陜西：飲水工程規劃的世行示范

石　破

一項將于今年年底開始實施的、利用國際貸款和贈款的大型飲水安全工程，可能會成為創新中國農村飲水工程規劃的開始。

這個項目的名稱叫“西部地區飲水安全、環境衛生與健康教育”，實施的省份是陜西省和四川省。

從“飲水解困”到“飲水安全”

陜西省2005年底進行的一次大規模調查表明，截至2005年底，全省仍有1306.74萬農村人口飲水不安全，占農村總人口的47％；考慮到陜西農村人口占了全省人口的74.6％，這個數字就更觸目驚心。

根據陜西省政府公布的情況，“截至2005年底，全省建成各類農村飲改水工程2．7萬處，初步解決了1470萬農村人口飲水安全問題。”顯然，這個數字是用該省全部農村人口，減去飲水尚不安全的1306萬人口后得出的，不管這1470萬人口是本來飲水就安全，還是由村民及村集體自行解決，以及在地方政府努力下解決的飲水安全問題。

在國內，由政府主導的飲水工程，經歷過兩個階段，“十五”前是第一個階段，叫“飲水解困工程”，特點是資金投入量小，只能“解困”：沒水的地方盡量引水，有地下水的地方就打井，但打出來的水質怎么樣?卻沒有人分析。從“十五”開始是第二個階段，改叫“飲水安全工程”，由國債大力扶持。與“飲水解困工程”相比，它的覆蓋范圍更廣不僅要有水，水質還要達標，以及水量的可持續程度、取水的方便程度等，都要考慮到。

陜西銅川市一位出租車司機跟記者說，以前銅川農村搞過許多飲水工程，1990年代，每個村里都有抽水站，但是，因為農民不愿分擔電費，水管安好了卻不流水，幾乎全報廢了，拾破爛的把設備都偷走了，老百姓只好還喝集雨水，經濟條件好的去買水吃。

在銅川市耀州區白家莊村，74歲的老太太張翠霞站在自家門前的集雨窖前，告訴記者說，每逢下雨天，她家房頂上的水流到院子里，從院子底下埋設的管子，再流到院外的集雨窖里，全家祖祖輩輩吃的都是窖水。這口集雨窖有十來米深，能盛六七方水，站在窖口往下望，會有“掉進去就完了”的恐怖感。

張老太太說，從窖里打上來的水，她從來沒用石灰、明礬等物凈化過，想講衛生時，就用白紗布做的細籮過一下，隔出浮在水面上的小蟲和樹葉。每年春節過后，窖水就漸漸干枯。要等三四個月，到清明雨水多起來后，才會繼續集水。這段時間，他們家只能拉架子車去十幾里外買水，拉一大汽油桶水得花十幾元錢。

耀州區共有人口30萬，其中農業人口24萬，是國家級貧困縣(區)。區項目辦官員王喜順告訴記者：以前，耀州區搞過一些小型供水工程，均已報廢。因為這些工程的規模小，供水成本高，老百姓不愿意吃，收不上水費，形成了惡性循環，運行不下去。而且，這些供水設施大部分都在露天，因無人管理而被偷盜、損壞殆盡。

陜西省的很多村莊，都曾在各級“飲水解困工程”的幫助下解決過飲水問題，但不久便又重新陷入飲水困難狀態。

陜西省政府發布的《陜西省“十一五”農村飲水安全工程規劃》承認：“據調查，一些早期修建的農村供水工程由于工程建設標準低，設施簡陋，應對干旱能力較弱；個別供水工程管護責任不落實，老化失修嚴重，加之自然災害的毀壞，使工程不能正常運行；還有一些供水工程由于水價過低或水費收取困難造成工程難以維系。另外，部分依托廠礦企業供水的村組，因廠礦企業的倒閉、改制、搬遷、停產等重新出現飲水困難。”

與耀州區同屬銅川市，但比耀州區更窮困的印臺區，有一座千年陶瓷古鎮——陳爐鎮。這里的農民，每天早起第一件事就是去挑水，遠的要走一、兩個小時。挑水的地方，是山坡溝溪水匯集而成的深淺不一的水坑。這些地表水含氟量很高，人喝了容易肚脹。

印臺區項目辦官員樊曉鋒跟記者說：“你到了陳爐，那里的人會問你吃了沒，沒人會問你渴不渴?他們寧肯請你喝一杯酒，也不想讓你喝一杯水。”

印臺區屬于關中盆地向黃土高坡的過渡帶。樊曉鋒說，耀州區還有幾個能自供水的水庫，我們更糟糕，只有一個馬杓溝水庫。區里以前從未搞過飲水工程，這跟地方財力有關——印臺區的財政收入，只有耀州區的1/4，亦是國家級貧困縣(區)之一。

其實，到目前為止，陜西省很多政府部門都搞過飲水解困工程。這些項目一般講究資金來源，誰弄來的資金，誰就負責操作。如水利、農發、扶貧、國際項目辦等部門都有水利實施項目，但是由于缺乏銜接，各部門在項目實施過程中各自為戰，極易造成資源浪費，有時甚至是資金上的浪費。

協調“多部門”

“2005年元月，國家發改委和財政部通知我們：有這么一筆世行貸款加上英國國際發展部(簡稱DFID)的贈款，支持西部省份飲水工程建設，要在西部的云南、甘肅、陜西、四川四個省份中選擇兩個。”陜西省外貸辦項目處的張鋒利告訴記者，“我們就開始準備材料，當年3月份在北京與世行、DFID、財政部、發改委等機構的官員見面，提交申報方案、概念書。5月份，發改委、財政部就確定了陜西和四川為項目省。”

這是國內首個采用規劃方式的農村供水、環境衛生和健康教育促進項目。在中國政府出臺的《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃(2006～2010)》中，計劃將一種新模式引入飲水安全工程的全過程。該模式包括環境衛生和健教促進活動與供水的結合、創新性工程選擇方法、機構安排以及監測評價體系。

鑒于這個新模式實施過程的現實困難，中國政府要求世界銀行協同DFID和聯合國兒童基金會幫助設計一個項目，對“十一五”規劃規定的許多創新做法進行示范。這三家機構在中國供水、衛生和健教促進部門均有著豐富的經驗。

為此，有關部門通過競爭程序選擇了兩個示范省份，一個是西北省份(陜西省)，另一個是西南省份(四川省)，其宗旨是找出可以推廣的模式，來解決中國西北和西南地區不同社會經濟和地理條件下供水和環衛設施缺乏的問題。

目前，陜西省的項目估算總投資為3750萬美元，世行貸款、DFID贈款、地方配套各1／3。項目實施后，陜西省將解決15個縣(區)的295個村、76148戶、35.8萬人的飲水安全問題，并在項目區實施改廁和健康教育，其中的彬縣、耀州區、印臺區、志丹縣為首批啟動實施的示范項目縣。

這是迄今為止，陜西省爭取到的最大、最優惠的外資項目。據有關人士透露，這也可能是DFID為中國提供的最后一筆大型贈款項目。

陜西省利用國外貸款項目辦公室副主任，同時也是省發改委官員的于正之告訴記者：“這個項目里的工作，以前我們也一直在做，比如新農村建設的主要內容，也包括解決飲水問題，環境衛生問題，健康教育問題等等，但這些事情，都是不同的部

門在抓，比如衛生廁所是愛衛會管的，飲水項目是水利廳負責的，扯不到一起，而且也不要求在同一個地方同時做。但我們這個項目是打捆的。而且從新農村建設的思路上來看，也應該整體打捆，改變整村的面貌：農民家里有了水，他就會想要改善廁所的狀況，并且要解決洗澡問題，等等，他就有了健康新追求。”

因此，陜西、四川兩省的項目辦，都由兩省發改委負責牽頭，這也是來自世行的要求：“為確保多個部門和機構之間的統一協調行動，省級和縣級發展改革部門將發揮主要作用。省級發展改革委員會將負責本項目的實施工作，并將領導和協調各級開展工作。”兩級項目辦的成員包括水利局、衛生局、疾控中心、愛衛會、健教所等主要行業部門以及其他相關部門的資深人員。

“為什么這個項目要由發改委來統籌?”于正之副主任跟記者說：“因為這個項目是跨區域、跨行業的，如果由水利廳統籌，他在改廁和健康教育方面不好協調。外方的要求是‘三位一體，整體推進，同步實施，由發改委來協調最合適。”

與以往的飲水安全工程另一重大不同之處，是本項目在解決飲水安全的目標之外，亦將改建衛生廁所及健康教育作為重要目標。世行的理由是：“國際實踐表明，供水和環境衛生項目如能與健教促進活動同時實施，將會比單個行業項目的實施對健康和生產力產生更大的影響。中國現有單個行業項目的成效很有限，對健康和生產力的潛在正面影響并未完全實現。”

今年11月中旬，當記者在關中嚴重缺水區采訪，詢問村民現在吃什么水時，每次被詢村民都神色自若地回答：“窖水。”如果在項目實施時不搞健康教育，村民可能會覺得跟自來水比起來，水窖里的雨水更“物美價廉”些。耀州區項目辦官員王喜順告訴記者，在經歷了大規模的社區宣傳之后，耀州區的兩個項目點仍有5％的農民不愿接受新的供水方式。

因為缺水，這里的農戶每天打上半盆洗臉水，要全家依次使用，全部成員洗完后，水的顏色變成了粘稠的灰黑色，卻仍舍不得倒掉。耀州區白家莊村74歲的老太太張翠霞跟記者說她這輩子只洗過三四次澡，至于飯前便后洗手，這里的人們更無此習慣。

于正之副主任對記者說：“在項目前期考察中，世行的官員、專家每到一個地方，就是看兩點，一是看水，二是看廁所。對于他們來說，在農村上廁所是很痛苦的事。那里的廁所都是土廁所，老外拍了照片，要求100％改成衛生廁所。至于廁所的類型，國家愛衛辦推出了五種新型廁所，陜西省根據實際情況，選擇了兩種，一種是沼氣池廁所，另一種是雙甕漏斗式廁所。”

項目理念的沖突與融合

目前國內的飲水安全項目，通常情況下前期工作都很簡單，當年申報，當年下計劃，當年就實施了，而外貸項目的特點，是前期程序多，很復雜，后期執行起來卻很簡單。

比如陜西及四川兩省項目的前期起碼要經過以下程序：國內部分，要有項目建議書、可研報告，提交資金申請報告、環評報告等。世行那里，還要提交與國內不一樣的可研報告、環評報告，以及征地拆遷與移民安置報告、水庫大壩安全報告、社會評價報告，以及項目實施手冊等。于正之副主任說：“光搞這些東西，就用了一年半時間。”

協議達成后，再進行貸款談判。貸款談判的前提，一是國內程序必須走完。“比如給國務院提交的資金申請報告，程序全部走完得大半年時間，我們做了技術處理：先跟外方進行技術磋商，等國務院批復下來后，再將技術磋商升級為談判，這樣時間就縮短了。加快這一進程的目的，是趕在7月底世行董事會的審批。因為每年7月底世行這個財政年度就結束了，如果這個財政年度未能批準，下一年度不知又會發生什么變化了。”于正之副主任說。

2007年6月26日，世行董事會批準了這一項目。明29日有關各方簽署《貸款/贈款協定和項目協議》，之后的辦理生效又要用一年時間，目前還未辦理完。

項目簽約后，外方要求先試點，陜西省第一年的試點縣是20％，第二年40％，第三年40％，分批實施。但陜西省的項目官員覺得，我們新農村建設搞了這么多年，已經積累了豐富的經驗，沒有必要反復試驗了。

于正之副主任說：“投入陜西的3750萬美元看起來是很大一筆數目，但是分到各個村，就是很小的工程了，實施起來很快，所以我們跟外方說，群眾積極性都很高，需求很迫切，渴望快點實施。而且，現在國債也在安排一些飲水工程項目，如果我們搞得慢，跟國債工程會有交叉，對項目的整體安排有影響。”

為了讓世行官員、專家增加對工程緊迫性的感性認識，陜西省項目辦陪同他們到兩個首批試點縣去考察。耀州區的豹村離城區只有10公里，屬于渭北旱塬。這里每戶門口都有集雨窖，水里飄著秸草、蟲子，夏天天氣熱時，水是臭的，要撒些白石灰，打上來后，再放桶里沉淀有一下。

于正之副主任說：“世行的官員、專家去看了，都很震驚。我們趁機說，這里的老百姓都等著安全飲水啊!不要分批了，趕快實施吧，項目今年實施不了，老百姓就要再多喝一年臟水!”

世行的官員、專家都很感動，但是回到北京后，理性的思考又占據了上風，仍然堅定地要求分批實施。

印臺區項目辦官員樊曉鋒也跟記者說：“我們多次呼吁：中國人做事情的習慣，既然定下了，方案也拿出了，老百姓的熱情已經達到了高潮，就盡快開工吧!當初說的是試點縣只有一年，一晃兩年過去了，還沒動靜。老百姓的心都涼了，去我們那兒辦事的村長都問：這事兒是不是又泡湯了?”

作為當地政府官員，樊曉鋒還有著另一層苦惱：“2005年底，做2006年工作規劃時，我們就向區政府承諾了這件大事，區里又作為政府本年度要為百姓辦的大事之一，在媒體上公布，向社會公眾承諾了口但是，因為項目實施不了，到年底我們得向區政府解釋。然后再列入2007年要辦的大事之一，但今年還是兌現不了。明年我們再承諾，老百姓都不相信了。”

因為這個項目是2005年4月開始包裝的，當年年底，陜西省政府開始制訂《陜西省“十一五”農村飲水工程規劃》，因此，省里也把該項目作為重點放進了《規劃》，寄望于它會為《規劃》做出重大貢獻。

于正之副主任告訴記者，外方堅持要求“分批實施”的理由，主要是對我們的硬件和軟件不放心，特別是軟件方面，比如社區動員能力、群眾適應程度、以及供水方案等等。

按照項目規劃設計，張翠霞老太太所在的耀州區馬咀項目區，要從附近的桃曲坡水庫引水，在山頂上凈化后，供應下面10個行政村。桃曲坡水庫的正常庫容量是7000萬方水，供應這點水是九牛一毛；引來一方水大概三四元錢，老百姓也容易接受。

談起外貸項目與國內項目的不同，耀州區項目辦官員王喜順說，外方非常關心的是，必須讓群眾自愿接受，而我們國內的項

目是不管怎樣，只要能運行起來就行。

印臺區陳爐鎮的項目，實施后能覆蓋陳爐鎮全部18個行政村，1.8萬多口人。外方對水質的要求很高，這一點也區別于國內的供水工程。陳爐鎮項目區提了四套供水方案，最后由中方、外方共同確定了使用銅川市區的自來水。項目驗收后，將會整體移交自來水公司，收費、維護均由其負責。市區自來水管網的水上到陳爐鎮，要經過三級加壓。每加壓一次，就要產生一次加壓費。但在銅川市政府協調下，印臺區政府已與自來水公司簽了協議，必須與市區居民飲水同質同價。

記者問，如果自來水公司供水成本很高，虧損了怎么辦?印臺區項目辦官員樊曉鋒說：“那是他的事，反正我們跟他簽了協議，必須得按這個價格供水。但是銅川市區本來就不大，現在自來水公司的供水尚有余量，應該會有收益的。”

世行陜西項目的供水工程，人均投資標準上限是關中650元，陜北850元。如果哪個地方超出了人均投資上限，須有充足理由，經過調查，情況確實的，可以上調。陜北志丹縣有三四個村，只一二百戶人家，打井得300多米，經過多方論證，世行同意那里的多村工程人均投資上限為931元。

陜西省外貸辦副主任于正之說：“外方的要求是非常人性化的，要保證每個人的基本生存權利。我們是整村推進，不允許有漏戶，并且制訂了優惠政策，保證每一戶都用得起水。比如項目配套里農戶要出一部分錢，如果他拿不出怎么辦?我們與世行官員探討：不能讓他無償使用水，不然，鄰居們都來他家來接水了。工程建設資金可以一次性解決，管理環節怎么辦?我們的辦法是，在國家頒布的基本用水量之內．他可以享受成本價，超出部分，就與全村人的水價一樣。還有一些根本無力支付水費的，由村委會主持召開村民代表大會，討論辦法，比如大家是不是將他的水費均攤，承擔起來?”

印臺區項目官員樊曉鋒跟記者說：“世行官員要的東西特別多，咱認為跟咱們的工作沒關系的他們也要，比如他們問村委會有沒有營業執照?我們的村委會都是高度自治的一級組織，他把它當成國外的社區組織了。我們說村委會負責好多事情哩，但他要求每個機構只干一件事情，不相信村委會，要求每個村都要成立WASH委員會，但我們覺得機構設多了還要考慮人員工資問題。”

WASH這個單詞本來的意思是“攜手”，此處指的供水、環境衛生、健康教育三位一體。外方要求凡單村供水的村莊，都要成立WASH委員會。這個WASH委員會可以是村委會，也可以是村委會領導下的機構。外方要求WASH委員會內必須有弱勢群體代表，反映這方面的聲音，體現公平。如果是多村供水，則每村選一名代表，組成WASH工作組，跟供水站協調收水費，反映問題，協調定價等供水、定價、收費等問題。

陜西省外貸辦項目處的張鋒利說：“世行一直想全部推行協會式管理，但是我們在實踐中，覺得多村供水中，協會管不—定好。因為每個村的聲音不一樣，關于定價、維修、供水，扯不到一塊兒。如果是單村供水，由協會來管的好。”

按照世行的說法，貧困不僅僅是收入不足，貧困也意味著缺少基本的行動自由、選擇權和機遇，容易受到濫用權力和腐敗現象的傷害。因此，“我們認為不應把貧困人口視為負擔，而應把他們當作反貧困斗爭的資源和伙伴。我們的扶貧方式是使貧困人口成為發展的中心，為他們創造條件，使他們能夠通過獲得更多的信息，更多地參與決策，從而更好地掌握自己的生話。”

因此，世行更強調100％覆蓋，更強調公平。在陜北志丹縣考察時，世行官員看到半山腰有幾戶人家，問上面住的是否村里人?當地官員回答是。世行官員又問項目包括了他們沒有?回答是沒有。世行官員就在會上專門提出來，—定要覆蓋這幾戶人家。

DFID的官員更是提出：照顧弱勢群體應有政策框架。在他們的要求下，陜西省項目辦專門制訂了《陜西省農村安全飲水與環境衛生項目保護農村特困家庭、弱勢群體權益政策框架》，陜西所有15個項目縣都拿出了具體實施辦法。這項政策的原則就是確保項目區所有特困家庭、弱勢群體享有本項目提供的服務。

與世行比起來，DFID更注重衛生廁所的改建。按照項目規劃，如果農戶一家四五口人，家里養有豬、牛等家畜，就可以建沼氣池廁所，一池三改(灶房、豬圈、廁所)，成本大概在2000至3000元，其中投勞占很大一部分。項目對每戶補貼750元。如果農戶家里沒有豬、牛等家畜，可以建雙甕漏斗式廁所，成本更低。

“光是改廁問題，我們就與世行討論了半年之久。”張鋒利說，“國內實施的改沼氣池廁所項目，對西北省份每戶補貼1200元，我們按這個標準報了，DFID不同意，他們的理由，一是不管你用什么廁型，都要統一補貼標準，而且還要取下限，就低不就高，目的是以有限的資金，盡量擴大覆蓋面。二是他們只支持最貧困的農戶。他們認為農村能建沼氣池的，家里養的有豬、有牛，應該是富人了。我們給他糾正了多少次，說在農村什么家畜都不養的，反而是有錢人，但他們不相信。雙方一直僵持不下，DFID的官員說不行我們就退出，不搞贈款了。后來國家發改委的官員親自去與世行、DFID交涉，還是不行，最后只好按照他們的意見設計了。”

當初，陜西省項目辦將為村莊修建排污設施也列入了計劃，但世行官員認為這項工程可以利用國內資金解決，如果加入它，就突出不了本項目改水、改廁的重點，因此不予考慮。

陜西省外貸辦副主任于正之認為通過這個項目，不光是利用外資，而且也來了許多外國專家，帶來了國外的先進理念和經驗。于副主任說，根據目前的進展情況來看，今年年底前，陜西首批四個試點縣的規劃將正式進人實施階段。