反腐外部監督機制的比較與完善

摘 要：隨著世界各國反貪機構的建立，“誰來監督監督者”的問題已經成為各國政府和社會公眾廣泛關注的焦點。我國香港特別行政區廉政公署的外部社會監督制度和澳大利亞新南威爾士廉政公署的外部專門監督制度是解決上述難題的兩種典型實踐例證，二者各具特色，對于完善我國的人民監督員制度具有重要的借鑒和參考價值。

關鍵詞： 反貪機構；外部監督；社會監督；專門監督

中圖分類號：DF 83文獻標識碼：A

一、世界各國反貪機構概況

當今世界，隨著經濟全球化的迅速發展、科學技術的不斷進步和國際經濟、貿易、文化交流的日益頻繁，貪污腐敗犯罪呈現出集團化、智能化和國際化的發展趨勢并對各國的經濟秩序、政治穩定和社會進步造成嚴重的損害，逐漸成為一個世界性問題。面對日益嚴重和復雜的貪污腐敗犯罪，國際社會和世界各國經過共同努力，通過和簽署了《聯合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）。[2003年10月31日，聯合國大會第58/4 號決議通過了《聯合國反腐敗公約》，該公約于2005年12月14日生效。現有140個國家簽署了該公約并已有95個國家批準了該《公約》。我國于2003年12月10日簽署，2006年1月13日批準了該《公約》。參見：UN Convention Signatories. http://www.unodc.org/unodc/crime_signatures_corruption.html.]

（一）《公約》對反腐敗專職機關的要求

《公約》第6條和第36條分別規定了預防性反腐敗機構和打擊腐敗專職機關的問題，要求各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，確保設有一個或酌情設有多個預防腐敗機構。同時，應采取必要的措施，確保設有一個或多個機構或者安排人員專職負責通過執法打擊腐敗。《公約》第6條是一項強制要求，[根據《聯合國反腐敗公約實施立法指南》（2006），各締約國的公約義務分為三種：強制要求、任擇要求和任擇措施。對于強制要求，若國內立法原本沒有包含這些要求，則需要修正現行立法或通過新立法；對于任擇要求，締約國有義務進行認真考慮；對于任擇措施，締約國適宜考慮采取。]締約國負有采取立法措施或其他措施的義務，應根據本國法律制度的基本原則設立或維持一個或多個預防腐敗機構。而《公約》第36條則是一項任擇要求，締約國既可以建立全新的獨立反腐敗機構，也可指定現行組織內的一個機構或部門并擴大職權，使其成為警察部門、檢察部門、司法部門和其他（如行政）部門的一項更具體的專門工作。此外，聯合國一份解釋性說明文件指出，預防性反腐敗機構和打擊腐敗專職機關可以是相同機構［1］。聯合國反腐敗專家認為，專門的反貪機構具有專業性、自治性、獨立性、廉潔性、公眾可信性、保密性、責任性等優點，但同時也存在投入成本較高、現有機構排斥、執法合作障礙等缺點。各國是否有必要建立專門的反貪機構，要綜合考慮本國的法律、政策、資源和其它因素。如果腐敗已經蔓延到現有的反貪機構，且無法通過必要的改革進行調整時，就應當建立專門的反貪機構。如果現有的刑事司法制度可以對付腐敗問題，就不必成立專門反貪機構［2］。

（二）世界各國反貪機構的最新發展動態

在《公約》生效后，締約國紛紛采取行動，完善反腐敗立法，加強反腐敗機構建設，以加大預防和打擊貪污腐敗犯罪的力度。其中，建立反貪機構并加強反貪機構建設是締約國執行《公約》的一個重要的舉措。2005年和2006年，“透明國際”先后發布了兩份《世界反腐敗報告》。在兩個年度報告中，“透明國際”發布了全球62個國家的反腐敗立法和反貪機構的變化，反映出全球反腐敗立法和實踐的最新動態［3］。第一，在反腐敗立法方面，世界各國普遍制定和完善了國內反腐敗相關立法，包括專門的反腐敗立法以及與反腐敗相關的行政法律，從法律制度上推行反腐敗措施。其中，有16個國家通過或正在審議專門的反腐敗法律。[已通過專門反腐敗法律的有11個國家，包括阿塞拜疆、孟加拉國、哥斯達黎加、格魯吉亞、哈薩克斯坦、肯尼亞、馬來西亞、羅馬尼亞、斯洛伐克、南非、韓國；正在審議專門反腐敗法律的有5個國家，包括阿爾及利亞、英國、柬埔寨、摩洛哥、土耳其。]第二，在反貪機構方面，世界各國普遍加強了反腐敗機構的建設，賦予其廣泛職權，以預防和打擊腐敗犯罪。其中有21個國家成立了專門的反貪機構，[成立了專門反貪機構的國家包括：中國、阿塞拜疆、孟加拉國、剛果民主共和國、克羅地亞、捷克、危地馬拉、印度、印度尼西亞、愛爾蘭、哈薩克斯坦、肯尼亞、吉爾吉斯坦、拉托維亞、馬來西亞、尼泊爾、巴拿馬、巴布亞新幾內亞、韓國、斯里蘭卡、津巴布韋。在成立專門反貪機構的國家中，有些反腐敗委員會沒有偵查職能，而是側重于制定反腐敗政策或預防腐敗功能。]其他國家則進一步加強或整合現有的反貪機構，賦予其更大的偵查職權。如德國在一些州成立了反貪特別工作組，由檢察官、警察和會計師組成，共同查處復雜的腐敗案件。挪威則通過法律修正案，進一步加強警察對重大腐敗案件的偵查權力，警察在經法院批準后可以進行監聽。在《公約》生效后，我國也采取了積極的舉措，設立了專門的國家預防腐敗局，切實履行《公約》義務。[2007年5月31日，經過充分的研究論證，我國正式批準設立國家預防腐敗局，該局的主要職責：一是負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導；二是協調指導企業、事業單位、社會團體、中介機構和其他社會組織的防治腐敗工作；三是負責預防腐敗的國際合作和國際援助。參見：《人民日報》2007年9月14日第10版。]同時，也進一步強化現有的反腐敗機構，加大打擊腐敗犯罪的力度。第三，在反腐敗改革的力度方面，各國根據本國實際，采取了各種不同的反腐敗措施。較為廉潔的國家一般采取較為輕緩的方式，完善相關立法，強化反貪機構，鞏固已經取得的反腐敗成效。[在“透明國際”發布的2006年度 163個國家清廉指數排行榜上，位居前22位的較為廉潔的國家都沒有進行專門的反腐敗立法和建立新的反貪機構，包括英國、加拿大、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、新西蘭、瑞士、美國。]一些腐敗較為嚴重的國家，在選舉獲勝或政權更替后，迫于執政的需求和國際壓力，強力推行反腐敗改革，進行反腐敗的專門立法和成立專門的反貪機構。

綜觀世界各國的反貪機構，可謂職能不同，形式多樣。根據美國學者約翰·海爾布魯恩的歸納，當今世界各國的反貪機構可以劃分為4種模式：第一種是全能模式，反貪機構具有偵查、預防和教育功能，如香港特別行政區廉政公署；第二種是偵查模式，反貪機構規模小但偵查權高度集中，如新加坡貪污調查局；第三種是議會模式，反貪機構獨立于行政和司法機構，只向議會報告工作，如澳大利亞新南威爾士州廉政公署；第四種是多部門模式，一些部門相互獨立，共同承擔反腐敗職責，如美國聯邦政府道德規范局的腐敗預防功能與司法部偵查、起訴職能相互補充，共同減少腐敗［4］。上述模式都有反腐敗成功的典范，許多國家借鑒這些模式，建立起本國的反貪機構。

二、“誰來監督監督者”問題的提出

（一）“誰來監督監督者”問題的提出

當世界各國普遍建立反貪機構，并賦予其獨立而廣泛的權力時，“誰來監督監督者”的問題隨之產生并成為本國政府和社會各界關注和爭辯的焦點。“雖然行動上的獨立是贏取及維持公眾信任的關鍵，但是這種獨立性并不表示可以為所欲為。一個基本的問題就是：誰來監察這些監察人員呢？”［5］“誰來監督監督者”的問題涉及到反貪機構的責任機制問題，反貪機構是否具有必要的責任機制來保障機構的獨立性、人員的廉潔性和權力行使的公正性，這種責任機制將決定反貪機構反腐敗的力度與效果。這一問題在反貪機構初建時顯得極為突出，因為許多國家和地區都是在腐敗肆意蔓延，特別是腐敗已經廣泛存在于警察執法活動中的情況下，基于新政府的政治意愿、社會呼聲和國際社會的壓力而建立起專門的反貪機構，如澳大利亞、新加坡和香港。“建立反貪機構時，應當考慮強大而獨立的反貪機構是否具有責任性，使機構中腐敗的可能性被減少至最低程度。”［6］ 

（二）反貪機構的責任制度的建立

為了防止反貪機構濫用權力，侵犯無辜，甚至成為打擊政治對手的工具，絕大多數國家和地區建立了反貪機構責任制度，以保證其獨立性與公正性。這主要包括以下3個方面的內容：第一，通過嚴格的首長選任制度和人員招募制度以及細致的職業操守，保證反貪機構首長和人員具有良好的道德品質和較高的專業水平；第二，制定和完善法律，明確反貪機構和人員的職責與權力，通過公開、透明的法律程序，保障權力的獨立和公正行使；第三，建立對行政首長或議會的工作報告制度和內部投訴調查制度，保證反貪機構的工作及其人員受到監督。從理論上講，如果能夠很好地執行上述責任制度，便可以保證反貪機構及其工作人員的獨立性與公正性。但從監督的角度看，上述制度還存在一定的局限，因為“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”［7］。該制度設計的出發點更多地依賴于監督者自身的素質來保證權力行使的公正性。雖然也有內外部監督制度，但監督的力度尚不足以從制度上有效地預防腐敗。行政首長或議會有權審議反貪機構工作報告并對其進行監督，但報告的概括性決定了這種外部監督只能是宏觀監督。內部監督制度具有針對性和專業性，可以起到重要的監督作用。由于其監督對象的內部性和監督過程的封閉性，社會公眾出于對社會原有腐敗程度的擔憂，對內部監督的公正性和有效性往往懷有疑慮。一些學者認為，“反貪機構的責任機制至關重要，通過體制內監督是不夠的，必須有其它的外部責任機制作為支持，以保證反貪機構的有效性。”［4］

（三）反貪機構的外部責任制度

為了進一步加強反貪機構的外部監督，一些國家和地區建立了由社會賢達參與的社會監督制度，不僅可以有效地防止反貪機構濫用權力，加強人權保障，而且能夠增強社會公眾對反貪機構的理解和信任，促進反腐敗行動在全社會的開展。如中國香港特別行政區、澳大利亞新南威爾士州、中國、韓國、塞拉利昂等。中國香港廉政公署和澳大利亞新南威爾士廉政公署已經建成兩種較為成功的反貪機構模式，受到世界各國的關注和仿效。在世界范圍內，阿根廷、幾內亞、印度、毛里求斯、博茨瓦納、波斯尼亞、黑塞哥維等國家建立起了全能模式的反貪機構，泰國、坦桑尼亞、保加利亞等國家建立起了議會模式反貪機構。這些國家建立的反貪機構形式有所不同，卻更加符合本國的實際情況。雖然一些國家借鑒建成了較為成功的反貪機構模式，但并未能夠有效地減少貪污腐敗。其原因不僅在于反腐敗政治意愿的微弱、部門間配合的脫節以及財政預算的極度限制，而且在于缺乏必要的外部社會監督 ［4］。從上述反腐敗經驗可以發現，外部社會監督制度十分重要，是反貪機構公正廉潔的制度保證。如果借鑒成功模式，建立起具有較大偵查權的反貪機構，但沒有相應地建立起必要的外部責任制度，則難以發揮好反貪機構的反腐敗功能。這些經驗不僅對專門的反貪機構具有指導作用，而且對采用綜合模式的反貪機構也有參考價值。外部監督在一定程度上解決了“誰來監督監督者”的問題，但外部監督采取何種模式，是采取社會監督還是專門監督，則是各國政府在考慮建立新的外部監督制度時需要認真思考和權衡的重要問題。

三、社會監督與專門監督之比較

澳大利亞和中國香港特別行政區一直被國際社會認為是較為廉潔的地區，“透明國際”2006年度清廉指數排行榜顯示，兩者在163個國家和地區中分別位居第9位和第15位。但是在30多年前，澳大利亞和香港社會也曾一度腐敗猖獗，特別是在警察等執法機構中

普遍存在貪污受賄現象，嚴重影響社會經濟發展和公眾信心。為了預防和懲治腐敗，香港和澳大利亞部分州先后成立了專門的反貪機構——廉政公署，同時建立起由社會賢達參與的外部監督制度，從而有力地保證了反貪機構的公正性和廉潔性，并通過卓越的反腐敗成效獲得了社會公眾的廣泛信任和支持。

（一）香港廉政公署的外部社會監督制度

1974年2月15日，《廉政公署條例》（香港法例第204章）生效，香港廉政公署（ICAC）（以下簡稱“廉署”）于同日正式成立。廉署設有嚴謹的外部社會監督制度，其各項職責分別受到4個咨詢委員會的監察和審查。其中，審查貪污舉報咨詢委員會(Operation Review Committee)，負責監察廉政公署的偵查工作。該委員會的主席和委員由行政長官委任，由17名委員組成。其中，律政司司長或其代表、警務處處長或其代表、行政署長和廉政專員為官方成員。其余13位委員為非官方委員，由社會各界代表組成。非官方委員的任期為2年，可以連任。審查貪污舉報咨詢委員會主席由非官方委員擔任。該委員會的主要職責包括：（1）聽取廉政專員報告廉署接獲的所有貪污舉報，以及廉署如何處理這些舉報；（2）聽取廉政專員報告所有歷時超過一年或需要動用大量資源的偵查個案之進展；（3）廉政專員須盡早向委員會報告由其授權進行搜查的次數及理由，并須解釋急需進行搜查的原因；（4）聽取廉政專員報告疑犯獲廉署保釋超過6個月的所有個案；（5）聽取廉政專員報告廉署已完成偵查的個案，并就律政司決定不予檢控或警誡的案件，建議應采取的行動。（6）建議廉政專員對廉署管轄范圍內進行偵查所得資料的送交處理等。2006年，該委員會召開了8次會議，審議由廉署執行處擬備的報告，共聽取了203宗檢控個案報告，并審議了46宗未提起檢控的主要案件。其中一個由3位非官方委員輪流組成的小組委員會，年內舉行了8次會議，就2 576宗性質較輕微的案件以及678宗無法追查的貪污舉報進行了審議和提供意見，小組委員會隨后將審議結果向委員會報告，并得到了委員會確認。該委員會通過審議報告的方式，對廉署執行處的工作進行了有效的監察［8］。

此外，廉政公署還受到廉政公署事宜投訴委員會（ICAC Complaints Committee）的監督。該委員會主席及成員由行政長官委任，一共由8位成員組成，包括2位行政會議成員、2位立法會議員、3位社會人士以及申訴專員公署的代表。該委員會的主要職責包括：（1）監察廉署如何處理任何人士對廉署及其人員所作不涉及刑事法的投訴，并在委員會認為恰當時進行檢討；（2）找出廉署工作程序中任何導致或可能導致投訴的漏洞；（3）在委員會認為恰當時，向廉政專員提出建議，或在認為有必要時，向行政長官提出建議。2006年，該委員會舉行了3次會議，共審議了廉署提交的24宗投訴的23個調查報告，涉及到行為不當、疏忽職守和濫用權力的84項指控。其中，有5宗投訴所涉及的5項指控被證明屬實或部分屬實，廉署已經給予有關人員適當的訓示處理［9］。

（二）澳大利亞新南威爾士州廉政公署的外部監督制度

1988年9月，為了遏制在議會、司法以及公共機構中存在的腐敗，澳大利亞新南威爾士州借鑒香港的反腐敗經驗，通過《廉政公署法案》，成立了廉政公署(ICAC)（以下簡稱“廉署”）。新南威爾士廉署的工作受到兩個委員會的外部監督。一是議會聯合委員會（Parliamentary Joint Committee），由代表各黨派的州參眾兩院議會議員組成，負責從整體上監督審查廉政專員公署的工作和報告，它可以審查腐敗的發展動態，但不能調查廉署的具體行為和重新審議廉署對具體案件的處理決定。二是業務審查委員會（Operations Review Committee），由政府官員和社會賢達組成，負責對廉署的具體工作和案件進行審查并提供建議，以保證廉署的偵查和處理具有責任性。根據《廉政公署法案》第60條規定，業務審查委員會由8名委員組成，包括3名當然委員和5名任命委員。當然委員包括廉政專員、副廉政專員和警察局長。在任命委員中，有1名委員經州司法部長和廉政專員推薦由州長任命；其他4名委員經法令規定的部長和廉政專員推薦由州長任命，代表社會各界。任命委員的任期為12個月，可以重新任命而連任。業務審查委員會主席由廉政專員擔任。業務審查委員會的主要職責是針對下列事項為廉政專員提供建議：（1）廉政公署應否偵查某一舉報；（2）廉政公署應否對已經偵查的案件繼續偵查；（3）廉政公署應否中止案件偵查；（4）其他廉政專員認為需要咨詢的事項或者業務審查委員會委員認為需要引起廉政專員重視的事項。2004年至2005年，業務審查委員會召開了6次會議，審議廉署有關舉報和偵查事項1 897件，其中，385件屬于情況通報。在剩余的1 346件中，業務審查委員會對1 041件處理意見沒有任何修改或評論，約占77.2%；對192件案件進展報告表示接受，約占14.2%；對96件報告作出特別評論或修改，約占7.1%；對17件處理意見拒絕接受或認為需要補充信息或補充報告［10］。可見業務審查委員會對廉署的偵查工作起到了一定程度的監督制約作用。2004年10月，新南威爾士州政府任命布魯斯·邁克克林托克（Bruce McClintock）律師對《1988廉政公署法案》進行審查，研究該法案是否足以實現廉署的設立目的。2005年1月，法案審查工作完成，形成修改法案的報告。在審議2005年法案修正案的過程中，議會成立了專門委員會對廉署的運作情況進行審查，認為業務審查委員會存在三方面的問題，有可能影響其公正與效率：一是該委員會主席由廉政專員擔任；二是委員屬于兼職工作；三是審議的信息都來自于廉署準備的材料，委員沒有能力知曉廉署決定背后的決策情況。據此，議會提出建立一種更加專業的外部監督，由專職人員審查廉署的決定［11］。2005年4月，議會通過了《2005年廉政公署法案（修正案）》。根據該法案的規定，從2007年7月起，成立廉政公署督察專員辦公室，督察專員由州長任命，負責監督廉署偵查權的行使、調查對廉署人員的舉報、投訴和監督廉署偵查行為是否符合法律規定，是否出現拖延以及是否侵犯他人隱私權［12］。 該法案賦予督察專員廣泛的權力，可以查閱廉署的任何文件，以保障其行使監察職責。在成立督察專員辦公室的同時，業務審查委員會繼續運作，履行其社會監督職責。2006年5月26日，議會在總結督察專員辦公室工作的基礎上，認為督察專員辦公室可以取代業務審查委員會，于是通過了《2006年廉政公署修正案（業務審查委員會）》，廢除了業務審查委員會。

監察專員辦公室在成立后，便開始對廉政專員公署工作進行監察。一方面，通過審查廉政專員公署的行動是否符合法律，進而提出制度完善建議。2005年7月至2006年6月，監察專員辦公室對廉署舉報評估處理制度是否符合《廉政公署法案》有關規定進行了審查，通過對廉署在該年度評估處理的全部舉報中隨機選出的215項進行審查，發現有2%的舉報評估處理存在制度問題，不利于公正處理。針對上述問題，督察專員在其審查報告中向廉政公署提出了改進建議。另一方面，通過處理對廉政專員公署的舉報和投訴，督察廉署案件的處理。2005年7月至2006年6月，監察專員辦公室接到35宗對廉政專員公署官員的舉報，經過評估審查，對24宗舉報作出了處理決定，剩余11宗尚在評估審查中。其中，對21宗舉報作出了不予調查的處理決定；對3宗舉報進行調查后，提出處理意見并移交廉政公署自行處理。2006至2007年，督察專員辦公室對廉署的制度完善和個案處理事項進行了跟蹤，以促使相關問題的解決，使廉署更加廉正高效［13］。

（三）社會監督與專門監督的優劣比較

為了保證反貪機構的廉潔性與公正性，香港廉署和新南威爾士廉署都建立了外部社會監督制度，由社會賢達參與到審查監督反貪機構的偵查工作中去。經過若干年的實踐，香港廉署的外部社會監督制度得到社會各界的支持而得以不斷發展完善，而新南威爾士廉署的社會監督制度被廢除，取而代之的是專門監督制度。社會監督和專門監督成為世界各國完善反貪機構監督制度，解決“誰來監督監督者”問題的兩種改革思路和實踐例證，兩種模式各具特色，目的都是增強反貪機構的獨立與公正，獲取社會公眾的信任和支持。究竟選擇哪一種模式，都是由其特定的社會、法律、經濟、文化等制度因素所決定的。

面對“誰來監督監督者”的問題，香港廉署和新南威爾士廉署都選擇了外部社會監督制度，讓代表社會各界的賢達人士來監督監督者。香港廉署的審查貪污舉報咨詢委員會制度與新南威爾士廉署的行動審查委員制度相比較，從形式上看，兩者在名稱、委員會組成、監督對象、議事程序等方面有許多共性。但從組織結構、社會監督方式等方面看，兩者卻存在較大的差異，正是由于這種差異，最終導致了社會監督制度在新南威爾士被廢止。兩種制度的差異性主要體現在以下3個方面：第一，社會監督的民主參與程度不同。香港廉署的審查貪污舉報咨詢委員會中有13位非官方委員，占委員總數的大多數。新南威爾士廉署的行動審查委員中有4位代表社會各界意見的委員，占委員總數的一半，并且這4位委員的任命要經廉政專員推薦。第二，社會監督的方式不同。在香港，對于廉署偵查工作的審議分為小組委員會會議和全體委員會會議，廉政專員參加全體委員會會議，不參加小組委員會會議。委員會主席由非官方委員擔任，實行非官方委員主導決策機制，廉政專員只是其中普通一員。由3位非官方委員組成的小組委員會對廉署如何處理接到的貪污舉報事項進行獨立審議，并將審議結果報告全體會議。而新南威爾士實行官員主導決策機制，委員會召開會議時，廉政專員擔任委員會主席，如果廉政專員缺席，由廉政副專員主持會議并享有主席職責。會議決議通過投票方式進行，如果出現對等票時，會議主持人具有決定票［14］。第三，社會監督的效力不同。雖然兩種制度的監督效力都屬于間接監督，并不必然地引起特定的監督后果。但由于制度的差異，社會監督的效力也不同。香港廉署的審查貪污舉報咨詢委員會具有獨立性，不僅對行政長官負責，更要對社會公眾負責。該委員會每年要向行政長官提交報告，并將報告向社會公開，接受社會各界的廣泛監督。根據工作職責，咨詢委員會可以向行政長官反映任何值得關注的執行處運作情況或該委員會所面對的任何問題［8］ 。廉政專員對委員會作出的代表絕大多數委員的意見應當給予重視。而新南威爾士廉署的行動審查委員是在廉政專員或廉政副專員主持下召開會議并形成審查意見。如果廉政專員贊同該意見，自然會被采納。如果廉政專員不贊同大多數委員的意見，就很難被采納。

從上述兩種社會監督制度的差異可以看到，新南威爾士廉署的行動審查委員的 “社會監督”民主化程度不高。在這種監督制度中，由于參與其中的社會公眾沒有監督的獨立性，很難發揮社會監督的作用。如前所述，新南威爾士議會認為廉署行動審查委員存在3個問題，其中委員會主席由廉政專員擔任是影響社會監督制度發揮作用的關鍵性問題。這一問題在香港也曾出現過，原來廉署的各咨詢委員會主席均由廉政專員擔任。但1995年之后，隨著各咨詢委員會監察職能的擴大，廉政專員不再擔任各委員會主席，主席一職改由委員會中的非官方成員擔任，其目的是加強監察制度的獨立性［5］1021。面對行動審查委員存在的問題，新南威爾士議會沒有借鑒香港的經驗對《廉政公署法案》予以修改，而是放棄了原有的社會民主監督制度，建立新的專門監督制度。

從新南威爾士廉署外部監督制度的改革可以看到，其監督的理念更注重分權制衡，改革的方式更側重于推陳出新，采用進行變革性改革、廢除原有制度的方式。這種改革的思路與方式，在新南威爾士州也曾有過先例。1996年2月，皇家獨立調查委員會對新南威爾士警察機構進行調查后，認為腐敗在新南威爾士警察機構中嚴重存在，現行的警察反腐敗機構不足以有效預防和查處腐敗案件，建議成立新的獨立的警察反腐敗機構。皇家獨立調查委員會的建議得到了州政府和議會的支持， 1996年6月，通過了《警察操守公署法案》（Police Integrity Commission Act 1996），成立了警察操守公署（Police Integrity Commission），負責預防和偵查警務人員貪污及其他嚴重瀆職行為。該署與新南威爾士廉署一樣，擁有廣泛的偵查權力，為保證其獨立公正地行使權力，建立了兩項外部監督制度。一是議會聯合委員會（Parliamentary Joint Committee），由代表各黨派的州參眾兩院議會議員組成，負責從整體上監督警察操守公署的工作和報告。二是設立警察操守公署督察專員（Inspector of the Police Integrity Commission）， 負責監督警察操守公署的偵查行為是否符合法律規定、調查對警察操守公署人員的舉報投訴和評估警察操守公署行使權力程序的有效性和適當性［15］。從警察操守公署及外部監督制度的設立可以看到，新南威爾士州應對腐敗的改革方式表現為投入大量的資源，成立更多的機構，以提高反腐敗的針對性和監督反貪機構的專業性，從而形成兩個專門反貪機構共存的特色局面。同時，建立起相同的外部監督制度，這應當是新南威爾士廉署外部社會監督制度被廢除的一個重要的制度性因素。

四、我國人民監督員制度的完善

(一) 解決“誰來監督檢察機關”這一問題勢在必行

在我國，人民檢察院是國家的專門法律監督機關，負責預防、偵查和起訴貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪。多年來，檢察機關依法查辦大量的職務犯罪案件，為強化法律監督，促進黨風廉政建設作出了重要貢獻。但在司法實踐中，在查辦職務犯罪過程中還存在不少問題，特別是一些地方檢察機關的偵查水平和辦案質量不高，有的甚至濫用職權、以案謀私。針對這些問題，檢察機關采取了一系列措施，完善內部監督制約，起到了積極作用［16］。有學者指出，“誰來監督監督者的問題是檢察法律監督模式最根本的制度性缺陷”。針對“誰來監督檢察機關的檢察權”的問題，有學者

提出“在加強國家權力機關對執法機關總體上的法律監督職能的同時，強化社會監督”的對策建議。[該學者認為，“在社會主義中國，所有國家公共權力都是來源于人民的授權，決定了國家權力的行使，必須以服從于人民為宗旨，并自覺接受人民的監督”。同時，該學者高度評價了最高人民檢察院推行的“檢務公開”制度。參見：郝銀鐘.評檢察機關法律監督合理論［J］.環球法律評論，2004（冬季號）:448；郝銀鐘.刑事公訴原理［M］. 北京:人民法院出版社， 2004:281-282.]。

2003年10月，最高人民檢察院根據《憲法》的規定和中央司法體制改革的總體要求，在不涉及法律修改的前提下，積極開展人民監督員試點工作，由來自社會各界的人民監督員對在檢察機關查辦職務犯罪案件中出現犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件和擬不起訴情形進行外部社會監督。到2006年底，全國已有86%的檢察院開展試點工作。2006年共有5 191件擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件進入監督程序，其中人民監督員不同意辦案部門原擬定意見的252件，占4.85%；檢察機關采納人民監督員意見的178件，占70.6%；對未采納的，依據事實和法律向人民監督員作了說明。人民監督員制度在促進公正執法、保證辦案質量、增進司法民主等方面的作用進一步顯現［17］。檢察機關開展人民監督員試點工作，把《憲法》和法律關于一切國家機關必須接受人民監督、傾聽人民意見的規定具體化、制度化，是發展社會主義民主政治，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的表現，是順應歷史潮流，擴大公民有序參與政治，尋求社會權利制衡國家權力的生動實踐，符合民眾參與司法的國際潮流和政治文明建設的進步趨勢，得到了黨中央、全國人大和社會各界的贊同和支持。 

（二）對人民監督員制度需要理性的分析與審視

人民監督員制度是我國檢察機關面對“誰來監督監督者”的問題做出的制度回應，但在實施過程中，一些地方存在流于形式等問題。有必要重新審視人民監督員制度的性質，通過與國外相關制度的比較，找出完善這一制度的措施或辦法。我國的人民監督員制度具有以下特征：

1人民監督員的監督性質是社會監督

某項監督制度的性質是由監督主體性質決定的，而不是由監督對象決定的。人民監督員的社會性決定了這項制度只能是社會監督，而不是權力監督。雖然人民監督員有權對檢察機關查辦職務犯罪案件中的某些情形進行監督，但這不能改變其社會監督的性質。對具體案件的監督屬于業務監督，但業務監督并不等同于專門監督，業務監督包括專門的業務監督和社會的業務監督兩種形式。兩種業務監督的標準是不同的，前者要求按照法律的專業標準進行監督審查，后者要求按照社會公眾的認知標準進行監督評判。例如，就澳大利亞新南威爾士廉署督察專員辦公室和審查委員而言，前者屬于專門的業務監督，后者屬于社會的業務監督，兩者的人員組成和監督標準都是不同的。

2人民監督員的監督范圍是重點

人民監督員制度設計之初，其監督范圍是通過對檢察機關辦理直接偵查案件工作進行分析，找出容易出問題的關鍵環節，著眼于解決在審查逮捕、撤案和不起訴環節存在的突出問題，最后確定對 “三類案件”進行監督［16］5。可以看到，人民監督員的監督范圍是經過充分論證而確定的，其重點在于解決突出問題。人民監督員根據“三類案件”的情況，不定期召開會議逐案審查監督，具有較強的針對性。香港廉署審查貪污舉報咨詢委員會和原新南威爾士廉署業務審查委員會的監督范圍則屬于全面監督，即有關委員會對任何一項貪污賄賂舉報是否開展偵查、偵查進展情況、偵查后案件的處理等工作實行全程動態監督。兩個委員會都實行定期會議制，每次會議對不特定數量案件的處理情況進行審議監督，具有一定的概括性。

3人民監督員的監督方式和效力是實質性監督

人民監督員對“三類案件”有權通過審查進行監督，對“五種情形”有權通過提出意見進行監督。應予明確的是，監督的處理方式是多樣的，并非只有有權直接糾正違法的監督才是真正的法律監督。對于社會監督，監督主體只能通過提請、建議的處理方式進行間接監督，無權直接改變、停止被監督對象的違法行為［18］。即使是專門的權力監督，也存在不能直接改變、停止被監督對象違法行為的情況，如檢察機關對刑事判決、裁定的監督，人民檢察院只能通過依法提出抗訴的方式對人民法院確有錯誤的判決、裁定進行法律監督。對于確有錯誤的判決、裁定，最終只能由人民法院進行糾正。所以，人民監督員的監督是一種實質監督，不是可有可無的業務咨詢，其監督意見將引起一定的程序，從而對職務犯罪案件的處理形成一定的監督制約。檢察長或者檢察委員會應當分別根據職責權限，對人民監督員的表決意見和有關檢察業務部門的意見進行審查，必要時可以聽取人民監督員和有關檢察業務部門的意見。審查后同意人民監督員表決意見的，有關檢察業務部門應當執行；檢察長不同意人民監督員表決意見的，應當提交檢察委員會討論；檢察委員會不同意人民監督員表決意見的，應當依法作出決定。在香港，審查貪污舉報咨詢委員會雖然屬于廉署4個咨詢委員會之一，但是它并不是單純的咨詢，而是通過為廉政專員提供咨詢意見的方式對廉署執行處工作進行有效的監督［8］。

4人民監督員應實行人員精英化。為了保證對職務犯罪偵查權社會監督的穩定性和有效性，監督人員需要具有良好的社會公信力，其道德操守、文化素質和法律水平以及監督結果才能得到社會公眾的信任和支持，即社會監督人員的選擇應當實行精英化而不是大眾化。目前，在開展人民監督員試點工作單位的監督員中，人大代表和政協委員占有較大比例，可以說在一定程度上實現了精英化。香港廉署的審查貪污舉報咨詢委員會和新南威爾士廉署的行動審查委員都實行精英化，由來自不同界別的社會賢達代表市民監督廉署的反貪工作。相比之下，由于監督的對象不同，[在監督的對象方面，人民監督員制度與美國大陪審團制度、日本檢察審查會制度具有本質的區別。美國的大陪審團制度監督的重點在于防止檢察官濫用訴權，對無罪或輕罪的人提起訴訟，側重保護訴訟當事人的權利。日本檢察官擁有較大的不起訴自由裁量權，設置檢察審查會的目的和監督的重點在于防止檢察官濫用不起訴權，對有罪的人不提起訴訟，側重保障國家追訴力度。]美國的大陪審團制度和日本的檢察審查會制度實行的是成員大眾化。

（三）應當進一步完善人民監督員制度

香港和澳大利亞新南威爾士的成功經驗表明，對反貪機構的外部社會監督制度非常重要，不僅可以對職務犯罪偵查權進行有效的社會民主監督，而且會贏得社會公眾對反貪機構的信任和支持。[2006年香港特別行政區廉政公署年報指出，廉政公署周年民意結果顯示，幾乎全部被訪者（98.9%）認為廉署值得支持。絕大部分被訪者（97.1%）表示他們對廉署的信心在未來一年會增加或維持不變。大部分被訪者（92.6%）相信廉署會將舉報資料保密，而72 %的被訪者表示他們向廉署舉報貪污時會透露身份。2006年新南威爾士州公眾隨機調查結果表明，92%的人認為應當舉報貪污，87%人認為個人有責任舉報貪污，83%的人表示如果他們發現貪污會舉報。參見：《2006年度香港特別行政區廉政公署年報》 www.icac.org.hk;Community Attitudes to Corruption and the ICAC: Report on the 2006 Survey. www. icac. nsw .gov.au. ]2006年，新南威爾士州廢除了社會監督制度，建立起專門監督制度，其對制度的抉擇不可簡單地評判優劣，關鍵要看制度設計能否實現制度目的和符合本國司法實踐。我國的人民監督員制度經過4年多的試點，不僅獲得了社會各界的認同與支持，而且切實發揮了外部社會監督的制約作用。但是，從制度的合理性與有效性角度看，它還存在不完善之處，易于出現因監督不到位而流于形式的可能。筆者認為，應當按照社會民主監督的規律，總結借鑒其它國家和地區反貪機構外部社會監督制度的成功經驗與失敗的教訓，進一步完善人民監督員制度，增強社會監督的有效性，并及時通過全國人大立法的方式確立這項制度。具體建議如下：第一，按照社會公眾監督偵查權的監督規律，應適度擴大監督范圍，就檢察機關對實名舉報初查后擬作出不予立案處理意見的案件實施監督，充分保障公民對國家機關和國家工作人員進行民主監督的權利；第二，在委員會組織形式方面，應根據監督“三類案件”與“五種情形”案件的不同性質，分別設立人民監督業務審查委員會和人民監督投訴審查委員會，提高監督的針對性，防止監督流于形式；第三，人民監督員應由各級人大、政協和社會各界推選，由人大任命；第四，人民監督委員會應每年向同級人大作出專項工作報告。

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［18］ 湯唯，孫季萍.法律監督論綱［M］.北京:北京大學出版社，2001:76.

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On Comparison and Improvement of External Monitoring System of

AntiCorruption Agencies

Zhangjian

(The People’s Procuratorate of Guangdong Province， Guangzhou 510623， China)

Abstract:With the establishment and enhancement of anticorruption agencies all over the world， the issue “who supervises supervisors” has caused constant disputes and been concerned by the governments and the public. In Hong Kong and New South Wales of Australia， the external monitoring system of the ICAC (the Independent Commission Against Corruption) is the solution to the disputed issue with various predominant characteristics. It is a typical and successful practice of which we can draw on experience to improve the people’s supervisor system in China.

Key words: anticorruption agencies; external monitoring; social supervision; specialized supervision

本文責任編輯：梅傳強