北京“低價公交”是權宜之策？

王　尋

過去的公交改革，都是在公有制的框架內進行的，使得企業沒有積極性去提高自身的服務水平。

要想既提高效率又提高服務水平，政府必須與市場脫鉤，讓企業自己去經歷市場的考驗，最終用實力和服務說話

★ 本刊記者/王尋

2007年伊始，北京推出“低價公交”，空調車由2元起價改為1元起價，并且實行刷卡4折優惠，學生則為2折。如今2個月過去了，在資深交通專家北京交通大學教授、同時又是現任北京巴士公司獨立董事的張國伍看來：“北京公交改革執行的效果很不理想。”

北京推行“低價公交”，主要的目的是希望通過低票價去吸引乘客，從而減少私家車的出行，最終緩解日益嚴重的交通擁堵問題。盡管改革之后，北京公交每天運送乘客較過去的確增加了約5%。但據北京公交集團負責運營的副總王新聲介紹：“吸引來的客源主要是那些低收入者，他們原本的出行方式是步行或騎車；另外還有那些原先采用摩的或‘黑車出行的人群。”

“對于那些買得起車的人來說，他不會圖省下的那幾毛錢，他們更加關注出行是否足夠便利、舒適。”清華大學交通研究所原所長史其信教授說。

政府埋單：未知的虧損，未知的補貼

“低價公交”完全依賴于政府的埋單。2006年12月18日，北京市交通委對外發布《關于優先發展公共交通的意見》：預計今后市財政每年將投入40個億用于公交各項建設。“低價公交”的推行，不但在國內是首例，在國際上也罕有。如此巨大的投入到底是長久之策，還是一時的權宜之計呢？“我們也有著擔心，這個錢未來投入會越來越大。但是我們也不好提出質疑，不管上面政策如何變化，公交集團照做就是了。”王新聲這樣說。

但北京市交管局原副局長、北京市交通委專家委員會委員段里仁認為：“2006年北京市政府財政收入已經達到1029.8億元，市政府每年的稅收收入都以10%～20%的速度增長，超過了GDP的增長速度。既然市政府已經在這個方面下了決心，相關政策和資金就不會有問題。”

何忠(化名)已經在57路車隊干了快20年，他告訴《中國新聞周刊》，公交票價改革后，由于乘客普遍開始使用公交IC卡，車隊每天票款(出售紙質車票的收入)一項少收達2萬多塊錢。他說：“隊長告訴大家：‘現在刷不刷卡都無所謂；另外叫我們不用擔心，說會對任務要求做出調整，大家的收入不會因為這個減少。”不過，到底如何調整，他到現在也不知道。

不但何忠不知道公交改革對于自己的最終影響，公交公司的副總王新聲也一樣不了解。他告訴《中國新聞周刊》，公交改革方案中所謂十幾億的票款專項補貼，只是一個估計數字，“沒有人知道最后到底會虧多少。現在的錢首先是到了一卡通公司那里，然后再根據刷卡的情況，通過消費結算中心，消費多少就給我們多少。”而至于虧損全部是由政府補足，還是由公交公司再負擔一部分，王新聲說上級部門也還沒有做出最后明確的指示。

十年“市場”路：沒有走通

這次政府決定投入巨額資金的背后，卻是歷經十余年的“計劃與市場”之爭。王新聲告訴《中國新聞周刊》，上世紀90年代中期，整個輿論都提倡公交應打破壟斷，不能全是以國有一種模式去經營。另一方面，“當時政府的經濟實力也不足，為了使公交事業進一步發展，就采取了市場化探索的方式。”北京市交管局原副局長、北京市交通委專家委員會委員段里仁介紹說。

在這樣的背景下，北京市政府開始把公交推向市場。于1995年提出，以后每年市財政對公交的補貼遞減2000萬。1998年6月，北京公交進行了大規模重組，原來的公汽一公司、二公司和電車公司被拆分，重新組建了第一到第七客運分公司等11個專業分公司。1999年，北京巴士股份公司成立，股東包括北京城建集團有限責任公司、北京城市開發集團有限責任公司、北京北辰實業集團公司、北京華訊集團等，而由北京市公共交通總公司對巴士股份實現控股。

開始的幾年，巴士公司發展迅猛，到2000年實現客運收入39188萬元，凈利潤7303萬元。2001年1月4日，北京巴士在上海證券交易所正式掛牌，這也是北京市公用事業第一家上市公司。上市募集到7.73億元，絕大部分用于購買車輛。2002年財務報表顯示，北京巴士每股收益0.48元，每股股價最高達到21元。

然而，巴士公司的春天極為短暫。2003年SARS流行，公交車輛需照常運營，客流卻一下子下降了很多，但成本卻在不斷增加：燃油和汽車零配件價格不斷上漲，同時還面臨著政府對于車輛環保排放標準的不斷提高，使得公交系統負擔倍增。

北京某路公共汽車書記李妍(化名)對《中國新聞周刊》說：“我們一輛車七八十萬，這些年燃油價格一直在上漲，政府又控制票價。靠你一塊錢一塊錢地賣票，要幾十年才能夠收回成本，可是車輛十年就得報廢了，所以我們不可能賺錢，能虧損得少點兒就已經不錯了。”

“票價是政府封死的，企業成本開支卻是開放的，焉有不賠之理？政府不再拿錢，只是想法兒把公交推出去，把壓力轉嫁給企業。但是，企業的利益如何保障，政府卻不去考慮。”清華大學交通研究所原所長史其信教授說。

從2003年開始，政府不得不對巴士公司提供燃油補貼。據天相投資顧問有限公司測算，2006年政府對巴士公司燃油補貼就達2.19億元。2005年北京巴士虧損達1.3億元，2006年9月30日，虧損擴大到3.5億元。北京巴士的每股股價也一直下滑到了2006年上半年的2元多，公司A股股票面臨被特別處理。

作為北京巴士公司的獨立董事的張國伍指出，巴士公司此時已面臨破產，“市場化”探索進行到此已然無法繼續，而為了解決這場危機，政府不得不進行改革，重新整合資源。

于是，在國資委出面主持下，巴士公司將旗下3家城市客運業務公司的資產及相關負債與公交集團公司所擁有的郊區客運業務、駕駛培訓業務、旅游業務和汽車租賃業務的相關資產進行置換。從此，北京巴士正式退出城市客運業務，而僅僅保留郊區客運業務。

“市場”VS“計劃”

10年公交體制探索宣告失敗，一切的罪責似乎都歸咎于“市場”。但事實真的如此嗎？

實際上，當時的北京公交市場，一直是公交集團一家獨大。北京巴士股份有限公司在1999年成立之初，北京公交總公司以99%的絕對多數實現對其控股，即使發展到今天，公交總公司也仍然持有其67.57%的股份。同時，對于在此期間進入的外資和民營資本來說，生存舉步維艱。一方面票價被嚴格卡死，另一方面，作為競爭對手的公交集團，政府卻又無法放任其“死去”，從而享受到了巨額補貼。在這樣的不平等競爭下，各條由外資或民營資本經營的線路生存難以維系，不得不相繼退出北京公交“市場”。

史其信分析道，政府和公交企業的利益捆綁在一起，并沒有形成一個公平、充分的競爭環境。“這就好像父親在上面制定政策、宏觀管理，而他的兒子卻在實際的參與運營，負責具體操作。”所以，當初只是一種表面的市場化，根本機制并沒有改變。

一方面是政府把包袱甩給了企業，另一方面卻又是公交集團的一家獨大，于是北京的公交在這些年里畸形地發展著。有報告指出，巴士公司2002年以來的城市客運收入增長主要都來源于購買車輛的增加。連續幾年，公司的日均單車客運量和日均單車客運收入都沒有大的變化，2004年的日均單車客運量只有245人次，日均單車客運收入只有472.3元，運行效率相當之低。另據公交部門的統計，月票無效的公交車約1萬余輛(巴士公司以及部分公交集團運營車輛)，但只承擔客運總量的20%，而8千余輛月票有效的公交車，承擔客運總量的近80%。

據公交集團副總王新聲透露，票價改革前，該集團每年的收入還不到成本的1/5，對車輛的投入也并不是根據市場的實際需要，只是單純的執行上級政策。

“憑什么政府年年要掏這么多錢？”

北京公交的改革歷程，似乎在告訴人們一個現實：類似公交這種公用事業的改革，表面化地“走市場”，或是退回到原來的計劃體制由國家全包下來，都不是好辦法。段里仁認為，最理想的應當是采取政府管理下的市場運作機制。即政府只負責制定宏觀政策，設置具體市場準入標準，使服務質量、線路的可達性、乘客的滿意度等成為對公交公司的主要考核指標。他說，國外有過成功的范例。在巴西的庫里蒂巴市，每年該市都會招標10家企業，負責全市的公交運營。票價是由公共交通機械委員會根據該市當年的國民生產總值、財政收入、人民平均生活水平、平均物價水平等來制定的，從而使廣大市民能夠接受。同時，政府確保各公司的利潤維持在一定水平上，每年都會給予公司相應補貼。如果趕上油價上漲或者通貨膨脹，導致公司利潤下降或者百姓難以承擔目前的票價，政府都會加大補貼的力度。這樣，各公司需要做的只是提供更優質的服務，確保自己能夠長久地留在這個市場中。

同樣作為福利性事業，香港公交卻是贏利的。史其信介紹說：香港公交的服務水平與進入這個市場各公司的利益直接掛鉤。由于香港公共交通已足夠便利，百姓可以對所乘車輛做出選擇，所以一旦某家公司的服務不能夠令人滿意，就很難在這個市場中生存。

史其信說，當香港公交企業的年利潤占到其總資本的15%～20%時，這一部分將留給企業作為進一步發展之用；利潤超出這個比例的部分，政府才從中提取一定比例。另外，政府會通過制訂各項政策保證公交車能夠盈利，比如對私家車進入城區的限制，收取高額的城區停車費等，使得人們紛紛選擇乘坐公共交通出行。

在史其信看來，目前北京的公交低票價只能是一項暫時的措施。憑什么政府年年要掏這么多錢？等到將來服務水平上來，價格自然會相應提高。張國伍也透露，近期北京政府將召開公交改革執行情況分析會，會上將討論未來調整一部分車輛票價的問題，“票價應當根據公共交通的舒適性和通達性，分成不同等級，來適應不同客源的需要。”另外，如何通過各種措施真正解決交通擁堵才是現在的當務之急。他認為，比較可行的有，把市區停車位價格大幅提高；在一些主要線路加收擁堵費；以及在一些道路上還可以限定車輛的滿載程度等。

“過去的公交改革，都是在公有制的框架內進行的，使得企業沒有積極性去提高自身的服務水平。要想既提高效率又提高服務水平，政府必須與市場脫鉤，讓企業自己去經歷市場的考驗，到時是用實力和服務說話。”史其信說。

但北京交通大學教授張國伍也指出，國外一些城市的公交企業之所以能夠贏利，很關鍵一點是政府給予公交企業沿線土地開發的權利，企業可以以副業養主業。而中國的公交的規劃無法涉及到土地，難以做到國外城市這樣通盤的考慮，相關主管部門也不可能給予公交企業這樣的權利。不過，建設部副部長仇保興前不久在全國優先發展城市公共交通工作會議上已經談到，針對國內公共交通建設投入嚴重不足的情況，各地應該提取一定比例的土地出讓金予以補助。

段里仁認為，過去的市場化，是一種盲目的市場化，并沒有明確其公益性事業的定位，而只有在這個定位的基礎上，才是有效的市場化，過去所面臨的種種問題才可能得到解決。但這也還需要一個過程，到底如何分配資源，按照何種指標去分配資源，都需要去研究。