公積金濟富不濟貧？

郇　麗

住房公積金制度推行10多年，中低收入者的“購房難”并未明顯緩解，反而被質疑日益滑向了實際操作中的“濟富”

今年5月世界銀行發布的一份《中國經濟分析報告》中指出，中國城鎮實行的住房公積金，可以用來為中低收入群體提供能承受的住房融資，但主要是使收入較高的家庭受益，大部分非正規就業或失業的中低收入者無法參加公積金，實際從中受益的群體，是城鎮人口的一小部分。

公積金貸款為何被收緊

9月4日,浙江省直公積金管理中心宣布，從8月下旬開始，暫停房齡20年以上的二手房及杭州郊區住房的公積金貸款申請。同時，對二次貸款時間進行限制——購房者如果在今年9月1日還清了首次公積金貸款，若還要申請二次貸款必須到2008年9月1日以后。

這一新政旋即引來諸多非議，住房公積金管理中心被指責“嫌貧愛富”。

據統計，杭州二手房源中，20年以上老房子的比例約15%，“暫停房齡20年以上的二手房及杭州郊區住房的公積金貸款申請”，等于將中低收入者關在了門外。

記者了解到，浙江省公積金緊縮政策，主要是因為當地公積金存在入不敷出現象。浙江省直公積金管理中心公積金科科長程愛華說，今年以來，職工購房大量增加，近期已出現排隊申請公積金貸款的現象，公積金存貸比，已經接近警戒線。

今年以來，浙江全省均出現了不同程度的公積金資金緊張，嘉興規定，夫妻單方或單身職工公積金貸款額度上限由現行25萬元調至20萬元。紹興市規定，市區及紹興縣職工的住房公積金貸款最高限額下調10萬，雙職工從50萬下調為40萬、單職工下調為25萬，并規定，1戶家庭原則上5年內只能享受1次住房公積金抵押貸款，且累計貸款次數不得超過2次。

湖州、舟山等市對公積金貸款則實行排隊輪候制。

無獨有偶，收緊公積金貸款的還有南京市。

根據南京市公積金管理新規，從2007年9月1日起，居民購買第二套房暫時不可采用公積金貸款，夫妻雙方有一方曾辦理過公積金貸款的，再購房也暫不辦理公積金貸款；同時，住房公積金貸款計算公式中的個人還貸能力系數，由原0.3調整為0.2——也就是說，過去能做公積金貸款15萬元的，調整后只能貸到10萬元。

記者了解到，南京市停止對二次購房提供公積金貸款，已不是該市今年以來第一次調整公積金政策了，年初，南京公積金管理中心曾規定單價在1萬元/平米的住房暫停公積金貸款。

對于出臺這樣的規定，江蘇省公積金監管辦主任卞敬禮解釋說，目前，公積金繳存的速度遠遠跟不上放貸的步伐，公積金“水庫”里沒有那么多水，要保證其他未動用過公積金的繳存人能及時貸到款，同時考慮到資金的流動性和安全性。

南京市公積金管理中心貸款處宋處長也表示，并非對第二套住宅限制，只是希望通過這個政策告誡那些反復使用公積金買房的人少打公積金的主意。

據公開報道，2007年南京市政府給市公積金管理中心定的貸款指標僅為45億元。但是相關數據顯示，截至6月底，南京市歸集公積金22.96億元，發放的貸款總額高達24.5億元，貸款額超出歸集額1.54億元，而且比半年指標22.5億元也超出2億元。

南京蘇鼎研究所所長宋堅證實，南京市公積金上半年指標已經用完且超支。

2000億元公積金“沉睡”銀行

實際上，公積金的使用低效一直被社會所非議，在江浙突然放量，甚至于被限制，事出何因？

記者采訪到的多名專家分析說，近期的因素是：在央行年內第四次加息后，公積金貸款的優勢放大明顯。

今年8月21日，央行第四次加息后，個人住房公積金貸款（5年以下）的利率從4.50%提高到4.59%，整存整取定期存款（3年期）利率由4.68%提高到4.95%，首次出現公積金貸款利率與存款利率“倒掛”的現象。

據測算，若以5年期以上公積金貸款利率為5.04%，商業貸款利率為7.56%，兩者利差達2.52%。若按商業貸款8.5折的浮動優惠利率計算，仍然相差1.39%。

不過，公積金使用率普遍不高已經是持續了很長時間的事實。據建設部公布的最新數據顯示，截至2006年末，全國公積金個人貸款余額只占繳存余額的48.34%，銀行大約有高達2000億元的凈沉淀住房公積金。

而另一個數據說，去年全國發放個人住房貸款171萬筆，僅相當于累計個人住房貸款的四分之一。

建設部政策研究中心副研究員文林峰也介紹說，近年來，全國住房公積金使用率一直徘徊在50%～60%之間。而且地區間差異很大，經濟發達、房地產業發展較快的城市，使用率最高的超過80%，最低的還不到30%。

建設部公布的數據顯示，截至去年底，天津、浙江、上海、江蘇、福建、北京等地區使用率超過80%。

央行的數據也大同小異：到2006年底，全國公積金沉淀資金為1945.8億元，占繳存余額的24.7%。

原本為百姓安居錢的住房公積金，緣何“沉睡”在銀行？文林峰認為，原因之一是，各地房價差異巨大，但住房公積金區域間不可流通，造成一些地區公積金供不應求，需要嚴格控制貸款額度，另一些地區又大量閑置。

譬如，眾多中小城市的房價平均水平較低，購房者一般都通過自籌資金一次性付款，在這樣的地區公積金只存不用，使用效率明顯偏低。

記者另從北京市住房公積金管理中心了解到，截至2006年底，北京市住房公積金累計歸集1131.38億元，其中有205億元處于沉淀狀態。

而社科院金融研究所金融研究室副主任尹中立認為，公積金貸款利用率之所以比較低，主要是歸集資金太少、額度太低，如今房價的上漲速度遠遠超過了公積金的歸集規模。按照之前公積金貸款所規定的貸款額度，在北京、上海等地買不到什么房子，因此公積金起不到太大作用。

南京市公積金管理中心的宋處長也表示，收緊公積金政策也表明在當地公積金歸集規模并不“富余”。

記者了解到，就在限制二次購房使用公積金制度出臺幾天之后，南京市政府辦公廳轉發了一份《關于進一步加強住房公積金歸集工作的意見》，對住房公積金的歸集方式進行調整，目標是讓全市所有的普通職工都建立起住房公積金賬戶。

去年，南京市已繳存公積金的職工人數為100多萬，但該市所有法人單位的從業人員卻超過了200萬，也就是說，有近半數的職工在住房公積金制度之外。

而江蘇、浙江均為國內較早啟動住房公積金的省份，歸集率還算相對比較高的地區。

畸形的“合作的競爭關系”

1994年7月，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》(即“國發43號文”)頒布，中國開始全面推行住房公積金。

但公積金制度運行13年來，卻遭遇了與商業銀行之間的競爭。

個人住房貸款是商業銀行最優質的品種——房地產開發商在獲得銀行商業貸款時，往往已與銀行達成“捆綁協議”，銀行要求開發商在做購房貸款時，必須推介銀行自營性貸款。

相反，一些住房公積金管理中心對辦理住房公積金貸款積極性并不高。其中的原因是將資金用于購買國債或銀行大額存款，要比為個人辦理貸款省事、安全得多。

對于商業銀行來說，公積金貸款也沒有多少吸引力，一是，公積金貸款對項目要求高，要求必須封頂；二是，銀行不愿意忙了半天卻為公積金管理中心服務。

記者了解到，公積金存在銀行的利息，以及個人還款利息均為公積金管理中心所有，中心只是拿出利息的5%給托管銀行作為手續費，而銀行用自有資金做出的每筆商業貸款則可以獲得全部利息。

記者了解到，銀行在辦理同樣金額的按揭業務時，兩者間利息收入相差可達20多倍。

對許多地產商而言，對推薦公積金貸款也沒有太多興趣，理由是手續太麻煩，辦理時間長，不利于資金回籠。

一位開發商對記者表示，現在很多開發商的土地和房屋都是抵押給銀行或者是銀行提供前期支持，后期開發商當然要對銀行有所回報，公積金又沒有給開發商提供支持。

北師大管理學院教授董藩認為，公積金受青睞的原因是貸款利率比商業貸款低了1%以上，但公積金管理中心與商業銀行卻形成了畸形的“合作的競爭關系”。

當然，購房人并不像地產商和銀行一樣忘卻了公積金貸款，中大恒基市場研究部調查顯示，購房者中有95.08%的人愿意辦理公積金貸款，盡管這些人中最終能夠辦成公積金貸款的只占31.4%。

2007年上半年，北京二手房按揭中公積金貸款的比例甚至不到1%。

當商業貸款積極擠占公積金貸款市場份額的時候，許多市民連首次購房都不曾求助于公積金。一邊是公積金歸集規模不大，蓄水池水不滿夠多，一邊又是沉淀比例愈來愈高，業內人士分析說，百姓“安居錢”正在陷入“沉淀”的怪圈。

建設部政策研究中心副研究員文林峰表示，最大的問題還是只能購買不能用于租賃，買不起房子的家庭，永遠也享用不到自己長年繳存的住房公積金，只能到退休時全額領取。但是，相對的低存低貸，實質上是讓低收入家庭承受利息損失。

文林峰表示，雖然明文規定公積金可以用于自建或維修，但在城市居民中，有條件自建的很少，申請維修貸款，又涉及到多項證明，因此，實際應用于后兩項的也很少。

濟貧還是濟富

6月27日，國家審計署發布的審計報告顯示，對1986萬人的住房公積金繳存情況統計后發現，其中10%繳納較多公積金的人，每個月繳1572元，10%繳納較少的人只繳54元。

報告指出，中高收入群體從公積金中受益更大，而低收入群體的居住條件卻沒有因此改善。

國家審計的報告還顯示，32個城市住房公積金貸款發放和公積金提取情況顯示，2005年住房公積金個人貸款的44.9%發放給了排在繳存額前20%的高收入人員，排在繳存額后20%的低收入人員僅得到3.7%的貸款。

公積金由制度設計中的“濟貧”日益滑向實際操作中的“濟富”，專家認為源自制度設計本身。

按照規定，職工和單位公積金繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%，原則上不高于12%。理論上，這個可浮動機制能向低收入群體傾斜，可現實中，一些效益好的企業、行業，特別是諸如煙草、電力、石化、通訊等壟斷企業，不論是公積金繳存、發放的比例還是絕對值，都遠遠高于一般企業和行業。

以上海為例，上海住房公積金月繳交水平最高的“金融業”和最低的“居民服務和其他服務業”，兩者相差2.4倍。銀行、保險、證券、電力、電信、煙草等細分行業職工的住房公積金月均繳交額達676元，高出全市平均繳交水平59%。

公積金繳納比較低的行業，大多都是傳統服務業，政策扶持力度不夠，企業制度不健全，如住宿和餐飲業，都游離在公積金制度的邊緣。

而全國將近2000億元處于“休眠”狀態的公積金，大多都是低繳納行業的員工——這些行業員工收入相對低，對公積金的盤活力同樣不強。

上海發展研究基金會秘書長喬依德表示，由于城鄉之間、正規就業人群與非正規就業人群之間的覆蓋范圍差異，已使制度本身隱約存在著某種不公，地區之間、單位之間懸殊的繳存金額，無疑使分配不公、濟貧不力等問題進一步加劇。

建設部政策研究中心副研究員文林峰建議：政府應根據社會經濟發展、房地產市場的發展變化情況，及時調整貸款高限，使公積金貸款能夠滿足低收入家庭的購房需要。