義上使用。雖然西方政策學(xué)者詹姆斯·安德森在《公共決策》一書中將政策制定者分為官方的和非官方的兩大類，并認(rèn)為后者通常包括利益團(tuán)體、公民或選民、大眾傳媒、思想庫等［19］2，但筆者認(rèn)為，它們只能為政治性主體的政策行為提供建議、咨詢或意見，或者通過游行、示威等行動去影響官方的政策活動，并不能直接制定影響社會公眾的公共政策。根據(jù)政策（公共政策）所作用的國家生活與社會關(guān)系的領(lǐng)域不同，可以分為對內(nèi)政策與對外政策，后者如新近我國倡導(dǎo)的構(gòu)建和諧世界的外交政策，前者如政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策、科技政策、文體政策、國防政策等。上述分類并非終極劃分，比如在經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)部還可以存在產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策、貿(mào)易政策等。有學(xué)者還從自上而下的縱向角度分出了元政策、總政策、基本政策、具體政策［20］。

在對政策相關(guān)問題的比較研究中，筆者發(fā)現(xiàn)了一個令人費(fèi)解的現(xiàn)象，即在政策或者公共政策的浩繁著述中，基本看不到刑事政策的身影。中外政策學(xué)者絕少在公共政策的闡述中言及刑事政策，惟有刑事法學(xué)者認(rèn)為刑事政策理所當(dāng)然的是一種政策，那么其與一般性公共政策有何內(nèi)在關(guān)系，刑事法學(xué)者就語焉不詳了。筆者認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因或許并不復(fù)雜——沒有從跨政策科學(xué)與刑事科學(xué)的復(fù)合視角進(jìn)行審視，從而導(dǎo)致長期以來刑事政策被政策學(xué)者排除在語境之外。

筆者認(rèn)為，刑事政策完全具備公共政策的基本特征和政策要素，不應(yīng)當(dāng)將二者割裂開來。事實(shí)上，根據(jù)作用的領(lǐng)域不同，刑事政策與經(jīng)濟(jì)政策、社會政策等是一種并立的關(guān)系，刑事政策是一種當(dāng)然的公共政策類型，刑事政策活動背后折射出的是國家刑事權(quán)的運(yùn)動。作為一種公共政策，刑事政策的生成離不開特定的前提和背景，而影響刑事政策產(chǎn)生、變動的因素相互作用、關(guān)聯(lián)共生的過程則可謂為刑事政策的生成機(jī)制。筆者著力論證社會、國家、權(quán)力、管理、決策、公共政策的用意正在于描述刑事政策的邏輯前提和背景性因素，只有將刑事政策置于一個更加廣闊的人文社會背景中加以研判，才可能從整體上提升刑事政策的理論研究品位，并充分釋放其實(shí)踐效能。

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The Theoretical Foundation of Criminal Policy: Nation， Power and Public Policy

LIU Peixu

(Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 400031， China)Abstract:

As a basic and an important category in the criminal law， criminal policy is a hot topic in either theoretical circle or in practice. If enough attention is paid to the theoretical preliminaries of criminal policy， such as nation， power， policy decision， public policy and so on， we can elevate the research level of criminal policy and display its practical value fully.

Key words:nation; power; policy decision; public policy; criminal policy

本文責(zé)任編輯：唐 力