“不法之法”繩之以法

蔡定劍

讓法院在審理具體個(gè)案中附帶進(jìn)行行政法規(guī)和規(guī)章的審查，才是建立法規(guī)清理的長(zhǎng)效機(jī)制。

據(jù)媒體報(bào)道，2007年初，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行一次全面清理，清理工作于2007年10月底前完成。

為了進(jìn)行清理工作，國(guó)務(wù)院法制辦曾派出法規(guī)規(guī)章清理工作人員分別在一些地區(qū)召開各種專業(yè)執(zhí)法人員等參加的座談會(huì)，收集到法規(guī)規(guī)章清理意見與建議共五百多條。國(guó)務(wù)院法制辦還采取廣泛征求社會(huì)各界意見的辦法，已收到社會(huì)各界提出清理建議一千多條。

對(duì)此次興師動(dòng)眾的法規(guī)清理，有專家建議應(yīng)建立行政法規(guī)規(guī)章清理的長(zhǎng)效機(jī)制，才是治理舊法、亂法、惡法的治本之策。

及時(shí)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行廢改，與立法一樣是完善法制的基礎(chǔ)工作，也是實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一和建立法治國(guó)家的要求。我國(guó)自1979年以后，一直處于社會(huì)變革之中，加上體制上的職責(zé)不清和部門利益分割，還有立法技術(shù)不高等原因，致使法律法規(guī)容易過時(shí)、相互沖突，甚至隨著時(shí)境變遷，保護(hù)公民權(quán)利的東西會(huì)成為損害公民權(quán)利的東西。不及時(shí)對(duì)法規(guī)進(jìn)行清理，會(huì)影響法律的實(shí)施，導(dǎo)致秩序的紊亂，破壞政府形象，損害公民權(quán)利，會(huì)嚴(yán)重破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。所以，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院歷來十分重視法規(guī)清理工作。

自1979年以來，僅國(guó)務(wù)院就集中清理法規(guī)達(dá)9次(1979年以前只有一次法規(guī)清理，是對(duì)原政務(wù)院法規(guī)的清理)。其中3次全面清理，6次專項(xiàng)清理。第一次全面清理是1985年，對(duì)建國(guó)以來至1984年國(guó)務(wù)院(含政務(wù)院)發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布的行政法規(guī)進(jìn)行全面清理，以適應(yīng)“文革”結(jié)束后中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生的巨大變化的需要；第二次全面清理于1994年進(jìn)行，是為適應(yīng)改革開放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新形勢(shì)的需要；第三次全面清理是2001年，除了為適應(yīng)改革開放和建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要外，還有我國(guó)加入世界貿(mào)易組織新形勢(shì)的需要。另有六次專項(xiàng)清理：第一次專項(xiàng)清理在1988年，是針對(duì)涉外法規(guī)規(guī)章進(jìn)行的，第二次專項(xiàng)清理是1996年行政處罰法頒布后展開的；第三次清理是2002年為適應(yīng)加入WTO的需要進(jìn)行的專項(xiàng)清理；第四次專項(xiàng)清理是根據(jù)落實(shí)《行政許可法》的有關(guān)要求進(jìn)行的；第五次是2004年，為解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的地區(qū)封鎖問題進(jìn)行的；第六次專項(xiàng)清理是2006年，主要對(duì)限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)定進(jìn)行清理。這次全面清理法規(guī)的同時(shí)也要求對(duì)與《物權(quán)法》相對(duì)抵觸的法規(guī)進(jìn)行清理。

可見，有關(guān)部門對(duì)法規(guī)清理不謂不重視，投入的人力、物力和財(cái)力也不謂不多。比如1985年那次清理，耗時(shí)近4年。國(guó)務(wù)院和各地方政府動(dòng)用了數(shù)百人，檢查了5000件行政法規(guī)、約2萬件國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和約2萬件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

為什么我們國(guó)家法規(guī)清理如此頻繁，差不多每?jī)赡昃颓謇硪淮畏ㄒ?guī)，但還是不能有效地解決法規(guī)中的沖突和矛盾，現(xiàn)實(shí)中“法規(guī)打架”的事不斷發(fā)生。這里有除了前面說的一些原因外，另一個(gè)重要的原因是我們沒有建立一種清除不適當(dāng)法規(guī)的長(zhǎng)效機(jī)制。不適宜的法規(guī)不能靠運(yùn)動(dòng)式的清理，也不能僅靠政府機(jī)關(guān)“自我革命”的方式解決。這樣法規(guī)中的問題是難以清理出來也難以清理干凈的。

什么是法規(guī)清理的長(zhǎng)效機(jī)制，就是授予法院對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章等抽象文件的審查權(quán)，即建立對(duì)法規(guī)的司法審查制。對(duì)法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)的、事先的審查是一種低效的清理法規(guī)的方法。因?yàn)椋ㄒ?guī)中的不當(dāng)、矛盾和對(duì)公民權(quán)利的危害不是在辦公室里看出來的，而是在實(shí)踐中用的時(shí)候才能充分暴露的。

所以，對(duì)法規(guī)清理最有效的辦法，就是給那些法規(guī)的受害者以狀告“不法之法”的權(quán)利。讓公民實(shí)時(shí)成為不當(dāng)法規(guī)的監(jiān)督者，當(dāng)然比官員夜以繼日地清理法規(guī)更有效。建立法規(guī)審查的長(zhǎng)效機(jī)制其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是把法院受理公民對(duì)政府具體行政行為的控告，變成還可以受理公民對(duì)政府“抽象行政行為”的控告。

對(duì)建立司法性審查法規(guī)的做法，可能馬上有人擔(dān)心或指責(zé)說，這與我國(guó)的人民代表大會(huì)制度不符。有人認(rèn)為，我國(guó)人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的立法是不容由它產(chǎn)生的法院來審查的，否則，它就可能墮入西方國(guó)家的“三權(quán)分立”制度的“泥坑”。其實(shí)這是對(duì)人民代表大會(huì)制度片面的、機(jī)械的理解。法院對(duì)政府行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行審查不會(huì)與人民代表大會(huì)制度有任何沖突之處。首先政府的行為應(yīng)受監(jiān)督，包括受人民代表大會(huì)的監(jiān)督和受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。我國(guó)的憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它曾經(jīng)監(jiān)督政府是否執(zhí)行法律，對(duì)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行一般的法律監(jiān)督。既然檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督政府，為什么人民法院就不可以呢?所以法院監(jiān)督政府的立法和執(zhí)法行為，是沒有理論上的障礙的。過去我們認(rèn)為法院是“對(duì)敵人專政”的，不能監(jiān)督政府，這是錯(cuò)誤的觀念。1989年我國(guó)建立了行政訴訟制度。這實(shí)際上是一種法院對(duì)政府行政行為的監(jiān)督制度。既然法院可對(duì)政府的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，為什么不可以對(duì)政府的抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督呢?可見，說法院不可以對(duì)政府的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行司法審查是不合理的。

讓法院在審理具體個(gè)案中附帶進(jìn)行行政法規(guī)和規(guī)章的審查，才是建立法規(guī)清理的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)然，具體制度設(shè)置上可以討論，并不是說每一級(jí)法院都可以進(jìn)行這種抽象行為的司法審查，如可以把對(duì)抽象行為的審查根據(jù)制定對(duì)象不同，而由不同的法院受理。對(duì)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和部門規(guī)章應(yīng)由最高法院受理，對(duì)地方政府規(guī)章或其他抽象性文件，可以交給省級(jí)高級(jí)人民法院審查。

司法的審查制度肯定比政府的自我審查更清楚有效，而由于公民的參與，他們對(duì)法規(guī)是否侵害他們的權(quán)利更知冷暖，更有發(fā)言權(quán)，因而也是更有利于保護(hù)，公民權(quán)利的制度安排。